新時代推進基層協商民主發展的主要困境、破解路徑及重大意義

楊力源

（武漢大學，武漢430072）

黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重要論斷，指明了我國發展的新的歷史方位。新時代是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興中國夢的階段。在新時代，協商民主作為與選舉民主互為補充的一種民主形式，受到了更多的重視。黨的十九大指出，協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治特有形式和獨特優勢。協商民主是指 “公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”［1］。協商民主能夠彌補代議制民主的局限性。因此，黨的十九大要求，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商［2］。基層的協商民主直接關乎人民群眾的切身利益，大力推進基層協商民主有利于整合人民群眾對于美好生活的新需求，提高基層社會治理水平，助力實現 “兩個一百年”目標。

一、新時代推進基層協商民主面臨的主要困境

目前，我國的發展已經進入新時代，在新時代推進基層協商民主面臨的困境，主要表現為基層協商主體的組織化層度不高；基層協商的展開形式缺乏有效性；保障基層協商的體制機制不健全。

1.基層協商主體的組織化程度不高

回顧歷史，在改革開放前，廣大人民群眾被嚴格歸屬于各個 “單位”，是典型的 “單位人”。改革開放以后，除各民主黨派、人民團體恢復活動之外，民間組織的數量也急劇增加，廣大人民群眾依據自己的需要，從屬于不同的社會組織，進入新時代，基層群眾的利益需求更加多元化，社會組織無論從數量還是質量上看都發展較快。因此，我國是一個有組織的社會，但這也并不意味著我國基層社會的組織化程度較高，因為廣大人民群眾在政治參與的過程中還具有很強的分散性。在這種環境下，我國基層協商民主發育程度較低，難以發揮其在基層社會治理當中的積極作用。

群眾政治參與的分散性加大了整合基層群眾利益訴求的難度，使成員難以達成廣泛的共識。從某種意義上講，組織程度較低的基層協商不利于維護安定有序的社會環境，甚至容易釀成事端。這主要是因為，一方面，基層協商涉及到了廣大人民群眾的急切訴求，事關其切身利益，組織化程度不高容易導致較為激烈的沖突；另一方面，鄉、村、街道辦事處等基層組織并未設立類似政治協商會議這樣的載體，因此在這一層面上的協商其實并沒有一種穩定的、來自體制內的力量對之加以規范。然而相比之下，我國的其他協商民主形式已形成了較為穩定的制度，同時，國家層面的協商是一種組織程度較高的協商，其協商內容更多地關系到國家全局和長遠發展，其沖突較之基層協商較為和緩。相比之下，基層群眾分散性的參與模式成為基層協商發展的主要障礙。

2.基層協商的展開形式缺乏有效性

改革開放以來，我國基層協商展開的形式經過多年探索，經歷了一個從無到有，從少到多的過程，這其中凝結著廣大群眾和基層工作者的智慧，并形成一些較具特色的協商形式。比如社區論壇、工資協商制度以及居民會議，等等。最為引人注目的當屬浙江省溫嶺市于1999年結合本地實際，探索出的民主懇談會制度。經過十余年的發展，該制度已漸趨成熟，形成一項較為穩定的協商形式，并且在全國多地加以推廣，成為農村基層民主協商的重要形式。

但是，豐富的基層協商形式，因為在解決群眾切實利益需求的過程中，缺乏有效性，甚至某些協商形式在不同程度上存在著 “走過場”的情況，因而群眾參與熱情不高。

基層協商的展開形式缺乏有效性，問題并不僅僅在于這些形式本身，因為許多協商形式在進行設計時都體現了一種廣泛協商、平等協商、高效協商的價值取向，但在實施過程中卻總是會出現不盡如人意的情況。探尋其原因，可以發現有效的協商形式并不是僅通過設計一些 “天衣無縫”的實施方式就可以實現的，它與整個國家的政治體制、民主程度以及全民的參與能力緊密相關，它需要以完善的法律體系、合理的政社關系以及高素質的參與主體作為依托。因此，提高基層協商展開形式的有效性，不僅需要根據實踐積累下來的經驗加以完善，同時還需要有一種宏觀的視野，著力改善基層協商推進的 “大環境”。

