“一帶一路”重要節點蒙古國的經濟安全戰略

[摘 要] 黨的十九大提出打開國門搞建設，積極推進“一帶一路”國際合作。加強與作為“一帶一路”重要節點的蒙古國的溝通，掌握其經濟安全戰略及政策走向，是我們推進中蒙發展的戰略對接，與蒙古國多領域互利共贏務實合作的重要前提。蒙古國通過調整經濟結構改善其經濟領域存在的安全問題，擺脫礦業主導的發展模式，提高競爭力、減少對中俄的依賴，具體從均衡發展與中俄的經濟合作、加大財政政策的調整與落實，促進貨幣政策有效發揮作用、加強能源出口通關能力，提高就地轉換技術等四個方面做出調整。隨如此但在短時期內不會對中蒙經貿合作產生影響。特別是中國“一帶一路”與蒙古“發展之路”在理念、內容及利益上高度契合，合作的機遇遠遠大于挑戰。

[關鍵詞] “一帶一路”；蒙古國；經濟安全；中蒙合作

[中圖分類號] F620 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）03-0005-04

Abstract： The 19th CPC National Congress has proposed to open up the gateway of country for construction and actively promoted The Belt and Road international cooperation. And as an important node of The Belt and Road， the government should strength the communication with Mongolia and master its economic security strategy and policy direction， which is the important premise to advance the development strategy docking， and more win-win cooperation in the multi-field. In order to adjust the economic structure to improve the safety problems in the economic field， and get rid of the development mode of mining industry leading， and improve competitiveness and reduce dependence on Russia and China， Mongolia should develop evenly economic cooperation with China and Russia， increase the adjustment and implement of fiscal policy， promote effective monetary policy function， strengthen energy export customs clearance ability and improve the in-place conversion technology. This will not affect bilateral economic and trade cooperation in a short period of time. In particular， China's Belt and Road initiative is highly compatible with the concept， content and interests of Mongolia's Development Path. Therefore， the opportunities for cooperation far outweigh the challenges.

Key words： The Belt and Road， Mongolia， economic security， China and Mongolia cooperation

一、蒙古國是“一帶一路”重要節點國家

“一帶一路”貫穿亞歐非，順利推進離不開與沿線國家的合作。蒙古國地處歐亞大陸中部，不僅是連接東北亞、中亞、西亞和歐洲各國的橋梁，也是“中蒙俄經濟走廊”的中間地帶。盡管蒙古市場相對較小，但是蒙古的地理位置連通了更大的經濟體。蒙古國位于第二大經濟體中國和第六大經濟體—俄羅斯之間，在蒙古國投資意味著投資者將有更多的機會打入中國和俄羅斯市場。隨著“一帶一路”首個多邊綱要《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》等合作文件的簽署及正式實施、《中國一帶一路倡議與蒙古國發展之路計劃對接諒解備忘錄》簽署、中蒙一大批經貿合作項目取得積極進展等，“一帶一路”與“發展之路”對接成果將逐步顯現，便可向“一帶一路”沿線國家表明我國提出的“一帶一路”是和平發展的倡議，是合作共贏的理念，旨在共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。①以此消除其他沿線國家對“一帶一路”倡議的猜忌與觀望，提升中國發展戰略的吸引力，增強“一帶一路”沿線其他國家與中國合作的信心。

蒙古國是我國北方重要鄰國，中蒙自古以來歷史源遠流長，二者之間不存在會影響雙邊關系的領土爭端和歷史遺留問題。中蒙兩國雖然發展理念和發展道路不盡相同，但是兩國以國家根本利益為出發點，超越意識形態建立起來的全面戰略伙伴關系，符合雙方根本利益。2014年，中國國家主席習近平“走親戚式”的專程訪蒙，在政治層面上，可以看做是中國重視鄰國政策的組成部分。習近平主席講到：“中國始終把包括蒙古國在內的周邊鄰國視作促進共同發展的合作伙伴、維護和平穩定的真誠朋友”。蒙古國駐中國大使策登扎布·蘇赫巴特爾曾說：“我認為我們兩國是永恒的鄰國、永恒的伙伴，所以今后我們兩國的關系在長期內穩定發展是肯定的”。蒙古人民黨總書記烏？呼爾勒蘇赫也講過：“總的來說，中國經濟的發展、人民安居樂業并成為經濟強國，我們作為永恒的鄰國是非常高興的。”近年來，中蒙關系與合作水平不斷提高，已經處于歷史最好時期。中國目前所取得的發展成就，得益于同蒙古這樣的好鄰居共同營造的和平穩定的周邊環境，得益于我們互利共贏的合作。中國未來的發展，離不開“一帶一路”的重要節點蒙古國等好鄰居的繼續支持。

