社會組織支持失獨家庭的路徑與規范研究
——以上海市為例

胡 琪

（上海市衛生和健康發展研究中心，上海，200040）

一、研究背景

(一) 選題依據和研究目的

“失獨”是推行獨生子女政策后的伴生現象，也是中國社會發展過程中獨有的問題。對于失獨家庭，政府有責任和義務動員全社會的力量，對其遭遇到的不幸進行社會補償、保護和扶助，這是維護社會公平的必然要求。在對失獨家庭的幫扶實踐中，我們發現他們的精神慰藉和生活照料需求比經濟需求更廣泛和持久。社會組織是現代社會建設和管理的重要力量，社會組織開展失獨家庭的精神慰藉和生活照料，可以起到政府難以起到的作用。國家對社會組織在失獨幫扶領域的作用也有積極的期待。2013年12月國家衛生計生委、民政部等五部委發出的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國衛家庭發〔2013〕41號)中提出：“充分發揮各類社會組織、企事業單位、群眾自治組織，特別是志愿服務組織、社會工作專業服務機構、基層計劃生育協會和人口福利基金會等的積極作用，以精神慰藉和心理疏導為重點，深入開展各種形式的社會關懷活動。”[1]

近年來，全國各地積極探索社會組織支持失獨服務，取得了可喜的成效。由于社會組織支持失獨家庭總體上開展時間不長，政府對社會組織的契約化管理不夠完善，高水準的失獨幫扶組織培育不夠，同時社會組織自身的專業運作水平不高和內部管理的規范性建設不夠，致使目前社會組織對失獨家庭提供的社會支持和服務的作用還不夠強大，專業服務水平和服務質量尚待提高。

本文通過對近年來上海市范圍內各級政府委托社會組織實施失獨家庭服務項目和典型案例調研，總結社會組織支持失獨家庭實踐過程的成功路徑與存在的不足之處，在此基礎上提出重構社會組織對失獨家庭提供社會支持和服務的路徑建議。

(二) 現有相關文獻研究

1. 國外社會組織服務老年家庭的有關研究

社會組織又稱民間組織、非營利組織，對應國外一般稱為非政府組織(Non-governmental organization，縮寫為NGO)。關于社會組織參與養老服務的理論邏輯及角色定位，福利多元主義主張，政府不再是社會福利的唯一提供者，也不是簡單地轉移到營利組織，而是由多元力量分擔福利服務的輸送。[2]英國社會政策學家格倫內斯特和比爾斯(Howard Glennerster & David Billis)借用經濟學上的“比較優勢理論”指出，非營利組織在提供需要專業方法的細致入微的咨詢、護理、心理安撫等養老服務方面具有優勢，而這恰恰是政府組織和企業組織的劣勢所在。[3]吉爾伯特、戴維?奧斯本、特德?蓋布勒等研究認為，社會組織在養老服務的配送和管理中發揮著重要作用，是政府機構和企業不可替代的。[4]Halman認為，社會組織參與居家養老服務主要是以“政府購買社會組織提供服務”的形式來實現的。[5]關于養老服務中社會組織作用的趨勢，特德?蓋布勒認為，社會組織由居家養老服務承接者向合作治理者轉變。[6]

2. 國內社會組織支持失獨家庭的有關研究

全國范圍內對失獨家庭的幫扶研究出現在2000年，而最早提出失獨家庭的社會支持概念并予以各種實證性研究則始于2010年，相關研究主要來自于社會學、人口學、心理學等專業領域的學者。經多方檢索，目前以社會組織作為主題研究支持失獨家庭領域的文獻還很鮮見，主要涉及社會組織在失獨家庭支持作用的研究。王鏵翊論述了政府如何發揮專業社會工作者作為政府和失獨群體之間資源和信息橋梁的作用，幫助失獨群體解決養老、心理問題直至回歸社會。[7]陳建梅、魯秋石從政府和社會組織自身分析其中存在的問題出發，提出完善社會組織對失獨家庭的救助，從而使失獨家庭擺脫困境，實現社會穩定。[8]

縱觀國內外研究文獻，還缺乏在中國當前的社會背景下社會組織對失獨家庭支持路徑，以及社會組織對失獨家庭支持運行機制的全面研究，這正是本文期待突破的。

(三) 研究方法

1. 社會組織機構典型調查

個案調查主要從開展失獨服務項目的社會組織入手，調查其運行機制、失獨服務開展的內容、成效與問題、機構建設情況等。課題組采用實地走訪、員工私訪、電話咨詢、信息檢索等形式調查了上海十多家開展失獨服務的社會組織，了解他們承擔失獨服務的成功經驗與困難，分析原因，尋求對策。