3.規范化的體制機制尚未建立

當前，我國在鄉鎮、社區、街道以及企事業單位的協商民主的發展還處于摸索階段，尚未形成一整套穩定完善的體制機制，更沒有相關的法律法規加以約束。因而基層單位有很大的自主空間，可以根據本地區的實際情況進行探索，為未來形成制度化的協商民主積累經驗。但從另一個方面來看，這也使基層協商民主發展出現一定程度的隨意性，有可能使相關單位對于協商民主的發展采取消極懈怠的方式，從而不利于協商的有效進行和長遠發展。進入新時代，發展基層協商民主，規范化的體制機制的建立既需要頂層設計，還需要通過長時期的實踐才能逐步實現。但是，任何事物的發展都不可能是一蹴而就的，在基層協商民主發展尚不成熟的時期，體制機制的不健全對當前的基層協商民主發展造成了不良的影響，使一些基層單位在推進基層協商民主發展時動力不足；從另一個側面來講，發展協商民主積極性的不足又會滯阻體制機制的形成與完善。

二、通過推進社會組織協商促進新時代基層協商民主發展

協商民主的本質特征是有序、有效的政治參與。社會組織其自身的組織性、專業性以及紀律性能夠促使基層群眾有序、有效地進行整治參與。社會組織是指 “公民自愿組成的、以實現公共利益為目的的非營利性組織”［3］。目前在我國，社會組織主要有三種表現形式，即社團、基金會以及民辦非企業單位。社會組織協商對于保障有效、有序政治參與有重要作用，因此我們要重視推進社會組織協商發展，“探索開展社會組織協商。堅持黨的領導和政府依法管理，健全與相關社會組織聯系的工作機制和溝通渠道，引導社會組織有序開展協商，更好為社會服務”［4］，從而克服基層協商主體的組織化程度不高、基層協商的展開形式缺乏有效性、保障基層協商的體制機制不健全等弊端，更好地促進基層協商民主的發展。

1.社會組織協商能夠整合基層群眾利益訴求，提高基層協商的組織化程度

個體在社會群體面前的力量是薄弱的，協商雙方力量的嚴重不對等，必然使協商效果大打折扣。但是在沒有組織的情況下，無論參與協商的人數量有多少，群眾的利益表達必然會因為過于分散，從而加大了群眾利益訴求整合的難度，降低協商民主的效率。

社會組織的優越性就在于，它能夠通過把分散的力量有效整合起來，從而降低因為力量對比而導致的無效協商。一般而言，社會基層協商涉及的群眾數量越少，其得到滿足的難度就會越大。通過社會組織協商的好處在于，雖然協商主體僅涉及其基層社會少數成員，但協商的展開依然是代表整個社會組織的利益。基層社會成員的正當訴求，不會因協商雙方或多方的力量對比的懸殊而被漠視。另一方面，社會組織的建立本身就需要在特定群體之間進行利益整合，它可以反映出他們一致的利益訴求。不同社會組織之間因為利益訴求的差別，社會組織成員之間也會有利益的分歧。社會組織之間的協商能夠逐漸消除差別，凝聚共識，并且這種共識的取得，要比在分散的人員之間進行協商更加容易。從這個意義上講，推進社會組織協商能夠整合基層群眾利益訴求，提高基層協商主體的組織化程度。

2.社會組織協商的專業性能夠提高基層協商民主的有效性

社會組織并非隨意地將人群組織到一起，而是將與某個特定的領域相關的人員聚合在一起、換而言之，大部分社會組織都有其特定的關注領域，而組織內部的成員則大多是相關領域的利益相關者或關注者，比如行業性的社會組織內均為該行業的經營者。不同的慈善組織也有不同的幫扶對象，而各種自發的社團就更是聚集了各類活動的愛好者。社會組織達到了將相關方面較為擅長、較為感興趣的人員組織起來的效果。社會組織在其相關領域具有不同程度的專業性，即便是在其本身專業性有限的情況下，在面臨相關的協商主題時，社會組織也易于以較高的效率通過成員的共同學習和交流提高其專業性，這是社會組織的天然優勢，從而使得社會組織協商本身就帶有很強的專業性。

