黑龍江省人口分布中政府行為存在的問題及對策研究

李俊薈

[摘 要] 優化人口分布對促進資源、環境、生態、人口和社會的可持續發展具有重要意義。地方政府是人口合理分布的直接領導者、組織者和推動者，其行為規范與否將直接影響到人口空間結構優化的速度與質量。通過以黑龍江省人口分布中政府行為的現狀為切入點，剖析了政府行為存在的問題，并提出相應改進對策，以此達到黑龍江省政府在人口分布優化過程中政府行為的全面完善。

[關鍵詞] 人口分布；人口結構；政府行為

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）03-0026-02

2010年第六次全國人口普查數據顯示，黑龍江省人口密度較小，增長速度趨緩，人口外流嚴重。在全省13個地級市中，人口最多的是哈爾濱市，人口最少的是大興安嶺行署，流出人口數量大，而且人口密度差異較大。黑龍江省人口空間結構存在的問題將會影響全省經濟社會可持續、協調、健康發展。

人口分布也稱人口空間結構，主要指地表人口的集聚情況。人口的分布是由自然、經濟、社會和政治等諸多因素所決定的，其中政治因素是影響人口分布的一個關鍵因素，政府行為為人口空間結構優化的提供指導方向。黨的“十九大”報告中指出要深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。因此，本文以黑龍江省為切入點，對人口分布中政府行為存在的問題進行分析，提出改進對策，從而改進政府行為推動人口分布合理化。

一、黑龍江省人口分布中政府行為現狀分析

（一）人才引進優惠政策制度陸續出臺

黑龍江省地處東北邊陲，由于歷史、政策等多種原因，經濟發展水平較低，與經濟發達地區相比差距較大，在人才引進方面也存在著較大的差距。針對黑龍江省人才流失問題，制定了一系列人才政策。黑龍江省根據省情情況陸續發布了《黑龍江省引進海外高層次人才暫行辦法》、《黑龍江省高層次創新人才引進計劃》等一系列人才引進計劃、辦法和政策，為黑龍江省人才引進提供政策支持[1]。2017年12月13日哈爾濱市人民政府正式實施了關于進一步吸引培養人才支持重點產業發展的若干政策，《政策》從向企業引進的人才發放安家費、生活補貼、為高校畢業生提供創新創業公共平臺、實施專業技術人才梯隊建設等方面22條內容，按不同人才群體特點分類施策，重點解決黑龍江省人才引進難、留住難、作用發揮難等問題。

（二）流動人口管理法律法規逐漸完善

在國家流動人口管理的法律法規基礎上，黑龍江省制定并實行了多條有關黑龍江省流

動人口的法規條例，見下表。黑龍江省在國家法律法規的基礎上，結合黑龍江省人口流動的實際情況，制定并實行黑龍江省人口流動管理辦法，為人口合理流動提供法律指導方向，同時各項法律法規條例的制定，也為人口流動提供權益保障。

黑龍江省流動人口的法規條例表

二、黑龍江省人口空間結構優化中政府行為存在的問題

（一）產業引導人口流動作用不顯著

產業經濟對人口分布影響最為直接。首先，農業方面，黑龍江省是農業大省，耕地面積全國第一，并有全國最大的國有農場群，黑龍江省正大力發展農業規模化經營，農業規模化經營將農村土地、技術、資本、勞動力等進行集中管理，致使大量農村剩余勞動力離開土地，農業人口向城鎮轉移，在一定程度上，也加大了城市的人口負擔。其次，黑龍江省也是東北老工業基地之一，國有控股工業企業占比較大，國有企業隨著供給側結構性改革，大批職工下崗，失業率增加，不利于人口的合理安置。再次，第三產業的發展對勞動力的吸收有很大的影響，但黑龍江省第三產業發展薄弱，產業比重較低，對人口吸納的數量較少。總之，黑龍江省三大產業對人口合理分布作用不顯著。

（二）基本公共服務供給不均衡

黑龍江省基本公共服務較經濟發達的省份相比還有較大的差距，公共服務分布城鄉不均衡。首先，以地區分布為視角，黑龍江省點公共服務主要集中在較大城市，諸如：哈爾濱市、齊齊哈爾市等。而其他小城市如七臺河市、雞西市的公共服務能力較弱，與大城市的公共服務相比，差距較大。其次，以城鄉分布為視角，黑龍江省公共服務城鄉分布不均衡，城市的公共服務遠高于農村的公共服務。再次，以不同崗位為視角，黑龍江省基本公共服務主要被國有企業及機關事業單位人員享有，農村居民享有的最少。

