新時代協商民主的政治合法性功能論析

徐廉欣

（揚州大學，揚州 225009）

十一屆三中全會拉開了中國改革開放的歷史序幕。伴隨社會運行機制變革、社會結構嬗變和價值觀念更新，傳統的合法性基礎受到沖擊，新的合法性權威有待增強。當前，中國特色社會主義進入新時代，人民美好生活需要不斷增長，對人民當家作主提出了更高要求。“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”［1］。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式，它意味著政治共同體中的自由平等的公民能夠共同參與政治生活和政治決策，通過反思、對話、辯論等，就涉及公共利益的政策達成共識，并賦予決策合法性［2］。協商民主的理論旨趣和實踐優勢對進一步提升新時代政治合法性發揮重要功能，有助于黨和政府在意識形態、政策績效和制度規范三方面不斷鞏固、發展自身的合法性基礎。

一、協商民主的意識形態合法性功能

意識形態是基本的政治合法性構成要素之一，它通過引導社會大眾對政治秩序形成普遍的價值認同與情感依附，為政治秩序的合法性提供道義詮釋和精神支持。意識形態是政治文化的核心內容，一定意識形態的產生與發展是在一定的政治文化環境下完成的。

（一）新時代意識形態合法性挑戰：政治文化多元發展，意識形態引導力削弱

1．現代政治文化與傳統政治文化的沖突

伴隨社會主義現代化的推進，自由、平等、公正、法治等現代民主理念深入人心，公民主體意識和參政意識顯著增強。以專制、集權、等級為主要特征的傳統政治文化體系失穩，但傳統政治文化中的一些糟粕并未被徹底遺棄，如：在儒家文化 “君為臣綱、父為子綱、夫為妻綱”的等級觀念影響下，中國百姓的臣民心理和順民性格頗為突出。一部分民眾安于現狀、對政治漠不關心的現象很難改變； “學而優則仕”的 “官本位”思想自古就有，在現代依然盛行，這就造成畏官、媚官的局面，疏遠普通群眾和政府及官員的 “魚水相親”的緊密聯系，甚至引發百姓行賄、官員受賄的腐敗現象。

2.市場經濟下的政治文化與計劃經濟下的政治文化的矛盾

改革開放40多年來，國民經濟發展迅猛，人民群眾的生活水平實現質的飛躍，很大程度上修補了后文革時期民眾對于政權的心理認同和政治信任，人們的政治思想意識也相應發生轉變。改革開放前，我國生產力水平相對低下，民眾的生活水平普遍不高，在社會意識形態方面，更加重視價值理性的引導，強調集體主義精神的樹立和個人社會價值的實現，民眾的社會主人翁意識強烈；在社會主義市場經濟體制下，工具理性高揚、經濟的發展喚醒了公民的競爭意識和利益意識，也刺激了公民的拜金主義和消費主義的行為，功利主義、享受主義的發展加劇民眾的思想意識的混亂，影響民眾對主流意識形態的認同。

3.馬克思主義與非馬克思主義、反馬克思主義意識形態的摩擦

馬克思主義既是新時期黨的指導思想，也是我國的主流意識形態。在全球化背景下，西方的一些意識形態通過政黨交流、經濟合作、文化產品等途徑流入中國，出現一批非馬克思主義、反馬克思主義的思潮，它們與馬克思主義的主導意識形態背道而馳，有意無形中混淆了民眾視聽，造成民眾對主流意識形態的懷疑，貶損了主流意識形態的主導地位。在政治文化矛盾凸顯的今天，一些民眾對馬克思主義、社會主義意識形態的認同弱化，這必然會動搖政治統治合法性的根基，極易觸發政治合法性問題。

（二）協商民主有助于增強意識形態合法性

1.強調公民主體地位，有利于消除臣民心理，提高政治參與積極性

協商民主實質上是一種參與式民主，它突出人民的主體地位，強調平等協商。協商民主通過把政策利益相關者廣泛地吸納進政策制定的過程中，為民眾參與政治生活提供了一個正式的參與途徑，充分尊重、切實維護民眾參與政治活動的權利，提升“人民當家做主”的意識，賦予民眾政治榮譽感，提高社會成員在政治國家的存在感和歸屬感。通過直接的協商實踐，民眾的政治知識不斷完善，政治技巧不斷改進，自身政治參與對政府行為的影響力也日益提高，從而打破桎梏政治參與的 “臣民心理”“官本位”觀念，啟發、強化公民對自身主體地位的認識，民眾的參政積極性和政治效能感不斷提高。

