論人民政協民主監督的基本方式

重慶市南岸區政協理論研究課題組

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

中共中央頒布的 《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確提出，人民政協的民主監督是 “以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督”。由此，“提出意見、批評、建議”成為人民政協發揮民主監督作用的基本方式。

一、人民政協民主監督基本方式的歷史進程

從新中國成立以來，中國共產黨不斷探索人民政協民主監督理論與實踐，形成逐步完善的人民政協民主監督方式，為全面推進人民政協民主監督工作打下深厚根基。

在1949年9月通過的人民政協組織法中規定，政協全體會議 “就有關國家建設事業的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”，政協全國委員會 “協商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案”［1］58-59，而政協地方委員會也承擔著提出意見供政府選擇參考的職責。毛澤東還提出 “我們的會議暫時還是建議性質會議”，政協組織法提出 “僅有建議權”［1］64，121， 實際上把提建議放在界定政協性質的地位，民主監督也必然是其中的重要體現。政協還以接受和處理人民意見為重要工作，要求必須認真處理人民的建議、詢問、要求、申訴、批評等事項。

全國人大召開后，毛澤東提出政協的五大任務之一是 “提意見”，并認為 “政協可以向人大常委會和國務院提意見。政協委員提意見，特別是發議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的”［1］201-202。“長期共存、互相監督”方針的提出，突出了中國共產黨與各民主黨派之間，在堅持中國共產黨的領導和社會主義道路等六條政治標準的前提下，發揮民主監督作用的重要性。而人民政協作為有廣泛代表性的統一戰線組織，其民主監督職能也一直突出界別監督的內涵。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意，從而更多、更全面地反映問題、處理問題，使方針政策的制定更加科學化、民主化。

以提意見、建議的方式發揮人民政協民主監督的職能，體現了人民民主的廣泛性特征，也是人民民主的重要議事精神。政協委員可以提出各種不同的意見、建議，通過討論、爭論，不斷增進共識；即使無法得到一致的結論，也可以將不同的意見提交有關方面，使執行機關從多方面去考慮，選擇更合適的方案去執行。在政協領域提意見、建議，既體現中國共產黨的領導，以貫徹黨的方針政策；同時在黨派、團體、政協委員之間，是平等的協商關系，領導個人意見不代表政策。從工作作風而言，“多一個監督，做起事來總要小心一點，謹慎一點”［1］304，特別是中國共產黨作為執政黨，更需要民主黨派的監督。提意見、建議，特別是提出不同意見、批評對方的短處，更體現出人民政協領域廣交朋友、深交朋友的獨特要求。

改革開放以來，人民政協民主監督的基本方式從概念、目的、對象、內容、形式等各方面逐步完善，形成理論、制度和程序相協調的體制機制。1982年12月通過的政協章程首次明確規定，“人民政協實行民主監督的基本方式是建議和批評”［2］421，實質上就認為提意見、作批評就是民主監督。而協助國家機關改進工作，提高工作效率，克服官僚主義，則是民主監督的建設性的目的。“人民政協、各民主黨派實行民主監督的特點，就在于能夠廣開言路，活躍思想，暢所欲言，使各方面的意見、要求、批評、建議成分反映出來。”［2］441民主監督的主要內容包括：“國家憲法與法律、法規的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展規劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面的情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。”［2］466民主監督的主要形式有：“政協全國委員會的全體會議、常委會議或主席會議向中共中央、全國人大常委會、國務院提出建議案，各專門委員會提出建議或有關報告，委員視察，委員提案，委員舉報或以其他形式提出批評和建議，參加中共中央、國務院有關部門組織的調查和檢查活動。”［2］466《中共中央關于加強人民政協工作的意見》首次明確提出人民政協民主監督的定義，“堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督”［3］795，初步形成了人民政協民主監督的基本方式的規范闡釋。

中共十八大以來，社會主義協商民主制度成為國家的重大戰略部署，權力運行制約和監督體系日益完善，人民政協的民主監督作為協商式監督成為社會主義民主政治的獨特創造和一項重要制度安排。2017年3月中共中央頒布的 《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，對人民政協民主監督進行了全面部署，提出人民政協民主監督的科學內涵、工作重點、目的、源頭、地位、指導思想和基本原則，進一步完善了人民政協民主監督的主要內容、形式、工作程序、機制以及黨的領導。文件提出 “以提出意見、批評、建議方式進行的協商式監督”，完善了人民政協民主監督的基本方式的規范闡釋，為深入理解人民政協民主監督的基本方式的科學內涵，科學謀劃人民政協民主監督的基本方式的發展對策，提供了科學定位和基本遵循，促進了人民政協民主監督工作的全面發展。