當前，中蒙兩國各自的發展都在步入新的重要階段，有效對接各自發展戰略，為多領域合作開辟廣闊前景。第一，基礎設施建設。“發展之路”明確提出的首要計劃即是跨境鐵路建設，積極聯合中俄開展鐵路過境運輸合作，提升現有運輸能力，這與以基礎設施建設為核心內容的“一帶一路”形成契合點。目前，中蒙雙方已就增加四條鐵路通道達成共識。中蒙首條標準軌鐵路策克口岸跨境鐵路項目的全線貫通，將對進一步拓寬中蒙兩國經濟貿易領域的合作起到積極的促進作用。同時，蒙古國期望通過積極參與橫跨中俄兩國的高速公路和電氣線路等項目建設，進一步擴展跨國交通系統。第二，能源開發合作。蒙古國煤炭資源豐富，大多分布于蒙古國南部靠近中國一側。中蒙煤炭開采在資源、基金、技術、人才等方面互補性較強，一方面隨著“發展之路”國家戰略的推進，蒙古國基礎運輸設施將不斷改善，尤其是現代化鐵路的投入使用，將直接降低煤炭出口成本并提升其出口能力。另方面，中蒙煤制氣項目、建設發電廠和煤礦開采等都有投資合作空間。第三，農牧業領域。蒙古國素有“畜牧業王國”之稱，但其畜牧業生產力發展水平降低下，耕地資源利用率低，種植業發展滯后。隨著國內經濟發展，人們對生活水平要求提高，對發展農牧業的需求較為強烈，蒙古國政府制定了發展草原畜牧業的遠景規劃，為中蒙在農牧業機械化、草場建設、畜種改良和種植業合作方面提供了機遇。中蒙在建設標準化規模養殖基地、建立農業產業園區、進行農畜產品深加工、飼料生產與獸醫藥領域都有提升合作的空間。

二、蒙古國經濟安全戰略的基本內容

20世紀90年代初，蒙古國終于走上了獨立主權的發展之路，并在國際形勢走向和平與發展的大背景下，將經濟安全列為國家重點安全戰略。在1994年的《蒙古國對外政策構想》中提出：“在同外國發展經濟關系，開展經濟合作時，必須防止對經濟安全可能帶來的影響以及陷入過分依賴某一國家的境地……創造不至于使本國處于政治和其他形式壓力下的條件。”自轉軌后，蒙古國經濟在外資、外貿、外援的引領下，終于走出困境。特別是進入21世紀以來，由于中國經濟快速發展，國際礦產品價格走強，蒙古國開始大力發展采礦業，吸引外資，擴大出口，帶動經濟走上高速發展快車道。然而，在蒙古國經濟發展的實踐過程中卻加重了經濟對外依賴的程度。為此，2010年蒙古國對《蒙古國國家安全構想》進行了修改，指出：“要堅持來自任何一個國家的外來投資的百分比與金額都保持在不超過外來投資總額的三分之一的政策”。與之相關的《對外政策構想》的第三章也提出“在力求實現各方面的經濟安全戰略的同時，要警惕對于任何一個國家的過份依賴”。從2010年的情況來看，蒙古國境內的外來投資總額的51%、外資公司的49.5%均來自中國。在對外貿易方面也呈現出了強勁的一邊倒的態勢。從2010年的情況來看，蒙古國對華出口額達到了出口總額的80%以上，而對俄出口額僅占3%左右。而在2011年，蒙古國經濟增長取得位居全球首位的歷史最高記錄17.3%的時候，進出口貿易占國民經濟的比重也高達108%。因此，在蒙古國對外經濟交往中謀求利益與收入的同時經濟安全戰略也引起了越來越多的關注。今后堅定地貫徹保證外來投資、對外貿易均衡性與合理性政策的要求在蒙古國內日益顯著。②

具體來講，在《蒙古國國家安全構想》中將“設立可持續發展的模式，保障經濟獨立發展、為人民提供環保的、安全舒適的生活環境”確定為確保經濟安全的基本目標。關于經濟安全主要有經濟多元化結構、均衡投資、外貿和一體化、預算與金融安全、能源與礦產資源政策等項內容。

