貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金現(xiàn)狀分析
——基于山西省沁源縣的分析

黨的十八大以來，我國把扶貧開發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，擺在更加突出的位置，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，不斷豐富和拓展中國特色扶貧開發(fā)道路，不斷開創(chuàng)扶貧開發(fā)事業(yè)新局面。統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金是改革現(xiàn)有財(cái)政涉農(nóng)資金管理機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)資金合力，提高扶貧資金使用效益、助推貧困縣精準(zhǔn)扶貧的有效途徑。貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金要以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用。本文以山西省沁源縣2017年統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作為例，對(duì)貧困縣政府統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出一些建議。

一、山西省沁源縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的現(xiàn)狀

山西省沁源縣為省級(jí)貧困縣，2016年被列為涉農(nóng)資金整合工作試點(diǎn)縣，要求財(cái)政資金整合使用方案一年一定，方案必須明確到項(xiàng)目地點(diǎn)、資金規(guī)模、時(shí)間進(jìn)度、責(zé)任單位、建設(shè)任務(wù)，并以縣人民政府文件印發(fā)，報(bào)山西省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組備案。為切實(shí)做好相關(guān)工作，沁源縣相繼出臺(tái)了《沁源縣2017年財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案》、《沁源縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》等文件，對(duì)各部門職能職責(zé)、資金統(tǒng)籌整合范圍、安排方向及監(jiān)督管理作出了明確規(guī)定，形成了“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。截止2017年12月底，沁源縣2017年整合資金規(guī)模為18690.375萬元，沁源縣實(shí)際完成資金整合18407.375萬元，資金整合率達(dá)98.49%。其中本級(jí)預(yù)算安排4500萬元，上級(jí)整合資金的來源31項(xiàng)13907.375萬元，分別是：畜牧產(chǎn)業(yè)提升資金30萬元；村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金750萬元；中央農(nóng)村飲水安全工程資金400萬元；扶貧資金1745.03萬元；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金166.62萬元；糧食高產(chǎn)創(chuàng)建工程資金40萬元；交通扶貧資金4433萬元；科技推廣資金20萬元；林業(yè)改革資金485.61萬元；美麗宜居示范村以獎(jiǎng)促治資金82萬元；農(nóng)產(chǎn)品支撐項(xiàng)目貸款貼息資金27萬元；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)資金24萬元；農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)資金14萬元；現(xiàn)代農(nóng)機(jī)推廣項(xiàng)目資金5萬元；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金869萬元；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金225萬元；新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)資金61萬元；市級(jí)河道維護(hù)資金5萬元；危房改造資金2204.435萬元；中央農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金210萬元；中央水利發(fā)展資金7萬元；車輛購置稅用于一般公路建設(shè)支出1485萬元；中央土地整治專項(xiàng)資金105.2萬元；農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金10萬元；小型水庫移民輔助基金支出30萬元；城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)（特崗教師計(jì)劃）132.98萬元；城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)（校舍維修改造）208萬元；特殊教育學(xué)校改善辦學(xué)條件省級(jí)經(jīng)費(fèi)13萬元；支持重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目補(bǔ)助資金9.5萬元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助97萬元；其它資金13萬元。

為了及時(shí)將資金安排到項(xiàng)目，沁源縣財(cái)政局與各項(xiàng)目部門協(xié)調(diào)對(duì)接，按照項(xiàng)目上報(bào)情況及扶貧規(guī)劃提出了建議分配方案，經(jīng)縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)組審批通過后，安排資金18131.4萬元至全縣脫貧攻堅(jiān)的34個(gè)項(xiàng)目上，以資金投向分，其中基礎(chǔ)設(shè)施支出12578.94萬元，生產(chǎn)發(fā)展支出474.22萬元，資產(chǎn)收益支出3105.19萬元，金融扶貧支出1144.78萬元，生態(tài)扶貧支出232.4萬元，教育扶貧支出407.88，健康扶貧支出145.99萬元，其他支出42萬元，整合資金支出率達(dá)到了98.5%；