二、人民政協民主監督基本方式的科學內涵

準確把握人民政協民主監督基本方式的內涵，是推進人民政協民主監督工作的重要基礎，是在理論上不斷深入以指導人民政協民主監督工作實踐的必然要求。

科學理解人民政協民主監督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須分析意見、批評、建議的含義，掌握意見、批評、建議在人民政協民主監督領域的具體內涵。從語言上講，批評是指對缺點、錯誤所提出的意見，建議是對事件的進行提出具體辦法的意見，意見是指見解、看法、想法或主張，或表達對人對事不滿意。根據人民政協民主監督的具體工作領域，批評側重于總體上認同，但是有部分不同意或認為有錯誤的情況，用于指出缺點和錯誤，要求改善或改正；建議是在整體認同的情況下，側重于補充和完善［4］。意見有兩重含義，一種就是指批評和建議，另一種是指個人的見解和看法。批評和建議有強烈的指向性，對方必須作出回應。而意見在表達個人見解和看法時，更偏向于自身，對方可以作為參考借鑒，不一定需要作出同意或不同意的回復。因此提出意見、批評、建議有時表述為提出批評、建議，含義是一致的。提出批評、建議或者提出建議、批評的不同表述，往往在于對當前形勢的判斷，區別在于人民群眾對現實有相當不滿，或者是社會發展很好但是需要更加進步完善。

科學理解人民政協民主監督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須明確人民政協民主監督的性質定位是政治監督、協商式監督。政治監督表明人民政協參與監督不僅僅是事務性的參與以完善工作、端正作風，更是體現國家政權的特點，表明人民民主的廣泛性。政協委員通過提出意見、批評、建議的監督方式參與國家政權，實現人民當家做主的目標，表明人民民主政權具有堅實的階級基礎和廣泛的群眾基礎。協商式監督表明人民政協領域提出的意見、批評、建議，沒有法律強制力和行政強制力，而是通過溝通交流、語言表達或書面形式，形成政治影響力以利于改善工作和發揮團結作用。同時，人民政協通過提意見、批評、建議發揮監督作用，體現了國家政治體制改革中推進協商民主建設的戰略部署、完善民主監督體系的制度要求，也順應了民主發展歷程中 “監督式民主”［5］的世界趨勢。

科學理解人民政協民主監督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須深入分析意見、批評、建議的提出者與接收者之間的關系，明確政協與黨委、國家機關及其工作人員等各方面的關系。政協委員、各界別團體和政協機關是提出意見、批評、建議的主體，而黨委、國家機關及其工作人員、參加政協的單位和個人是意見、批評、建議的接收對象，雙方在根本利益和根本立場相一致的基礎上，根據平等協商、坦誠相見的原則，對黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況進行交流。從政協領域提出的意見、批評、建議供黨政機關及其工作人員作為咨詢性參考意見，以供借鑒、選擇執行；而對政協的參加單位和個人則因提出意見、批評、建議的主體不同而具有政協制度約束力或咨詢性協商價值。在意見、批評、建議的提出者和接收者之間，是一種合作而非對立沖突的關系，但是發揮著制約性的影響力。人民政協民主監督的制約性功能與黨委、政府以及司法、社會等各方面的監督一起發揮作用，形成民主監督的科學體系。

科學理解人民政協民主監督工作以提出意見、批評、建議為基本方式，必須明確其與政治協商、參政議政基本方式的區別與聯系，發揮人民政協主要職能的整體性成效。人民政協的民主監督既是人民政協的三大職能之一，又是國家政治體制改革的制度安排，具有雙重的價值取向和制度定位。在人民政協的主要職能層面，政治協商是首要的基本職能，體現社會主義協商民主的核心規范，主要通過政協會議和經常性工作發揮作用；民主監督融政治協商于一體，主要通過提出意見、批評、建議的方式對事務性工作、工作作風表達觀點，以期改善工作、改進作風；參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸，因而形式多樣、方法靈活，主要通過開展專題調研、反映社情民意發揮作用。在國家制度層面，人民政協的民主監督是社會主義協商民主制度建設與完善國家監督體系相結合的產物，從而使政協所提出的意見、批評、建議在黨委、政府、司法機關等各方面具有重要政治影響力。

三、人民政協民主監督基本方式的發展對策

以提出意見、批評、建議為基本方式的人民政協民主監督工作，是中國特色社會主義民主政治的獨特創造，是推進協商民主建設和完善民主監督體系的重要內容。科學謀劃人民政協民主監督基本方式的發展對策，對于全面深化改革新時代的民主政治發展具有重要意義。