社會組織協商的專業性，提高了協商內容與結論的科學性，這種優勢顯然有助于提高基層民主協商的有效性。當公共權力部門針對相關領域的問題要與基層群眾進行協商時，通過同社會組織協商，其效率要高于直接面對分散的群眾。因為社會組織在相關領域的專業性，在協商過程中，對具體問題會事先進行一些分析與理解，這樣會使得在具體問題上很快取得共識。從另一個角度來講，當協商過程中出現部分群眾因專業知識的欠缺而難以達成共識時，由社會組織去進行宣傳，更容易使基層群眾接受，因為社會組織的確在相關領域具有較強的專業性。同時，他們扎根于基層社會，區別于公共權力部門，對于協商的相關問題感同身受，這樣更能獲得基層群眾的信賴與支持。因此社會組織協商的專業性能夠提高基層協商民主的有效性。

3.社會組織協商自身的紀律性能夠為基層協商推進提供保障

在各個層次的民主協商中，基層協商因其涉及利益較為復雜、個體較為分散，最可能出現無序、乃至激烈的協商局面，加之當前確?；鶎訁f商有序開展的體制機制不健全，使得基層協商 “前途堪憂”。但是通過引導社會組織的健康發展，促進社會組織協商開展，能夠有效促進基層協商健康發展。

社會組織的建構，其本身就會通過社會組織成員的協商而制定一系列的規章制度，規范社會組織成員的行為。這就使得社會組織在進行協商時有明顯的優越性。一是社會組織得以克服分散性參與所帶來的弊端，避免雜亂的利益表達，從而使協商過程呈現出較為良好的秩序，這可以在很大程度上避免因利益糾纏而導致的無謂的糾紛。二是社會組織提高了協商的有效性，使得通過協商取得更大共識、獲得諒解的可能性逐步擴大，即使協商失敗或群眾不滿協商結果，其社會組織的規章制度也能有效規避沖突。另外，基層群眾與公共權力之間的協商，因為有社會組織在中間發揮作用，也能大大降低二者之間的矛盾?！爱敼窕蚱髽I對政府部門產生懷疑、不滿、抱怨甚至對立情緒后，如果直接面對政府部門，由于缺乏一個有效溝通與協調的化解機制，缺少一個增進了解、表達訴求、談判妥協的過程，就很容易產生誤解，不但不能解決問題，還可能激化情緒，使矛盾升級，嚴重時甚至會導致群體事件的發生。”［3］然而，社會組織則可以有效避免直接沖突。即便協商出現破裂，社會組織的紀律性也可以有效化解由此產生的社會動蕩，從而為基層協商民主發展提供良性發展的環境。

三、新時代推進基層協商民主發展的重大意義

基層的協商民主直接關乎人民群眾的切身利益，大力推進基層協商民主有利于整合人民群眾對于美好生活的新需求；提高基層社會治理能力與水平；助力實現 “兩個一百年”奮斗目標。

1.推進基層協商民主發展有利于整合人民群眾對美好生活的新需求

進入新時代，我國社會發展的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。我國在總體上達到小康社會水平后，人民群眾對于美好生活的需求已經日益廣泛，不僅僅對物質生活水平有更高的要求，對于民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增長。

新時代主要矛盾的轉化不僅影響著國家層面的大政方針制定，同樣也給基層公共權力部門的工作增加了難度。相比于所謂 “大事”，復雜的利益訴求在 “小事”上的影響更為明顯和直接，因為基層政府的工作直接關系到人民群眾的切身利益，與國家大政方針相比，它更為群眾所關心。在新時代，中國社會與中國人民的面貌已經發生了歷史性的巨變，簡單化的利益結構已不復存在。整個國家在經濟、政治、文化、社會方面發生巨大的進步，人民群眾的民主意識開始萌生，更加重視自身權利，日益迫切地想要表達自己的利益訴求，并且不同的人群有不同的要求。在這種情況下，基層公共權力部門在日常工作中獲得群眾普遍認可的難度增大，稍有不慎將使得部分群眾的整體利益受損，更有甚者則可能導致不同程度的群體性事件。

針對這種情況，協商是整合人民群眾對美好生活需求的最佳方式。雖然人民群眾之間的利益矛盾總會存在，也不會因為基層協商民主的發展而得到完全的消除。但是，基層協商本身是一個達成共識和諒解的過程，也是一個相互妥協、尋求最大公約數的過程，這一過程并不能使每一個人如愿以償，但是卻可能使協商者接受協商結果。換而言之，協商并不能消除矛盾，但卻可以消除沖突，沖突的消除也就意味著各方的利益訴求得到了較為有效的整合。