2. 干部座談

從政府采購和監管社會組織承擔失獨服務項目的角度，課題組多次召開座談會，分別召集上海市、區、街道各級政府發包方的干部座談會，探尋社會組織支持失獨家庭中存在的問題，聽取各級各部門對完善失獨家庭社會支持體系的意見。

3. 服務對象訪談

從接受社會組織失獨服務項目對象的角度，課題組調查和走訪接受服務的社區和失獨家庭，了解他們接受社會組織服務的真實態度與實際效果，傾聽失獨者的需求和呼聲。

4. 文獻收集與歸納

搜集社會組織參與失獨家庭幫扶的相關文獻資料，整理國家和上海市關于計劃生育特殊家庭的幫扶政策文件，以及促進社會組織發展、政府購買社會組織公共服務的一系列政策文件；并通過大量閱讀文獻資料，對相關研究成果進行歸納、比較和總結，在分析研究的基礎上吸收、借鑒，提出本文的觀點。

二、社會組織對失獨家庭支持的現實路徑

上海社會組織開展失獨支持工作已有近十年的時間，初步形成了“政府購買服務、社會組織實施、項目獨立運作、科學評估監督”的工作模式，在改善失獨家庭的公共服務短缺上起到了積極的作用。通過對上海市相關部門、社會組織典型機構、服務對象等方面的全面調查，了解了上海市社會組織對失獨家庭支持的現狀，具體情況如下。

(一) 承擔失獨項目的社會組織類型

按發展背景和業務范圍來講，參與失獨幫扶的社會組織可以分為如下五類。

1. 原計生系統扶植的以失獨家庭支持作為主要業務的社會組織

政府購買社會公共服務風氣較早、社會組織發育也比較快的浦東新區和楊浦區，分別在2010年前后由原區人口計生委培育成立了專門從事計劃生育公共服務的社會組織——上海樂家社工服務社、上海楊浦區優韻社工師事務所。

2. 其他政府系統扶植的社會組織

婦聯、共青團、民政、宣傳、衛生等部門從自己的業務范圍出發，扶植發展了一批社會組織。這些組織利用自己的社會工作技術和力量，也積極參與到了失獨服務的領域中，并且也積累了相應的經驗。典型的如上海陽光行善公益事務中心、上海市白玉蘭開心家園家庭服務社。

3. 由街鎮政府培育的社會組織

上海市街鎮政府培育社會組織的做法比較普遍，這類社會組織大多以服務本街鎮范圍內的青少年、婦女、老年人等困難人員為己任，雖然在失獨服務上，他們大多并無經驗，但是“近水樓臺先得月”，順理成章地承接了本街鎮政府出資的失獨服務項目。

4. 個人或社會其他機構發起成立的社會組織

發起人的情況多種多樣，有的和政府關系密切，這類社會組織直接在民政部門登記，從成立、業務開展到日常管理都有很強的獨立性，比如上海某社工師事務所、上海某聚家養老服務社。除了民政部門的社團年檢外，涉及的其他政府部門的監管有工商、稅務、消防、衛生，等等。

5. 失獨者自身發起成立的失獨幫扶社會組織

上海星星港關愛服務中心2005年9月注冊登記于上海市青浦區民政局，它發軔于草根，是全國最早為失獨家庭或失獨者提供精神援助和心理危機干預的公益組織。

(二) 政府對社會組織服務失獨家庭項目的采購概況

近年來，上海市各級政府購買社會組織的公共服務類別多、范圍廣、資金規模增長快，內容包括了教育、文化、公共衛生、社區服務、養老、就業等。[9]隨著失獨家庭公共服務需求逐漸上升，各級政府購買失獨家庭社會組織服務的公益項目和資金逐年遞增，越來越多的市級部門、區縣和街鎮政府開展了購買社會組織失獨服務項目。市級層面政府失獨服務項目的采購，有市計生協會“生育關懷”基金對于失獨項目的投放。此外，市民政部門社區公益創投、市慈善基金會歷年都有對社會組織失獨項目的招標。從區級層面看，各區民政系統和衛生計生系統出資采購失獨服務項目比較普遍。在浦東新區、靜安區、閔行等區街鎮層面政府購買失獨服務項目也比較普遍。

(三) 社會組織支持失獨家庭項目化運作的初步模式

各類社會組織承擔各級政府失獨服務項目，依照各個社會組織的背景、專長與承接政府購買項目的內容、服務對象不同，因地制宜開展服務。現階段上海社會組織支持失獨家庭的項目化運作已經形成了初步模式。

1. 服務內容——豐富多樣

聚焦于失獨家庭成員的具體需求，社會組織大多為失獨家庭開展生活關懷、心理輔導、醫療陪護、精神勵志、修身養性等活動，幫助失獨家庭重燃生活信心，回歸社會群體。社會組織在承擔失獨幫扶的具體項目的任務和目標大有不同，有單項的，也有綜合性的。