2.主張公開利用理性，有利于培育公民美德，激發政治參與責任感

社會主義市場經濟下，民眾的價值觀深受自由民主的個人主義影響，意識形態的功利特征愈發明顯。協商民主強調對公共利益的責任，主張民眾以公共利益為導向，通過平等的交流、商議等方式，促成公共理性的實現。在協商的過程中，所有個體的觀點都將受到平等尊重與理性考慮，有利于培養民眾理解包容、審慎思考的美德，營造自由、平等的民主氛圍；個體將節制自己的私欲追求，超越個人利益尋求公共利益的最大化，因為只顧私人利益的觀點與論據毫無疑問將遭到其他人的排斥，只有從公共利益出發，才能維護好彼此的利益。

3.尊重文化多元發展，促進文化交流學習，增強意識形態辨識力

文化多元發展損傷了意識形態合法性，但這并不意味著我們無法應對文化多元發展的挑戰，化阻力為動力。協商民主承認現實世界中存在不同的文化習俗、價值觀念，它認為這些文化之間是無法比較的，不可通約的，有時甚至是相互沖突的［3］。協商民主包容文化異質性，主張在面對文化沖突時，人們應該平等對待每一種合理價值，通過公開的對話、討論加深對異質文化的了解，促進不同文化的溝通與理解，從而提高民眾對多元文化的理性認識。協商過程能夠豐富民眾的政治知識，一方面可以提高民眾政治理論聯系實際的能力，進一步提升自己的參政水平；另一方面，民眾通過切身的政治實踐體驗和審慎地對于不同意識形態的比較分析，深化了對我國主流意識形態的理解與認同。

二、協商民主的政策績效合法性功能

政策績效是合法性構成要素中的重要支柱，它主要通過經濟增長和提供公共產品證明政治秩序的正當性。政策績效又是政治合法性的顯性因素，反映國家協調資源改善配置的水平，具體表現為政府對人民需求的滿足情況。政府的政策績效是民眾認同的基礎和保障，構成民眾對政府進行評價的主要標準，對民眾的行動具有一定的引導、決定作用。

（一）新時代政策績效合法性挑戰：社會結構重組分化，政策績效說服力下降

1.經濟發展進入 “新常態”，經濟發展速度放緩，社會挫折感增加

改革開放以來，中國以超乎尋常的增長速度實現國民經濟總量的跨越式提升，被譽為 “中國奇跡”。實際上，中國經濟增長的速度已經逐漸放緩，2015年中國GDP年度增速為6.9%，我國已進入中低速發展階段，進入經濟發展 “新常態”，產業結構調整升級，勞動力市場競爭加劇，失業風險增加，就業崗位比例縮減，就業一年更比一年難。亨廷頓指出：“經濟增長不僅會用某一速度改善著人們的物質福利，同時還會以更高的速度增加著人們的社會挫折感。”［4］經濟發展變緩，民眾的基本需求得不到保障，自然也就會產生社會挫折感，甚至減少對政治的合法性認同。

2.新的社會階層產生，國民收入差距較大，獲得感待增強

伴隨經濟體制的變革，中國社會結構層面也發生重大變化。以工人階級、農民階級和知識分子階層為代表的傳統社會階層經重組分化，產生了新的社會階層。利益格局也相應發生了改變，一部分人率先進入富裕階層，另一部分人則歸屬相對貧困階層。在較長一段時間內，“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應凸顯。近些年我國的貧富差距在縮小，但當前中國居民收入差距較大，貧富兩極差異明顯。一部分在改革開放過程中利益受損或者利益需求不能持續滿足的人們，難以克服短視心理，容易產生相對剝奪感，并 “怪罪”于政府；不同社會階層展開利益博弈，甚至發生沖突，對政治的穩定造成不良影響。

3.經濟片面發展，公共產品供給不合理，社會保障不足

長期以來，中國政府一直致力于發展經濟，在過去的40多年里，中國經濟實現快速增長，但同時我們也應當注意到，公共產品短缺已經阻礙到社會的進一步發展。政策績效既包括經濟增長，也包括向社會成員提供公共產品。如果與民眾生活需要相關的公共產品供給總量不足、供給結構不合理、供給效率偏低的問題不能及時有效改善，上學難、看病難、住房難、就業難等社會難題就不能得到及時妥善解決，經濟發展帶給民眾的幸福感將因此大打折扣。