（一）經濟多元化結構

在新《蒙古國國家安全構想》中，建立多元化經濟結構的核心是擁有自給自足的經濟能力，在某些領域具有一定的國際競爭力。確定了“礦產資源、食品、農牧業、能源、公路、交通、信息、通訊及金融等行業”為戰略發展領域；“綠色的自然環境、智力資源和地理優勢的、具有國際競爭力的、可通過空運和信息技術向國外出口的高附加值產品的生產和服務”為優先發展領域。并以礦產資源產業為保障、以基礎設施建設為條件、以教育、科技領域為基礎實現經濟多元化結構的構建。

（二）均衡的投資、外貿和一體化政策

在《蒙古國國家安全構想》中將“均衡的投資政策”定義為“實行增多和保護本國投資者在國民經濟的比例和占有量的政策，為其提供擴大業務規模、提高國際市場競爭能力、進而對國家經濟安全、發展和進步發揮決定性作用的機會。”旨在保護本國投資者，特別限制某一個國家的投資不超過對蒙古外商投資總額的1/3，“將鄰國和其他發達國家對具有戰略意義的行業投入的資金額保持在均衡的水平”，以及創造穩定的投資法律環境。減少外貿逆差，減輕國家經濟過度依賴于少數市場和少數產品進出口的薄弱性。為了保護本國產業，向其提供戰略物品和原料，為生產機械與設備等進口替代產品創造有利條件。實行防止來自一國的進口在進口總額中占絕對地位的政策。有步驟地、有選擇地實施加入區域和國際一體化過程和簽訂自由貿易協定的事宜。

（三）預算與金融領域的安全

如何“建立能夠保障經濟安全的、扶植長期增長和發展的、健康穩定的、有秩序的金融制度。”首先政府獲得的貸款應用于實體經濟領域，并要保持能夠保障經濟安全的、合理的比例。以及本國貨幣在國內市場上所占的比例和流通量保持在合理的水平。國家外匯和黃金儲備量應當保持在相當于可滿足國家進口一年需求以上的水平。建立銀行間的風險基金，改變因金融機關的錯誤行為所造成的損失由國家承擔的不良局面。完善對國內外大量金額支付、結算、貸款、信用證流通進行監督以及預防、偵查、調查和處罰經濟、金融領域犯罪的體制。

（四）能源與礦產資源政策

在開發礦產資源領域時，首要的任務是避免成為他國單純的原料供應基地以及國內外政治和商業利益對峙的場所。其次是注重環境保護，防止對水資源破壞及草原退化。第三提高礦產業透明度和責任感，改善對收入的監督。能源安全政策指出煤炭是本國最主要的能源來源之一。煤炭開采對自然環境的負面影響相對較小，可作為能源進口替代產品，減少對石油產品進口對一個國家的依賴，以及防范石油價格大幅波動的風險，直到2020年利用煤炭和其他原料充分地滿足國內燃料和能源的需求，還可擴大出口以及在地方創造更多的就業機會。在維護國家利益以及和平利用的原則指導下，通過發展核燃料循環，創建和擴展放射性礦物的使用、加工、轉換、濃縮和電力生產，發展核能產業。

三、蒙古國經濟安全面臨的問題

蒙古國經濟呈現出資源型與輸出型的特點，加之債務負擔沉重，對經濟安全產生重大影響。

（一）單一的經濟結構發展極不平衡

蒙古國的工業體系創建于冷戰初期，處于蘇聯整體化分工下的一部分。經濟轉軌后，原本就比較薄弱的輕工業、制造行業基本消失，其產業結構更加嚴重失衡。為了恢復經濟發展，基于豐富的礦產資源，把開發礦產作為拉動經濟增長的引擎，特別是1997年第一部《蒙古國礦產法》實施以來，在極低門檻的吸引下，蒙古國礦業發展陷入一種粗放式開發模式，引發出諸多產業安全問題及給國家經濟發展帶來的安全挑戰。采礦業在蒙古國民經濟中始終居第一大產業的地位，其對GDP的貢獻率為30%，占工業生產總值的比重達到70.9%，預算收入的40%、外國對蒙投資總額的85%、出口收入的86%。蒙古國政府實施“礦業興國”戰略，雖然促進了經濟在短期內獲得了比較快速的增長，也拉動了相關產業和基礎設施建設發展，但是也產生負面作用。2008年短暫的經濟危機和此次較長的經濟困境，均與經濟過度依賴礦業有關。蒙古國政府已經開設“穩定基金”，并正在推進經濟多元化戰略，然而效果甚微。倘若蒙古國在大宗貨物價格走高時，不積累穩定基金和運用適宜的財政貨幣政策來發展多元化經濟，則容易掉進所謂的“荷蘭病”陷阱，使蒙古國經濟難以擺脫困境，并將給經濟安全帶來嚴重威脅。