2. 服務形式——多種多樣、因地制宜

一般都是運用社會工作中的個案工作、小組工作、社區工作三種方法，解決和預防失獨問題，調適失獨者與社會、失獨家庭內部的關系。

3. 服務質量——逐漸講究專業

社會組織中的社會工作者利用自己的專業知識，整合各類資源，對失獨群體進行安撫、咨詢、救助、矛盾調處等服務，具有明顯的專業效果。

4. 服務管理——漸趨正規、有序

上海政府發包社會組織的失獨服務項目從無到有，項目從少到多、承接從內部指定到社會競爭、運作，從缺乏監管到有序管理，社會組織的失獨服務項目管理正漸趨正規。

(四) 社會組織支持失獨家庭取得的成效

社會組織承擔失獨家庭的支持工作，發揮了其優勢，彌補了政府服務的欠缺，其效果值得充分肯定。

1. 減輕了政府的負擔，促進了政府職能的轉變

滿足失獨家庭的需求，進行多方面的幫扶，一直是基層政府多年來計生工作中一個很大的負擔。以往的工作模式往往是政府千方百計擠經費(由于沒有項目化開展幫扶編造項目預算而采取的做法)，通過街鎮、村居委的計生干部親力親為，組織社區志愿者，上門走訪失獨家庭，幫助解決生活困難，平息可能發生的失獨上訪事件。這樣做的結果，是耗費了政府工作人員的大量精力，工作方向性和預見性差，時時要應付失獨家庭提出的各種要求，疲于奔命。而將失獨服務工作作為項目整體外包給社會組織以后，明顯減輕了基層政府的壓力與負擔，也使其有更多的精力在深層次上思考失獨家庭關懷工作的持久發展。

2. 提高了失獨家庭公共服務的效率和質量，受到了失獨者的歡迎

社會組織介入失獨家庭服務，在服務效率和質量上與政府直接開展服務相比，具有三大優勢：一是具有專業化的服務優勢，能夠把失獨幫扶做得更加深入和細致；二是由于服務人員具有“民間性”的特點，易與服務對象建立信任關系；三是有完備的組織管理形式。因此，社會服務開展對失獨家庭的服務，能滿足不同對象多元化、個性化的需求，這是社會組織的“強項”。

3. 社會組織參與社會治理的作用逐步顯現，社會活力得以激發

通過財政投入引導社會組織參與失獨服務和社區治理，激發了公民參與和相互協作活力，培育了公共精神，探索出了公共性的協同自治新機制。

4. 增強了社會組織的服務能力，提升了社會組織品牌形象

在失獨服務項目積累過程中，社會組織通過公開競爭、項目化運行和績效評估，極大提升了自身專業化、規范化水平，顯著提高了社會組織的社會知名度和認同度，提升了其社會公信力和影響力；由于強化了社會組織的服務功能，形成了一些口碑不錯的失獨幫扶社會組織品牌。

三、社會組織對失獨家庭支持中的規范性問題討論

隨著政府對失獨公共服務投入的加大，越來越多的社會組織參與其中，承接項目的類型和標的在不斷擴張。然而，調查表明，目前社會組織在失獨支持方面發揮的作用還不夠強大。很多社會組織在項目操作過程中，體現出對失獨家庭的支持能力和規范性建設不夠、專業化服務水平不高等問題，必須引起重視。

(一) 社會組織對失獨服務的專業作用和能力尚待提高

1. 缺乏高水準的專業失獨服務社會組織

據悉，上海全市范圍內為婦女兒童和家庭服務的非營利專業機構有近千家，但是專門從事失獨家庭服務或者計生服務的機構極少，尚未有效地集聚失獨家庭社工行業的專業人才，樹立服務品牌。除了浦東的“樂家”和楊浦的“優韻”外，其他各區都沒有專業的失獨服務社會組織。有些社會組織在失獨領域雖然做得比較多，如“白玉蘭”“陽光善行”“美庭”等機構，但失獨服務仍然屬于其業務的“副業”。由于市場發育不足，符合要求的專業社會組織數量少，其在失獨服務領域難以開展公開招標，存在飛標、陪標現象。一些社會組織不僅自己要參與競標，還要找“朋友”陪標，在投標上花費了大量的精力。