（二）協商民主有助于鞏固政策績效合法性

1.從政策制定看，協商民主可以改善政府政策質量

我們應該將公共協商看作是有工具價值的，它是作出高質量決策的工具［5］。作為一種決策形式，協商民主意味著：在參與政策制定時，民眾首先要充分表達自己的觀點并提供足夠的論據；其次具有不同利益訴求的民眾對于他人的需求要予以相應的尊重和理解，在聆聽各方意見、自由辯論的過程中，公共理性得到張揚，一個相對而言更為科學合理的集體決策由此產生。原因在于，協商民主提供內在的糾錯機制，參與者在決策以前固有的利益觀點，經由協商過程中各方代表的意見辯論后，相互補充、借鑒、完善，促成參與者政治偏好的轉換，最終就某種意見達成普遍共識。

2.從政策執行看，協商民主可以減少政策實施阻力

“政治決策的合法性依賴于受決策影響的那部分人參與協商決策內容的權利和能力”［6］，民眾不僅僅享有知情的權利，還應該具備參與政策制定的機會。協商民主吸取直接民主和間接民主的合理因素，強調公民的主體地位，主張公民通過討論、協商的形式參與到政策制定過程中去，充分彰顯民主精神。民眾直接參與政策制定，通過協商達成集體意見，這樣的決策更具備集體約束力。因為參與、見證了政策制定全過程，民眾更容易領會政策精神，便于政策的全面貫徹實施，進一步減小政府宣傳動員的成本，縮短政策下達執行的時間，提高政策實施的效率。

3.從政策績效看，協商民主可以分擔政績低下的風險

政策績效是黨和政府政治合法性來源的重要方面，政策績效的提高將直接促進民眾對黨和政府的肯定與支持；反之，將進一步損傷政治合法性的基礎。協商民主表現出民眾參與政治活動的責任性特征。公民在協商過程中承擔了一系列特定責任，而這種責任并不因為政策制定的完成而消失。公民及公民團體因為參與政策制定，故將和政府共同承擔政策實施的所有結果，如果出現政策失誤、政績低下的情況，政府也不用擔心會成為眾矢之的，原因在于其民眾在一開始就分擔了政績低下的風險，理解和默許這種現象的發生。如此，政府的公信力能夠維持在一個比較高的水平，從而鞏固了政策績效的合法性。

三、協商民主的制度規范合法性功能

制度規范作為政治合法性的另一個顯性要素，主要通過調整政治、文化、經濟等社會資源配置來鞏固政治體系的合法性。利益是民眾政治參與的邏輯起點，也是民意表達的目的所在。發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主［7］。民眾的政治參與能否擴大、深化，民意是否能真實、有效地表達，民利是否能得到切實的保障和維護，都有賴于合理制度規范的建立與完善。

（一）新時代制度規范合法性挑戰：政治參與需求增大，制度規范協調力減低

1.代議民主體制存在先天缺陷，民意表達受阻

代議制民主是我國現階段政治運作的主要民主模式。它的顯著優勢在于能較好解決公民政治參與和體制效率之間的兩難問題，但因其先天缺陷，注定代議制民主框架下公民的政治參與不能進一步擴大與深化。首先，它推行多數原則，在尊重和肯定多數人利益和意志時，忽略和否定了少數人的利益和意志。其次，代議制民主下，公民政治參與停在選舉層面，并不能深入到具體政策的制定與修改中，更談不上對公共事務的管理，這就造成了 “形式上多數參與，實際上少數控制”的局面。最后，匿名投票的方式為政客金錢操縱選票提供可乘之機；另一方面，選民與代表之間信息不對稱，造成選出的代表不能代表其利益的局面。

2.公民政治參與制度有待完善，民眾利益實現不暢

伴隨社會轉型，中國的社會階層不斷重組分化，利益格局相應發生轉變，民眾的政治訴求趨向多元化。不同的社會階層根據自身利益需求提出不同的政治主張，各種政治主張相互碰撞、摩擦不斷。新興社會階層希望在現有基礎上拓展自己的利益，處于弱勢的階層則希望維護好自己已然受損的利益，二者的政治參與意識和政治參與愿望都明顯增強。現代化過程中，公民政治參與意識進一步覺醒，政治參與需求急劇擴張，與我們的政治參與制度之間形成巨大張力。政府如若不能及時有效整合各階層的政治訴求，“政治輸入”受阻的情況將持續存在，民眾的利益如得不到切實維護，則有可能成為引爆政治合法性問題的導火索。