而為了獲得資源以及高額回報，外國直接投資的70%以上都投向了蒙古國的礦業開發領域。這種低附加值行業的不斷擴容，不僅使蒙古國傳統優勢產業—畜牧業沒有得到資金、技術支撐，仍停留在初級產品的粗加工水平上，也造成了蒙古國其他行業的投資不足、創新能力不強，最終導致競爭力下滑乃至萎縮，加劇了國內產業結構失衡的嚴峻情況。甚至是機械、石化、電子等制造業產品和大部分輕工業產品不能自給，基礎建設和信息兩個產業仍停留在初級的階段，不但不具備擴大發展的條件與環境，也缺乏投資的吸引力。從蒙古的實際情況來看，所有的產業，基本都處于受到產業安全威脅狀態。由于蒙古國產業單一決定出口產品類別較少，礦產資源的出口占有極其重要的地位。2007年蒙古的礦產品出口約占GDP的40%，至2011年，礦產品出口占GDP的比重提升至63%。2015年，受國際礦產品價格走低影響，蒙古國礦產品出口整體下降20.7%，而貿易額仍占GDP的45.57%。

（二）經濟發展對外依賴嚴重

蒙古國內市場規模較小，為了消除這一制約，促進經濟發展，以大力發展對外貿易作為國家經濟增長的引擎。而自2009年以來蒙古國的外貿依存度保持著增長趨勢，對外貿易在蒙古國民經濟中的地位越來越重要，對外貿易依存度于2011年時曾高達108%。目前，蒙古國對外貿易總額占國內生產總值雖然已降到74%，但依然超過了國家經濟安全的警戒線。事實上，蒙古國過去20年的經濟增長與國際礦產資源價格上漲和中國能源需求提高密不可分。蒙古國這種典型的資源出口型經濟，對外依存度較強，經濟發展極易受到外部因素沖擊。在2008年全球金融危機爆發之際，國際市場原材料價格大幅下降，蒙古國出口的礦產品價格急劇下降，外匯收入銳減。2011-2013年，蒙古的經濟增速超過10%，但隨著中國經濟減速和資源價格下跌，2014年、2015年、2016年，蒙古的經濟增速降至7.9%、2.3%、1.0%。由于蒙古國重要的生產資料原油、電力90%都需要進口，工業制成品、高新技術產品以及食品進口都占較大比例，在進口方面同樣面臨著過度依賴國外市場的問題，一旦國際經濟出現較大波動，必然使國內經濟出現一些困難。從長期來看，蒙古國的經濟增長依然會受到世界礦業產品價格波動和其所依賴的經貿合作伙伴國內經濟發展狀況的制約，③這將影響到蒙古國的經濟安全，并對蒙古國的經濟發展帶來威脅。

目前，蒙古國的貿易伙伴雖然已有150多個，但是貿易額在1億美元以上的有中、俄、英、韓、日、德、美、瑞士等8個國家，實現貿易總額為77.256億美元，占蒙外貿總額的91.25%。蒙古國貿易國別結構高度集中，加大了受這些國家國內市場環境變化影響的可能性，同樣影響蒙古國的國家經濟安全。而在這些國家中，蒙古國對中國的依賴更為嚴重，這主要源于地理位置、中國經濟發展對礦能資源的需求及雙邊經濟結構互補等因素而決定的。至2016年，中國已連續17年成為蒙古第一大貿易伙伴和連續19年成為第一大投資國。2016年，蒙對華貿易總額49.63億美元，占蒙同期外貿總額的60.0%，對中國貿易的依存度為72.54%。對中國出口占蒙古國出口總額超過80%，進口占其進口總額超過30%，中國投資占蒙古國吸引外資總額的30%。因此說，1994年、2010蒙古國在兩版《蒙古國國家安全略構想》中所提出的防止經濟過度依賴某一國家，實行貿易多元化的目標還沒有實現。