2. 社會組織承擔失獨服務的專業經驗普遍不足

失獨服務的特殊性決定了服務人員要有足夠的專業能力。由于對象的特殊性，失獨家庭面臨身體的衰老和心理的創痛，有著多層次的需要，涉及心理學、社會學、人類學、醫學、宗教學等多個領域知識，對社工的專業能力有著較高的要求。[10]社會組織和社工本身就是一個新生事物，這幾年通過對一般困難人群，如空巢老人、失能老人、婦女、青少年等提供服務，積累了一些經驗，但是面對失獨群體這一特殊對象，大多數社會組織和社工經驗明顯不足。在浦東新區調查中發現，有小型社會組織承接失獨項目后，甚至出現無法完成項目任務，反過來再向項目發包單位“求救”的情況。

此外，近年來不少20世紀八九十年代出生的年輕人創辦社會組織、投身公益事業，如上海唯一冠以服務失獨家庭的社會組織“上海恒山失獨家庭關愛中心”就是由年輕人近年創辦的。但由于機構自身成立時間短，運作能力和管理經驗尚淺，服務人員對失獨服務的經驗積累不足，難以獲得政府發包方和失獨者的信任。

3. 社工失獨服務的淺表化現象較為普遍

個案工作、小組工作和社區工作是社會工作通用的三種重要方法。個案工作是社會工作三大方法中最為成熟和運用最多的工作方法，它在解決個人和家庭問題方面具有天然的優勢，其核心手段是以專業的一對一個案輔導，進行深度接觸訪談，運用專業服務技巧來有效幫助服務對象。對于一些剛剛失去孩子或有特殊需求的失獨家庭來說，將個案工作用于疏導其心理困惑十分恰當。但是個案工作恰恰是失獨服務中難度最大、最難堅持的工作手段。由于社工經驗不足，加上人員配置不夠，很多社會組織的失獨服務難免會呈現粗糙、表面化的現象，專業服務手段偏向于采用比較籠統的團體工作方法。在某街道調查時發現，最初該街道有6—8名心理咨詢社工為全街道的失獨家庭服務，但時間一久，很多社工無法深入工作，做了1—2次咨詢后，紛紛告退。兩年下來，只有一位心理咨詢師在機構堅持為該街道的失獨者做對接服務。還有一些已經開展過失獨服務的社會組織，簡單地將在別的地區開展的服務項目復制到新的地區，項目書基本原封不動拷貝，針對性和有效性差。

4. 失獨服務效果的專業性評估難

失獨服務效果難以進行客觀、科學的評估，影響了失獨服務的專業自信。由于失獨對象不同、心理感受不同、需求不同，所以對失獨服務的效果評估是很難客觀進行的。另外，評估主體也會對失獨服務的效果有不同的評估標準，心理學者強調失獨者心理問題的解決和平息，社區志愿者多著眼失獨者實際生活困難的幫扶有否落實，而政府部門最關注的其實是化解社會矛盾，唯恐失獨者走出社區，不停歇地進行“維權上訪”。

(二) 社會組織的專業服務人員不足、流動性大

除了服務人員的專業水準的局限外，社會組織中專業服務人員配備不足、流動性過大，也大大制約了對失獨家庭開展深度和精細化服務。

1. 項目服務過程中專業人員配備不足

由于有的社會組織為了獲得營利刻意節約用人成本，有的社會組織一時招不到合格的專業人員，課題組所考察的社會組織承擔的失獨項目，大多數都存在著項目執行中專業人員配備不足的問題。比如，長寧區“春雨潤心田”項目在每個街道設立1個服務小組，由2名社工負責社區聯系和方案的具體實施，社工與服務對象的比例在江蘇街道為1:45，在仙霞街道為1:62，在新華街道為1:43。但是，失獨家庭需求千差萬別，2名社工要為街道幾十戶家庭提供個性化及全方位的心理關懷服務顯然不可能。①

2. 社會組織的專業服務人員流動性過大

社會組織中的社工流失率高、新手工作不久離職頻發是各個社會組織比較普遍存在的問題。某服務失獨家庭的社工機構調查顯示，除站長之外先后入職的有17名社工，目前離職的已有10名。入職后的成長周期需要1年左右。在職的7名社工中，1名是2012年入職，1名是2013年入職，4名是2014年入職，還有1名是2015年入職，入職時間都比較短。②失獨家庭由于其本身的特殊性，對社會工作者的工作經驗、穩定性和連續性都有較高的要求。頻繁的人員更換不僅使工作效果大打折扣，也會影響對社工的職業評價，降低失獨人員參與的熱情，為后續工作帶來很大的困難。

(三) 項目服務的碎片化特征明顯

1. 服務項目來源雜亂，覆蓋區域不足

由于社會機構和社會力量的參與機制不完善，各級政府、相關部門和慈善組織都從各自工作和宗旨出發，出資立項幫扶失獨家庭。有衛生計生條線的，有民政條線的，有區政府的，有街道政府的，也有各級各類慈善組織的，以至于失獨者的主管部門——衛生計生部門并不掌握本區域究竟有什么社會組織在開展失獨幫扶工作，幫扶力度如何，因此，更談不上全面指導與服務。由于沒有整體規劃，社會組織的失獨服務項目覆蓋區域呈現碎片化特征。調查發現，遠郊區的金山區、奉賢區、崇明縣等地，社會組織服務失獨家庭基本還是空白，如上海市民政局2013年在崇明縣的失獨服務公益創投項目最后流標。