3.基層組織部分黨員干部貪污腐敗，公共利益受損

一般來說，“不太穩定的社會比相對穩定的社會更容易出現腐敗，處于現代化過程中的國家比傳統國家的腐敗更普遍”［4］64。現代化轉型的過程中，基層政府組織、黨組織渙散，部分黨員干部理想信念發生動搖，雖姓馬，卻不信馬，形式主義、官僚作風嚴重，權力尋租、腐敗現象頻發。習近平總書記指出，“貪似火，無制則燎原；欲如水，不遏必滔天”［8］。政治腐敗直接損傷了人民群眾的利益，打擊了民眾政治參與的積極性，誘發公眾離心傾向和強烈民憤；抹黑了黨員干部的形象，毒害了黨群關系、干群關系，影響到黨和政府的公信力，降低黨和政府的親和力和號召力；分化國家社會的有機整合，削弱政治統治的合法性基礎，嚴重的會直接導致政治體制的瓦解。

（二）協商民主有助于鞏固制度規范合法性

1．協商民主可以彌補代議民主的若干缺陷

協商民主強調平等對話和理性辯論。“協商民主所達成的決策與現行的自由民主相比更具有社會正義性；而在現行的自由民主中，政治力量的分配傾向于體現財富和其他社會優勢資源的分配”［9］。協商民主主張把所有公民包容進協商過程中，排除金錢或權力等不平等因素的影響，保障民眾平等的話語權，賦予民眾平等影響政府活動的機會。協商過程中，所有參與者的觀點都得到充分表達和論證，通過張揚公共理性，最終達成普遍共識，形成具體決策意見。協商民主鼓勵民眾廣泛參與政策制定，提高了公民政治參與的廣度和深度；強調理性決策，促進民眾真實意愿的表達，將尊重多數和保護少數有機結合，從根本上維護了公共利益，彌補代議民主的先天缺陷。

2．協商民主可以暢通公民有序參政渠道

針對新時代民眾政治參與需求激增的情況，協商民主能夠通過提供制度化參與的協商渠道，擴大民眾有序的政治參與。除政治協商制度之外，在中國的政治土壤上，還出現了民主懇談會、民主理財會、公共論壇、民主聽證會等豐富的協商路徑，協商的領域也不僅僅局限在政治活動領域，現已擴寬至經濟社會等諸多領域。協商民主為民眾、社會團體和政府對話、協作搭建平臺，有助于拓展民眾利益表達渠道，從而舒緩群眾因政治輸入受阻、與政府溝通不暢產生的不滿情緒，增進民眾和政府的互動和互信。同時，通過長期的協商實踐，民眾的政治知識水平不斷提高，政治技能得以培育發展，有助于形成有序政治參與的良好規范。

3．協商民主可以有效遏制官員腐敗滋生

公開性是協商民主的主要特征之一。協商民主注重民眾對于政策制定過程的廣泛參與，在整個協商過程中，民眾的政治偏好及支撐理據、彼此間的辯論及商議過程、最終達成的政策意見都是公開的，“在場效應”凸顯，民眾可以審視整個協商過程，一小部分人基于私利秘密操縱政策制定的企圖宣告破滅。協商民主的公開性有助于打破封閉政治制度中的 “黑箱模式”，加強對官僚權力和政治制度的監督，限制官僚自由裁量權，遏制官員腐敗滋生，提高制度規范合法性。

［參考文獻］

［1］習近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［M］．北京：人民出版社，2017：38

［2］陳家剛．協商民主與當代中國政治［M］．北京：中國人民大學出版社，2009：3．

［3］陳家剛．多元文化沖突彰顯協商民主價值［N］．學習時報，2012-10-29．

［4］塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．李盛平，等，譯．北京：華夏出版社，1988：51．

［5］詹姆斯·博曼，威廉·雷吉．協商民主：論理性與政治［M］．陳家剛，等，譯．北京：中央編譯出版社，2006：194．

［6］何包鋼．民主理論：困境和出路［M］．北京：法律出版社，2008：245．

［7］習近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［M］．北京：人民出版社，2017：35-36．

［8］習近平．在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話［EB/OL］．（2016-01-12）．http://www．ccdi．gov．cn/ldhd/gcsy/201605/t20160503_78398．html．

［9］毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯．作為公共協商的民主：新的視角［M］．王英津，等，譯．北京：中央編譯出版社，2006：141．