二、沁源縣統(tǒng)籌整合財(cái)政資金的整合模式、工作創(chuàng)新及取得的成效

整合模式：在沁源縣開展統(tǒng)籌整合財(cái)政資金試點(diǎn)工作中，縣財(cái)政將整合范圍內(nèi)的中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政資金“按大類打通，跨類別使用”，實(shí)現(xiàn)了整合范圍內(nèi)的各類資金的實(shí)質(zhì)性整合；其次，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，化“零錢”為“整錢”，增加了財(cái)政資金的有效供給，切實(shí)做到了“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”，為全縣在2017年底脫貧出列提供了強(qiáng)有力的資金保障。

工作創(chuàng)新：沁源縣財(cái)政創(chuàng)新了“二上二下”扶貧項(xiàng)目資金的管理模式。財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用工作，重點(diǎn)在于項(xiàng)目的選定及資金的使用及管理。縣政府本著因地制宜的原則，通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（部門）申報(bào)，縣審批”的模式，將項(xiàng)目“一上”報(bào)至縣脫貧領(lǐng)導(dǎo)組。“一下”是縣脫貧領(lǐng)導(dǎo)組將審批通過的項(xiàng)目批復(fù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。完成了一上一下項(xiàng)目確定后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主管部門持“沁源縣整合資金使用審批單”按照工程進(jìn)度提出用款申請(qǐng)進(jìn)行“二上”程序。經(jīng)縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)組、縣扶貧辦、主管部門及縣財(cái)政局四家聯(lián)合簽字蓋章后，縣財(cái)政將資金以國庫集中支付進(jìn)行撥付，同時(shí)資金審批單一式三聯(lián)分別下達(dá)至主管部門、縣扶貧辦、縣財(cái)政局進(jìn)行財(cái)務(wù)記帳處理。這種“二上二下”的模式有利于對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，有利于保障扶貧資金使用的安全性并便于各相關(guān)部門建立明晰同步的整合資金臺(tái)賬。

脫貧成效：統(tǒng)籌整合財(cái)政資金推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，使得貧困縣政府獲得了前所未有的項(xiàng)目實(shí)施主動(dòng)權(quán)和資金分配權(quán)，得以將整合資金池中的所有資金，集中投向精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目上。這些扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，極大地改善了農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了環(huán)境生態(tài)建設(shè)，提升了公共服務(wù)水平，取得了相當(dāng)大的成效：一是農(nóng)村飲水安全鞏固提升和脫貧解困工程投入財(cái)政資金2410.72萬元，建設(shè)飲水安全工程99處，新打井1眼，新建水源池7座，新建井房9座，新建及維修調(diào)蓄水池36座，配套水泵18臺(tái)，配置水質(zhì)凈化設(shè)備60套，更新改造管網(wǎng)259公里，新建控制閥門井、水表集裝井750座，安裝入戶水龍頭1063套，水源地保護(hù)40處。涉及全縣77個(gè)行政村、127個(gè)自然村，解決和改善了14860戶、44997口人的飲水安全問題，其中：建檔立卡貧困戶1247戶、2332口人；二是投入農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)整治項(xiàng)目1163.64萬元，通過農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)整治，不斷創(chuàng)優(yōu)衛(wèi)生環(huán)境，提高人民群眾健康水平，有效避免和減少傳染病發(fā)生；三是投入建檔立卡貧困戶（戶容戶貌）改造資金384.1萬元，對(duì)全縣建檔立卡3841戶貧困戶給予戶均1000元的補(bǔ)助，讓貧困戶改善戶容戶貌；四是投入農(nóng)村危房改造資金5600萬元，改造全縣4047戶農(nóng)村貧困戶危房，確保農(nóng)村困難家庭住房安全，改善困難群眾生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境；五是投入光伏扶貧2349萬元，其中，涉及14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)171個(gè)行政村694戶建設(shè)屋頂光伏扶貧電站投入資金2249萬元，官灘鄉(xiāng)紫紅村安裝地面光伏200kw投入資金100萬元；六是投入“村通公路”工程3511.17萬元，解決55個(gè)村貧困人口的出行問題，對(duì)加快農(nóng)村脫貧步伐、完善農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大；七是投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目1651萬元，壯大企業(yè)發(fā)展規(guī)模，帶動(dòng)貧困戶1200戶，2500個(gè)貧困人口，戶均增收800元；八是投入金融扶貧1144.78萬元，包括小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、貸款貼息及周轉(zhuǎn)金，廣大貧困戶得到了很大的幫助，為脫貧攻堅(jiān)工作推進(jìn)了一大步，得到了可喜的成果，此外重點(diǎn)扶持實(shí)施“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促使其提檔升級(jí)，增強(qiáng)帶動(dòng)能力；九是投入教育扶貧407.88萬元，包括校舍維修改造及雨露計(jì)劃，消除學(xué)校不安全隱患，改善學(xué)校辦學(xué)條件及對(duì)建檔立卡貧困戶中接受一、二、三年級(jí)中職中技（含普通中專、職業(yè)高中、技工學(xué)校）、高等職（專）業(yè)教育（含普通大專、職業(yè)高中、技師學(xué)院等）的在校學(xué)生，參加當(dāng)年普通高考并被錄取就讀二本B類及以上本科院校的大學(xué)生予以補(bǔ)助；十是投入健康扶貧145.99萬元，包括公共衛(wèi)生補(bǔ)助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助及補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，提高醫(yī)生隊(duì)伍的素質(zhì)，提高中醫(yī)重點(diǎn)專科業(yè)務(wù)水平；同時(shí)減輕城鄉(xiāng)困難群眾因病支出負(fù)擔(dān)、進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。通過開展資金統(tǒng)籌整合使用，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目，統(tǒng)籌投放使用，增強(qiáng)了資金合力，提高了財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提升了財(cái)政扶貧資金的管理水平。