發展完善人民政協民主監督的基本方式必須發揮理論先導作用。在全面深化改革新時代，理論創新具有重要的先導作用。人民政協民主監督工作的政治性、戰略性特征，全局性、長期性發展，更需要科學理論指引。從國家戰略層面，人民政協通過提出意見、批評、建議發揮民主監督作用，必須遵循人民民主理論、協商民主理論和民主監督理論。依據人民民主理論體現人民當家做主的根本方向，依據協商民主理論體現不斷增進共識的溝通規則，依據民主監督理論體現權力制約的重要職能。從具體工作領域層面，人民政協通過提出意見、批評、建議發揮民主監督作用，必須遵循統一戰線理論、多黨合作理論和人民政協理論。依據統一戰線理論體現社會各界別群眾的廣泛參與，依據多黨合作理論體現中國特色的政黨制度的最大優越性，依據人民政協理論體現專門協商機構的重要制度安排。

發展完善人民政協民主監督的基本方式必須嚴格遵守法律法規。全面依法治國是中國共產黨執政興國的基本方略，是推進中國特色社會主義事業的法制保障。人民政協事業是中國共產黨領導的中國特色社會主義事業的重要組成部分，同樣必須遵守法律法規。中國共產黨的領導地位和中國特色社會主義發展方向是憲法保障的根本政治規范。人民政協提出意見、批評、建議不得反對黨的領導和社會主義道路，不得對黨和國家的基本理論、重大方針政策和重要決策部署發表不同意見，而是要集中于各方面的貫徹落實情況，以完善工作、改善作風為目標。在人民政協領域還缺乏專門的法律法規的前提下，人民政協提出意見、批評、建議需要依據中共中央和全國政協的相關文件，依據政協章程和各方面的工作規則的具體規定，有組織、依程序開展活動，做到理性有度、合法依章。

發展完善人民政協民主監督的基本方式必須堅持問題導向意識。中國共產黨的理論方針政策貫穿著強烈的問題意識、鮮明的問題導向，體現了求真務實、深入實踐的科學態度和科學方法。現實中的重大問題，體現社會發展的中心任務和發展規律，是各項工作的重點目標。人民政協提出意見、批評、建議，必須圍繞現實中的重大問題，深入調查研究，實事求是反映情況，認真負責開展批評，務實提出建議，確保民主監督聚焦關鍵內容和環節。人民政協提出意見、批評、建議，必須堅持真誠而不敷衍的態度，努力為現實中存在的矛盾、困難提出解決的辦法。人民政協提出意見、批評、建議，必須堅持熱烈而不對立、尖銳而不極端的態度，在提供解決問題的建議過程中，做到增進團結、凝聚力量。人民政協提出意見、批評、建議，必須避免脫離實際的理想主義、完美主義傾向，在立足現實的基礎上出謀劃策。

發展完善人民政協民主監督的基本方式必須把握議事基本規律。圍繞問題發表看法、溝通交流以及討論辯論，既有程序性議事環節，也有實質性的基本規范。人民政協提出意見、批評、建議，必須把握支持與反對的辯證統一。對于同一問題，從積極性一面看，會體現支持，從危害性一面看，會體現反對。積極性和危害性總是內在地結合在一起，在實際工作中都是必須考慮的重要方面，而主導性的一面往往會成為決策的主要依據。人民政協提出意見、批評、建議，必須堅持正確與錯誤的辯證分析。堅持原則、分清是非是工作中必須做到的，而大量的不同意見、看法只是看問題的視角差異、具體的利益分歧或者是現實條件的局限，而不是原則是非問題；因此少分對錯、多講適合與否更有利于暢所欲言、各抒己見。人民政協提出意見、批評、建議，必須倡導多元多層、包容寬容，努力營造良好的民主監督氛圍。

發展完善人民政協民主監督的基本方式必須完善制度、規范工作程序。完善制度程序是全面建成小康社會階段的重要目標，也是中國特色社會主義各項事業發展的必然要求。在人民政協開展民主監督工作，是中國民主政治建設的一項重要制度安排。人民政協提出意見、批評、建議，需要完善的制度和規范的工作程序，不斷健全工作機制，發揮程序性制約作用。在人民政協工作領域層面，可設立民主監督專門委員會，具體承擔人民政協提出意見、批評、建議的日常性工作，突出民主監督工作職能。在協商民主領域層面，把人民政協提出意見、批評、建議形式的協商式監督，與政黨、政府、人大、人民團體、基層、社會組織等渠道協調推進，突出協商民主的規范有序發展。在民主監督領域，把人民政協提出意見、批評、建議形式的民主監督，納入到社會主義監督體系之中，同各方面的監督形式協調配合，更好地發揮人民政協民主監督作用。

［1］政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［2］政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［3］政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編（下）［M］.北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

［4］周國富，李火林.政協民主監督研究文集［M］.杭州：浙江出版聯合集團，浙江人民出版社，2014：48.

［5］約翰·基恩.生死民主（下）［M］.北京：中央編譯出版社，2016：589.