（三）政府行為的缺位越位錯位問題

黑龍江省地方政府在推進人口空間結構優化進程中主要存在“缺位”、“越位”、“錯位”問題。首先，政府行為“缺位”體現在調控職能的缺位。專門針對人口合理流動和分布的政策、法規尚未制定，人口合理分布在具體流動過程中往往無法可依、無章可循。其次，“越位”體現在過多干預人口流動。例如，為了加速農業人口向城鎮轉移，地方政府會加快農村土地流動轉。但一些地方政府過度干預甚至強行推進農村土地流轉。再次，政府行為“錯位”體現在政府角色定位不清。地方政府的雙重身份及政府職責不清，都會影響到政策的制定和執行，從而影響到黑龍江人口空間結構優化的速度與質量。

三、黑龍江省人口空間結構優化中政府行為改進對策

（一）建設“龍江絲路帶”帶動人口集聚

黑龍江省邊境人口總量小，人口分布呈東西帶狀分布，點多、線長，主要沿黑龍江和烏蘇里江流域分布。邊境縣城的人口大約為3-5萬，即便經濟效益最好的綏芬河市人口也只有7萬人。而且近幾年邊境地區的人口凈流出較大，呈負增長趨勢，人口分布不均衡。“龍江絲路帶”與國家“一帶一路”規劃銜接，是黑龍江省沿邊經濟開發與開放的新政策，這一體制政策可以助力黑龍江省對外經濟貿易，實現互利共贏，同時可以加強黑龍江省沿邊城市的經濟快速發展，以經濟帶動黑龍江省邊境城市的人口集聚。

（二）完善戶籍管理制度提供政策支持

首先，完善黑龍江省戶籍配套政策，新一輪戶籍制度改革需要與公共教育、社會保障、保障性住房、基本醫療、福利救助等基本公共服務相掛鉤，并努力實現城鄉公共服務均等化。其次，要深化戶籍制度改革，加速新型城鎮化建設，加快農業人口城鎮化轉移，并政府出臺相應政策幫助其落戶。[2]在戶籍改革制度的過程中，很多省份的做法可供黑龍江省借鑒，例如：2009年，煙臺市出臺戶籍改革政策，規定“全面放開縣域內戶口遷移政策，以合法固定住所為基本的落戶條件，鼓勵農村勞動力就近有序轉移。對購買建筑面積45平方米以上商品房的，購房者本人及其共同居住的直系親屬入住后均可辦理戶口遷移”。

（三）完善農村社會保障制度聚焦農業人口

中共黨“十九大”報告中指出要加強社會保障體系建設，全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，農業人口向城鎮轉移需要公平、完善的社會保障制度。首先，提高農民參保積極性，黑龍江地方政府可以根據農民收入情況，增加繳費檔次，便于人們根據自身的條件恰當選擇，以增強政策吸引力。還可以提高基礎養老金的繳費年限。鼓勵農民長期繳費，繳費年限越長，基礎養老金額度越多。其次，健全的服務機構，要將工作重點放在社會保障薄弱的縣、鄉鎮地區，使參保的農民可以深入的了解參保的具體內容。[3]

（四）建立激勵監督機制改進政府行為失范

首先，建立科學的政績考核機制。一是增加對行政人員公共服務精神等方面的考核。轉換以往政績唯一的一貫考核制度，增加思想方面的考核，對政府官員的“公共服務意識”的考核，并將服務意識考核納入官員政績考核的一部分，避免地方政府官員缺乏公共服務精神，個人利益膨脹，在政策執行上偏離目標，損害政府公信力。二是建立民眾監督考核機制，讓人民群眾成為考核政府官員政績的一方面因素。其次，建立嚴格的權力約束機制。一方面，加強中央政府對地方政府的約束。另一方面，通過財政進行約束。在政府實行關于人口結構調整的舉措過程中，地方財政對其進行約束和考量，例如政府想通過扶持某些企業或者項目，需要財政支持時，財政部門應該綜合考量，政府的扶持是否存在有失公平現象，或者是否真正能夠促進人口結構優化的行為，而不是為了私人利益，從而對人口結構的優化并未產生影響甚至是負面影響。地方財政應嚴格做好把關工作，在一定程度上限制政府的財力行為。再次，建立完善的法律監督機制。一方面，要完善行政組織法，來規范政府行為。另一方面，健全政府人口優化決策責任制相關法律法規。對政府不合理行為對人口空間結構優化帶來難度的程度上，承擔不同程度的法律責任，從而進一步約束政府行為。

[參考文獻]

[1]王坤，郭永霞，趙達.“高教強省”視角下的海外高層次人才引進的思考——以黑龍江省為例[J].黑龍江高教研究，2011（7）：49-52.

[2]孫文凱.中國的戶籍制度現狀、改革阻力與對策[J].勞動經濟研究，2017，5（3）：50-63.

[3]李靜，李崎.黑龍江省國有林區社會保障問題分析及發展對策[J].林業經濟，2017，39（9）：77-80+99.

[責任編輯：潘洪志]