2. 服務內容零星和隨意

出資開展失獨社會服務的地區或者部門，基本僅僅抱著“做好事”的想法，并沒有明確的服務要求，對服務內容較少仔細籌劃和研究。調查發現，有一些區、街道財政資金富裕，街鎮是在政府統一部署社會組織承擔公益服務項目時，由計生部門“爭取”了失獨服務，拍腦袋想出的失獨招標項目，至于做點啥，很少考慮。如果委托的社會組織實際經驗不足，就憑想象設計些籠統的心理咨詢、聯誼活動、講座之類的服務形式，隨意而零星，目標不明確。

3.項目服務周期普遍較短，導致服務中斷

各級政府每年用于購買失獨服務的財政經費存在很大的不確定性、非制度化和非體系化。絕大多數失獨服務項目以一年為一個周期，一個周期結束后，若沒有后續支持，項目終止，導致以往的服務中斷。對于那些需要長期跟蹤服務的失獨家庭來說，一旦服務終止，很可能前功盡棄。個別失獨者甚至認為是政府作秀，對他們的心理造成二次傷害。

四、社會組織支持失獨家庭規范性問題的原因分析

目前政府購買社會組織的失獨服務，體制上并未理順，阻力依然存在，頂層政策也顯滯后。政府碎片化的購買服務行為常導致基層操作的盲目和無序，服務人員待遇低下嚴重影響了人才的聚集。此外，社會組織自身的自我管理、自我約束也還有待完善。

(一) 政府促進社會組織失獨支持的頂層設計和監管不力

1. 政府購買失獨服務缺乏制度安排，政府職能轉移不夠

首先，在指導思想上，政府對失獨公共服務的重視不夠，政府職能轉移總體上不到位，來自體制內的阻力依然存在。由于傳統社會路徑依賴的存在，部分政府部門在職能轉變、下放事權過程中，思想解放不夠，出于習慣或部門利益考慮，仍然存在政府大包大攬的“越位”現象，社會組織發展空間受到限制，或者只對本部門所建或熟知的社會組織開放。如上海市恒山失獨家庭關愛中心成立兩年來，得不到政府部門的信任與重視，雖然他們在浦東陸家嘴街道主動聯系政府開展了有關失獨幫扶活動，但是并沒有得到政府的充分信任并給予項目委托。據了解，該組織成立兩年來，實際并沒有承接到政府的失獨服務項目，目前主要是靠發起人個人“燒錢”在一些街道開展失獨者公益活動。

其次，在預算體制和資金來源方面，許多區縣還沒有把社會組織購買服務納入預算管理，購買服務的資金不固定，經費來源不一，預算科目不一；對采購過程、資金監管、績效評估等沒有明確的工作程序，無法有效地監督和制約。

因上述原因，在人口導入集中的一些街鎮，計生干部終年被失獨人員圍得“團團轉”，大量的事務性幫扶活動都需要計生干部親力親為，他們十分為難，都希望更多的社會組織承接政府更多的失獨家庭服務需求。

2. 培育和發展社會組織的配套性法規和政策支撐不足

隨著政府職能的加快轉變，公益服務類社會組織已步入發展的快車道。但我們在調研中發現，制約其規范發展的問題并沒有解決，尤其是在制度建設、人才培養、規范管理等方面的問題還比較突出，無法及時滿足群眾日益增長的公共服務需求。

首先，法制建設不足。從上海目前社會組織的發展現狀來看，社會組織參與機制已經明顯滯后于社會組織的發展。[11]由于缺乏相關的法律法規依據，政府購買社會組織服務雖然蓬勃興旺，但大多是“摸著石頭過河”，宏觀監管難以落實。目前，社會組織的法規和規章主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足，在財政資助、稅收優惠、人才扶持、權益維護、社會責任、社會保險等方面缺乏健全的政策規定，面臨注冊難、參與難、監管難、吸引人才資金難等難題。

其次，缺乏財政資金支持。2015年度嘉定區社會組織年檢數據顯示，政府給予社會團體和民辦非企業單位的資金補助分別占年度收入的6.53%和27.95%。③與其他發達國家和地區相比，政府對于社會組織的專項財政資金保障仍存在不小的差距。我們在調查中發現，有些區衛生計生委培植的社會組織，在起步階段得到了政府比較大的財政支持，但是運行多年后，政府的支持力度漸漸減小，人頭經費也得不到保障。如楊浦區的優韻社工師事務所，據了解其項目外的管理人員稅后工資平均每月2 000多元，明顯不利于社會組織的穩定發展。④