2.推進基層協商民主發展有利于提高基層社會治理能力與水平

提高基層社會治理水平的一個重要前提就是促進基層公共權力部門與人民群眾之間建立良好的關系。基層公共權力部門與群眾之間的關系取決于很多方面的因素，然而，最根本的是基層公共權力部門在其日常工作中是否可以最大限度地滿足群眾的正當利益訴求。如果基層公共權力部門在工作中屢屢傷及群眾切身利益，那么無論其運轉效率多高、工作人員態度多好，它與群眾的關系也不可能朝著健康方向發展。

近年來，群眾與基層公共權力部門發生沖突的事件屢屢見諸報端，有些甚至還非常激烈，造成較為嚴重的不良社會影響。群體性事件的發生表明基層公共權力部門與群眾的關系緊張，表明基層群眾的利益訴求缺乏有效的表達途徑。推進基層協商民主發展，能夠就相關問題進行協商，在消除沖突基礎上最大限度地取得共識。這為提高基層社會治理水平提供了前提。

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力的現代化?；鶎由鐣卫砟芰Φ默F代化是國家治理體系與治理能力現代化的必然要求，推進國家治理體系現代化說到底也是為了維護和實現最廣大人民的根本利益。基層社會治理能力的現代化歸根到底是治理制度的現代化，這與基層協商民主之間存在著高度的契合。基層協商民主的有效運轉本身就需要完善的制度和體制作為依托，而將所有的利益相關者都納入協商范圍，體現了對于普通群眾乃至所謂 “邊緣”群體的關注，這是社會公平的表現。在協商過程中消除沖突、達成諒解，則可以有效減少社會的不穩定因素，引導民眾有序的政治參與。

綜上所述，推進基層協商民主的發展能夠有效地促進基層公共權力部門與人民群眾之間的良性互動關系?；鶎訁f商民主有效展開要以完善的體制機制作為保障，這與基層社會治理能力的現代化不謀而合。因此，總體而言，推進基層協商民主的發展能夠提高基層社會治理水平。

3.推進基層協商民主能夠助力 “兩個一百年”奮斗目標的實現

當前，我國已經處于決勝全面建成小康社會的關鍵階段，開啟全面建設社會主義現代化強國的準備階段。統一廣大人民群眾的思想，凝聚廣大人民群眾的力量為實現 “兩個一百年”奮斗目標提供群眾基礎。

統一思想，凝聚共識，需要在尊重差異的基礎上，找到13億中華兒女的最大公約數。縱觀歷史，環顧寰宇，大多數社會形態與國家的制度設計多注重強勢階層的利益表達，相對于精英群體，普通民眾在文化水平、參政經驗、社會資源等方面的缺失使他們很難有效表達自身訴求，在政治體制的運作中不可避免地處于邊緣地位，使得社會弱勢群體對于政治運行的影響力微乎其微。但是值得指出的是，普通群眾乃至弱勢群體的利益訴求往往關乎生存，因而更加迫切。由于難以有效參與政治，這些迫切的訴求很容易受到忽視甚至傷害，而這些人占據了國家人口的大多數。

相比之下，我們所追求的 “兩個一百年”奮斗目標，所要建設的是要使全體人民共享改革發展成果、公平正義的社會。這也就意味著我國的社會主義建設事業是尊重普通群眾的利益訴求，能夠保障廣大人民群眾共享改革發展成果的事業。大力推進基層協商民主的發展就是將普通民眾的對美好生活的需要、建設中國特色社會主義的智慧納入為實現“兩個一百年”目標奮斗進程的制度設計。因此，大力推進基層協商民主的發展，能夠助力決勝全面建成小康社會，建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的中國夢。

［1］燕繼榮.協商民主的價值和意義［J］.科學社會主義，2006（06）.

［2］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017：38.

［3］何霜梅，江卓.公共治理視閾下的社會組織與社會統戰工作［J］.中央社會主義學院學報，2013（02）.

［4］中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》［N］.人民日報，2015-02-10（01）.