三、沁源縣統(tǒng)籌整合財(cái)政資金存在的問題

（一）上年度統(tǒng)籌整合資金基礎(chǔ)薄弱

2016年4月份，中央出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號(hào)），明確了在財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌工作的總體要求、試點(diǎn)范圍、資金范圍和工作措施。7月14日，山西省人民政府下發(fā)了《山西省人民政府辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的意見》，沁源縣政府隨及安排布署了此項(xiàng)工作，但是由于時(shí)間原因，2016年度預(yù)算執(zhí)行已過半，相關(guān)主管部門本年度的建設(shè)任務(wù)已經(jīng)開始實(shí)施，涉農(nóng)專項(xiàng)資金大部分已按要求及時(shí)撥付，所以無法進(jìn)行統(tǒng)籌，最終統(tǒng)籌到位的只有財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金1306萬元。統(tǒng)籌資金量少，扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備也相應(yīng)不夠充分，造成了沁源縣統(tǒng)籌整合使用資金工作啟動(dòng)時(shí)資金與項(xiàng)目基礎(chǔ)都比較薄弱。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一，投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的整合資金使用效益不容樂觀

沁源縣歷史以來，以煤炭產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目單一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在貧困地區(qū)占據(jù)主要位置，村干部、貧困群眾缺乏分析市場、適應(yīng)市場和抵御市場、自然雙重風(fēng)險(xiǎn)的能力，造成項(xiàng)目選擇有限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，并缺乏產(chǎn)業(yè)后期開發(fā)和提檔升級(jí)，致使資金使用效益不容樂觀，脫貧成果持續(xù)鞏固性需引起注意。

（三）攻堅(jiān)合力有待加強(qiáng)

沁源縣政府制定出臺(tái)了《沁源縣2017年財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案》，對(duì)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金過程中的部門職責(zé)、整合程序及項(xiàng)目管理等環(huán)節(jié)都作出了明確的規(guī)定，但在實(shí)際操作中部門間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性還有待加強(qiáng)。

四、對(duì)貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金的建議

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)