最后，缺乏專業人才政策扶持。目前，上海失獨社會組織的專業人才嚴重緊缺，如社工師、心理咨詢師等，而高水平的專業人員更是難覓。其原因有兩點。一是社會對社工等專業人才缺少客觀、公正的評價機制，從業人員薪酬待遇偏低(由于社會組織的“公益性”特點，使得社會組織的從業人員不可能有較高的福利待遇)、價值被低估、隊伍建設的政策支持和保障滯后。二是用工的項目化，導致社會組織不能建立起薪酬體系。現行規定社會組織中只有專家和志愿者可以付人頭費，而本機構的員工費用是不能納入項目經費預算中，這是明顯不合常理的。這些問題客觀上造成了一部分社會組織用項目聘用工作人員，“項目散、人員走”，專業人才對社會組織的歸屬感不強，專業人才流失嚴重。

3. 政府對社會組織的日常管理不到位

按政府部門的職能，登記管理機關理應監督社會組織的日常運營，但是除了一年一度的“年檢”之外，其對社會組織的日常評估、監督、指導都十分薄弱，無論是市一級還是區一級社團監管部門，其工作人員數量都相當有限。很多社會組織雖然有業務主管單位，但往往陷于“要么不管，要么管死”的境地。如何擔當業務主管單位的職責，管好社會組織，起到良好的引導和監督作用，還有待業務主管單位與社會組織的共同努力。另外，社會公眾、第三方、媒體等對社會組織的監督作用也未得到充分發揮。

4. 采購方對社會組織失獨服務的監管經驗不足

當前，政府購買社會組織公共服務在雙方責任角色都不清晰，相關機制都不完善的情況下，將購買服務簡單化操作，過早將業務甩給招標代理機構，缺乏過程管理，極易產生很多不利于行業發展的結果。除了少數開展失獨幫扶社會組織發育較早的區域，大多數區縣和街鎮政府出資方經驗不足，對失獨服務項目的立項、招標、組織、執行、評估都鮮有經驗。甚至一旦資金撥付后，項目執行就被投標方牽著鼻子跑，也不知道具體要求，難免在項目的執行中出現一定程度的混亂或隨意情況，制約了項目的效果。有的社會組織中標了還出現層層轉包現象，項目執行過程缺乏監管。

(二) 政府購買社會組織公共服務的招投標制度尚不健全

1. 沒有形成統一的政府購買社會服務預算管理制度

雖然自2012年起，上海市在公共衛生、公共教育、公共文化體育、就業服務等若干領域試行“政府采購、合同管理、審計評估方面、信息公開”的措施，但在預算管理方面，并未在市級層面構建財政預算，仍然采取“市級政府出政策，區(縣)級政府出資金”方式。雖然都屬于政府財政資金，但市級財政統一撥付和區縣財政、甚至鄉鎮政府財政撥付意義顯然不同。各區縣財政撥款的不同，造成區縣之間失獨社會服務的不平衡，有的區縣的失獨社會服務甚至完全空白。

2. 全市缺乏統一購買失獨服務的招標制度

目前上海失獨服務領域沒有形成全市統一的政府購買招投標制度，在項目發包、過程監督、績效評估等方面，基本是由購買服務的部門自行執行，缺少整體性的制度設計，尚未形成統一的政府購買社會組織服務招制度。一是項目服務內容不規范、容易導致淺表化；二是項目服務定價不清，社會組織的工作得不到正確的估量，容易引起攀比；三是項目服務標準混亂，導致評估和問責困難；四是項目期限過短的問題，容易導致服務的不可持續。據某機構負責人反映，由于項目托管缺乏長期協議，一年一簽，遇到合作部門領導轉崗，每次都要費盡口舌說服新任領導繼續開展項目。

3. 招投標平臺發展慢、能力弱

招投標平臺是招投標順利開展的前提，如何發揮它在失獨服務中的優選作用，是當前政府購買社會服務面臨的一個實際問題。一是符合社會組織性質的代理投標機構少。社會服務項目投標代理機構少，除了靜安、浦東兩區有不錯的代理機構，其他區縣幾乎沒有此類機構，導致有的政府項目只能用工程招標機構來做代理招標。二是代理招標機構專業操作水平低。由于代理招標平臺不專業，能力不足，工作水平低下，導致對于什么樣的單位有資格承接業務，沒有細化的要求，更提不出專業化的意見。發出的標書不科學，政府購買服務的條款不夠細化，很多內容不科學，有的照抄企業招投標，使中標機構難以執行。三是缺乏職業素養。代理招標機構作為第三方平臺，泄密等違反職業素養的低級錯誤卻時有發生，有的平臺將招投標文件透露給其他競標者，引發爭端；有的機構私自改招投標文件。