（三）財政狀況堪憂

1.財政赤字高企。自2011年—2013年，蒙古國經濟連續三年保持高位增長，同時也大幅度增加了財政支出。財政赤字從占GDP比重的4%，擴大到10%，2年內財政支出就翻了一番多。2013年蒙古國政府開始推行《財政穩定法》，對財政赤字進行明確約束，當局為滿足該法的要求，通過蒙古開發銀行增加了大量預算外開支，達到當年GDP的8%，政府實際財政赤字依然在10%。2014年-2016年，經濟狀況惡化嚴重，但赤字規模卻繼續擴大，2016年財政赤字甚至是2015年的3.2倍。④

2.債務負擔沉重。自經濟轉軌以來，蒙古國外債就一直居高不下，占GDP的比重從1991年至2000年10年時間里，年平均為28.3%，2001年至2012年，年平均為17%。2012年，為了擴大礦業投資，蒙古對外發行了15億美元主權成吉思汗債券和5.8億歐洲債券，使得公共債務比例迅速攀升，占GDP比重升至51.3%。截至2016年9月底，蒙古總體債務總額為237.85億美元，較上年同期增長約10%，已超過GDP的210%。其中，政府（財政）負債47.59億美元，中央銀行負債17.29億美元，其他金融機構負債23.51億美元，其他領域負債81.28億美元，因直接投資發生的公司間債務68.17億美元。蒙古對外債務多是與多邊、雙邊機構簽訂協議獲得的軟貸款，或者是工商企業從境外獲得的商業貸款。根據測算，蒙古國只有每年保持15-18%的經濟增長速度，才能承受債務負擔。隨著經濟增速放緩，沉重的內外債壓力成為制約政府財政政策實施的重要掣肘因素。⑤

3.外匯儲備不足。蒙古國外匯儲備1990年時僅有1.1億美元，在2007年突破10億美元。至2012年末，外匯儲備曾達到最高峰值的41.25億美元，隨后一路走低。2015年末，蒙古國外匯儲備13.231億美元，同比下降20%左右，僅可滿足一個半月的對外貿易外匯需求。截止2016年11月底，蒙外匯儲備額為13.04億美元，較上年同期減少10.61%。2000-2013年，蒙古國外貿差額除了2006年以外都是逆差，其中2012年差額高達2354.3百萬美元，說明蒙古國仍然存在實際的“外匯缺口”。在國際大環境影響下，蒙古國經濟持續低迷，貨幣貶值嚴重，導致國內消費走低，居民購買力明顯下降，自2014-2016，蒙古國進口貿易連續3年下降。雖然促使蒙古國對外貿易出現順差，但也改變不了外匯儲備逐年減少的事實。

近年來，由于大宗商品價格大跌、外國直接投資大幅下降，擁有豐富礦產資源的蒙古國的經濟遭受了沉重打擊。蒙古國政府把振興經濟、吸引外資和提高人民生活水平作為執政的中心任務。2017年，蒙古國春季議會決定，為應對經濟危機，蒙古在國際貨幣基金組織救助計劃的框架下，保證蒙古的經濟安全，有必要進行經濟結構調整，增強國家的經濟競爭力；發展雙邊與多邊合作，增強對“第三鄰國”投資參與蒙古國經濟發展的吸引力。在確保與中國和俄羅斯經濟關系的前提下，避免對中俄的過度依賴。2017年7月，蒙古國新總統巴特圖勒嘎上任后表示其執政的首要工作是發展經濟、減少債務，解決經濟困局，增加勞動崗位，彌合城鄉差距，人民盡快脫貧。具體來看，蒙古國維護經濟安全方面會在調整經濟結構，擺脫礦業主導的發展模式，提高競爭力、減少對中俄的依賴，均衡發展與中俄的經濟合作、加大財政政策的調整與落實，促進貨幣政策有效發揮作用、加強能源出口通關能力，提高就地轉換技術等四個方面做出調整。雖然，減少對中國的依賴是蒙古國的努力方向，但在短時期內還無法做到。反而，這些經濟發展政策會在大項目投資、工程承包、技術合作等方面提高中蒙經貿合作檔次。特別是中國“一帶一路”與蒙古“發展之路”在理念、內容及利益上高度契合，合作的機遇遠遠大于挑戰。

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[責任編輯：趙磊]