要充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金中的主導(dǎo)作用。縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)組要在科學(xué)論證、尊重民意的基礎(chǔ)上編制好縣脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)投入，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為載體，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，按照脫貧效益最大化原則配置資源，將脫貧成效作為衡量資金統(tǒng)籌整合使用工作成果的主要標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)發(fā)力，集中力量脫貧攻堅(jiān)。

（二）堅(jiān)持項(xiàng)目先行，推進(jìn)項(xiàng)目庫建設(shè)

統(tǒng)籌整合資金是手段，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧才是目的。在資金“整”的問題逐步解決后，“用”的問題就日益凸顯。扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)是統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金的基礎(chǔ)性工作，它直接決定了財(cái)政資金是否能集中有效及時(shí)地投入到科學(xué)可行的項(xiàng)目上。貧困縣必須重視項(xiàng)目庫建設(shè)，根據(jù)貧困村和貧困人口的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、人文特點(diǎn)、資源優(yōu)勢，尊重群眾意愿，區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排貧困人口參與積極性高、意愿強(qiáng)烈的扶貧項(xiàng)目提前進(jìn)入項(xiàng)目庫，從根本上杜絕“資金等項(xiàng)目”、在庫項(xiàng)目與在建項(xiàng)目兩張皮的現(xiàn)象。

（三）發(fā)揮縣域生態(tài)優(yōu)勢，尋求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)

按照中央“渠道不變、充分授權(quán)”的精神，對(duì)納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財(cái)政涉農(nóng)資金，資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。山西省政府要求各貧困縣要以脫貧成效為導(dǎo)向，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等機(jī)制創(chuàng)新。對(duì)于沁源縣這樣一個(gè)生態(tài)環(huán)境好，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，一直以煤炭收入為經(jīng)濟(jì)支柱的貧困縣來說，縣政府在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的選定上頗費(fèi)躊躇。結(jié)合本縣農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀與貧困人口需求的實(shí)際情況，2017年度沁源縣投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出為12579萬元，占財(cái)政整合資金總支出的68.34%，投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的支出為2125萬元，占總支出的11.54%。兩者相比較，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入較低，主要原因還在于農(nóng)業(yè)方面沒有培育發(fā)展出成熟的支柱型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期較低，使得發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無法成為本縣打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力抓手。在國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的今天，貧困縣政府應(yīng)該以此為契機(jī)，用好用活國家政策，拓寬眼界，銳意創(chuàng)新，發(fā)揮縣域生態(tài)優(yōu)勢，積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，培育好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

（四）加大力度保障對(duì)貧困縣統(tǒng)籌整合資金政策的一致性

按照中央、山西省政府資金整合相關(guān)規(guī)定，上級(jí)主管部門的專項(xiàng)資金按原渠道下達(dá)至貧困縣財(cái)政后，貧困縣對(duì)整合范圍內(nèi)資金應(yīng)做到應(yīng)整盡整，由縣政府按脫貧攻堅(jiān)實(shí)際需要安排使用。但是實(shí)際上仍然存在上級(jí)主管部門問責(zé)縣級(jí)主管部門未實(shí)施指定項(xiàng)目，在年終考核中扣減相關(guān)分值的問題。建議上級(jí)各部門保持統(tǒng)籌整合政策的一致性，使各級(jí)各部門統(tǒng)一思想，明確資金整合思路，減少資金整合工作干擾，避免貧困縣政府在政策的執(zhí)行中陷入兩難境地。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

資金統(tǒng)籌整合使用試點(diǎn)工作開展以來，針對(duì)貧困縣資金使用情況的監(jiān)督審計(jì)工作成為財(cái)政資金監(jiān)管的重中之重，各級(jí)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)和財(cái)監(jiān)部門都對(duì)扶貧整合資金負(fù)有檢查監(jiān)管的職責(zé)。建議盡快建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，減少重復(fù)監(jiān)督檢查，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管口徑與政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機(jī)制，提高監(jiān)管效率、減少被檢查方不必要的重復(fù)勞作，降低各項(xiàng)檢查監(jiān)督成本。