4. 尚未建立科學、規范的評估體系

一是標書隨意，難以評估。評估體系上，上海基本處于“誰購買、誰評估”的階段。有的項目從立項開始就缺乏科學性，失獨招標項目目標不明確，提不出具體要求，導致投標方的標書隨意。如某區某街道的失獨家庭心理服務項目，提出了每戶每月進行20次的心理輔導，按照正常心理咨詢的規律和要求，這是根本做不到、也不需要這么高頻率的。⑤二是評估主體有缺陷。評標流程中，沒有項目需求方——失獨家庭的參與。評估的隨意性，委托的評估機構不專業，易產生外行評估內行的現象。三是評估指標不成體系。絕大多數失獨服務采購意向缺乏標準文本，無價格說明、目的說明、服務基本保障等指標，政府部門無法對服務機構的項目運行、管理、服務績效考核等進行有效評估，難以準確把握服務對象的困難改善情況、服務目標實現程度、專業方法的有效性等。

(三) 部分社會組織的自我管理和自我約束不良

社會組織能否更好地發揮作用，從內在看取決于是否建立良性的發展機制，是否建立科學、民主、自律的內部管理機制。目前一些社會組織內部管理制度不健全、組織行為不規范的問題較為突出。

1. 很多社會組織缺乏良性發展的內部治理機制

調研發現，很多社會組織，尤其是成立時間不長的社會組織不同程度地存在著內部組織建設不規范和內部管理制度不健全的問題。有的社會組織雖已建立起各類規章制度，但有章不循，并沒有真正付諸實施，發揮其應有的作用，只是為了應付管理部門檢查。一是沒有形成專業化的發展模式。由于缺少專業人才和管理人才，社會組織在發展過程中普遍存在臨時拉人頭、拉項目的現象，其資金籌集和業務發展能力受到一定程度的限制，直接制約了社會組織的發展壯大。二是內部治理結構虛化。部分社會組織的章程流于形式，內部治理中理事會和監事會的作用沒有充分發揮，重大決策基本上是由少數領導人決定，或者被項目負責人牽制。一些有政府背景的社會組織在資金、項目、人員等方面對政府產生較強的依賴，獨立性和自主性較差，很容易受掌握資源的業務主管部門的左右或干預。

2. 部分社會組織在對失獨家庭支持中背離公益服務的主旨

社會組織失獨幫扶的非營利性和公益性體現不足。一些社會組織的宗旨與使命是表面文章，個別組織成立的目的就是為了逐利，打著公益慈善的旗號，違背非營利宗旨。在服務失獨家庭中重形式、輕實效。有的失獨服務社會組織財務管理不完善，有的甚至賬目造假，虛假支出專業服務人員和志愿者的費用，違規使用票據和經費。調研中我們還發現有家知名的從事失獨服務的社會組織的發起人，同時注冊有多個公司，其業務和社會組織相關，根據利益比較來取舍業務的歸賬。

由于信息缺乏公開透明，社會組織社會公信力有待提升。目前的相關法律條例對由社會團體、民辦非企業單位的信息公開并非強制，因此，社會和政府采購部門是無法了解社會組織的財務情況和活動情況，以及出資人信息(包括出資人姓名、出資人類型、出資金額、出資比例等)。

3. 部分社會組織自我運營維艱

不可否認的是，近年來，社會組織的發展有一哄而上的現象，往往在起步階段躊躇滿志，也做了一兩個項目，但是時間一久，就陷入困難重重、步履維艱的境地。一是缺項目。由于和政府部門缺少“關系”，自身也沒有過硬的業務特色，致使很多社會組織接項目難，時常“斷糧斷炊”，有的社會組織甚至幾年都沒有承接幾個像樣的項目，成了“僵尸”組織。二是缺人才。“缺人才”與“缺項目”形成一種惡性循環。聘了員工，卻沒有項目可做，于是不聘固定員工，但是一旦接到項目，尤其是比較大的項目，人的問題就上升到首位問題。缺人才，就靠臨時拉人組隊伍。

調查發現，即便項目和人才都比較穩定，能夠實現良性循環的社會組織也并不多見。社會組織專業服務人員數量少、流動性強，其反映的問題實質上是社會組織的人力資源管理問題。社會組織無法給內部從業人員提供一個良好的發展空間，缺乏良好的激勵措施，工作人員的積極性不高，從而阻礙了社會組織自身建設能力的提高。

五、社會組織對失獨家庭支持的路徑重構

目前，從中央到地方都在致力于推進激發社會活力、加大社會組織參與公共服務的改革力度。未來20年內，失獨人員人數上升、高齡化程度提高，失獨者的公共服務需求將達到前所未有的境況。針對失獨家庭社會支持中出現的問題，需要進一步強化政府服務職能，重構路徑，動員社會力量為失獨家庭提供更加便捷、優質、高效的服務。

1. 進一步完善政府購買失獨公共服務的制度設計和政策架構

當前社會組織的失獨服務能力及服務水平還不盡人意，尤其需要來自政府的扶植和引導，必須要加強政策創新和機制創新。一是加快政府職能轉移步伐，加大社會組織服務失獨家庭的力度。政府有必要對失獨服務進行全面梳理，以社會工作的理念、專業化方法，來盡可能多地統攬失獨家庭扶助中政府不便直接介入的服務性、公益性工作。為社會組織搭建更多的參與平臺，以購買服務、直接資助、以獎代補、公益創投等各種形式，支持社會組織更多參與社區失獨家庭關愛這一公益事業。二是著力推動社會組織發展，培育扶植專業失獨幫扶社會組織。嘗試建立區級層面重點扶持專業失獨服務機構。每個區的職能部門可以有重點地扶植一家社會組織，以從事本區域范圍內的失獨家庭社會服務為主要業務。政府制定出臺扶持政策，培育一批運作規范、公信力強、服務優質的社會組織，提供高質量和效率失獨服務支持；鼓勵各地建立社會組織發展專項基金。三是扶植建立專業化的失獨家庭社會工作隊伍。加快對失獨服務機構專業人才薪酬標準的政策指導，為政府購買失獨服務中的人員成本核算提供必要的指導和參照，縮小社會組織專業人才的薪資水平與上海社會平均水平的差距，從而穩定隊伍骨干力量，做強核心團隊，緩解失獨服務機構人才流失的局面。

2. 健全政府購買社會組織失獨服務項目的工作機制

規范政府購買失獨家庭公共服務的行為，才能保證失獨家庭獲得優質的幫扶和服務。這就要有清晰完善的制度程序，完善現有的招投標制度以及相關的配套制度，在購買公共服務中不斷提升政府決策水平和流程科學化水平。一是制定政府購買失獨家庭公共服務指導性目錄。以失獨家庭的需求為導向，結合地區實際，全面細化、梳理失獨服務的種類、標準和事項，按照難度科學制定購買服務的價格。二是完善現有的招投標相關的配套制度。從實際出發科學設定招標周期；按照公開、公平、公正原則，完善項目申報、項目評審、組織采購、資質審核、合同簽訂；科學選擇招投標代理機構、評估機構，杜絕外行評估內行現象的發生。三是第三方專業評估機制。嘗試建立包括管理指標、服務指標、績效指標等失獨社會服務評估標準體系，解決社會服務成效的正確評價問題；大力培育支持社會組織第三方評估機構的發展，依據每個項目投標書的服務內容、實施方案和項目成效開展專業評估。四是政府購買方的合同管理能力。一方面，政府要加強服務意識，不能對已經發包的服務不聞不問，要積極配合項目開展，保證資金及時到位，完善信息反饋制度，廣泛聽取各方面對供應商的履約過程的意見；另一方面，政府不要將社會組織視作自身附庸，也要受到合同的約束，不能對項目操作隨意干涉，更不能單方面修改合同。

3. 加強對社會組織的監管，提升其社會公信力

為使社會組織更好地擔負社會服務的重任，必須對其加強監管和引導。一是加強相關部門對社會組織直接的管理職能。進一步充實登記管理機關、業務主管單位對社會組織的管理力量，落實必要的機構、人員和經費，為實施有效的社會組織監管提供堅實的保障；強化民政部門、業務主管單位、社區的溝通協作。社會組織直接登記后，民政部門對社會組織建立信用檔案，嚴格以年檢為核心的考核，向社會公布社會組織等級、資質，督促社會組織自我約束，規范行為。二是加強行業協會對失獨家庭社會服務的專業管理作用。考慮到失獨家庭是計劃生育政策帶來的歷史問題，作為群團組織的計劃生育協會，應該成為政府在失獨關懷上的有力助手；計生協會要發揮協調各政府部門的紐帶作用，對社會組織在購買服務時進行資質審核和效果評估。三是加強社會監督，建立社會組織信息強制公開制度。充分發揮財政、審計、紀檢、媒體的監察合力，行程社會服務項目的社會全過程監督，不僅監督招標過程，也要監督服務的提供過程。民政部門應建立社會組織的信息(尤其是財務信息)的強制公開制度，建立完善的財務報告制度，允許公眾通過網絡自由查詢社會組織的財務狀況。

①②③④⑤相關數據資料是筆者2016—2017年在上海調研所得。