淺析新疆綠色發展的困境與法治應對

王萍

（中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

綠色發展是指導我國“十三五”時期甚至是更長時期的科學發展理念和發展方式，也是指導新疆實現可持續發展的戰略舉措和目標。新疆的綠色發展包含均衡發展、節約發展、安全發展、低碳發展、清潔發展及循環發展等方面。隨著新疆綠色發展的不斷演進與深入，其面臨的困境也日益突顯，主要包括一些職能部門責任的缺失、自然環境的破壞、司法救濟的不足以及現有立法的不完善等，為了應對這些困境必須積極尋找相應的法治舉措，以期為新疆綠色發展的可持續性提供思路。

一、職能部門責任的缺失與法治應對

一些職能部門責任缺失已成為阻礙新疆環境污染治理的根本原因，也是阻礙新疆綠色發展的現實因素。職能部門在實現綠色發展這一目標上原本應承擔三種角色：公共環境的托管者、良好生態的捍衛者、良好生態的參與者，但新疆近些年發生的諸如偷捕黃羊、鷹等野生動物等行為不僅嚴重破壞了生態環境，更突顯了一些職能部門責任的缺失。針對職能部門責任的缺失應采取以下舉措：

1.借鑒境內外環境立法的有益經驗，進一步強化責任意識。盡管《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第54條①《中華人民共和國環境保護法》第54條：國務院環境保護主管部門統一發布國家環境質量、重點污染源監測信息及其他重大環境信息。省級以上人民政府環境保護主管部門定期發布環境狀況公報。縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。強化了政府責任，但他山之石可以攻玉。因此，新疆可以借鑒其他國家的有益經驗，如《日本環境基本法》第1條規定：“本法的目的，是通過制定環境保護的基本理念，明確國家、地方公共團體、企（事）業者及國民的責任和義務，規定構成環境保護政策的根本事項，綜合而有計劃地推進環境保護政策，在確保現在和未來的國民享有健康的文化生活的同時，為造福人類作出貢獻”，以及《加拿大環境保護法》第2條“政府的義務”的相關規定，都強調了政府對于環境保護應承擔的主要責任。同時，國內其他省份如《深圳經濟特區環境保護條例》第二章“政府責任”的相關規定（制定環境責任及年度實施計劃；定期將環境責任目標的執行情況向社會公布；落實環境保護實績考核制；建立環境影響評價制度；制定政策環評、規劃環評，環境保護規劃；嚴格環境功能區劃和生態功能區劃；定期公布限制使用的嚴重污染環境的有害物質名錄；建立環境信息共享制度；建立生態補償機制；鼓勵和支持環境科學技術的研究和應用；積極開展環境教育宣傳活動等），《貴州省生態文明建設促進條例》在生態補償方面的嚴格規定，《重慶市環境保護條例》對刷卡排污制度的創新，《江蘇省生態農業環境保護條例》針對土地二次開發的相應規則以及臺灣地區《環境法》第4條“國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任”的相關規定，都為新疆維吾爾自治區在環境污染治理方面強化政府責任提供了很好的經驗。

2.職能部門環境責任法定化并加大其執行力度。相關職能部門既要承擔積極責任也要承擔消極責任。所謂積極責任是指地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，并積極主動地承擔其應負的責任。所謂消極責任是指當地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門有違反《環境保護法》的相關規定時要承擔相應的責任。即如果違反我國《環境保護法》第68條①《中華人民共和國環境保護法》第68條：（一）不符合行政許可條件準予行政許可的；（二）對環境違法行為進行包；（三）依法應當作出責令停業、關閉的決定而未作出的；（四）對超標排放污染物、采用逃避監管的方式排放污染物、造成環境事故以及不落實生態保護措施造成生態破壞等行為，發現或者接到舉報未及時查處的；（五）違反本法規定，查封、扣押企業事業單位和其他生產經營者的設施、設備的；（六）篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的；（七）應當依法公開環境信息而未公開的；（八）將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的；（九）法律法規規定的其他違法行為。規定的行為之一的，將對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。雖然我國相關法律已將政府環境責任以法律的形式確定下來，但在執行方面仍然需要進一步加大力度。

二、自然環境的破壞與法治應對

新疆生態環境極其脆弱，而可持續發展最為現實、最為關鍵的就是生態環境問題。近些年，新疆由于工業的快速發展使自然環境遭受不同程度的破壞，其中一些煤田企業對新疆整體環境帶來的不可逆轉的負面影響最為突出。如新疆北部某煤田企業，是我國最大的整裝煤田，國內幾大電力龍頭企業以及幾十家國內煤炭行業重點企業均匯聚于此，專門從事煤電煤化工產業的開發。這些高能耗、高污染的企業在自治區花大氣力固沙保護環境的同時，卻將一些未經處理的工業垃圾和生活垃圾直接堆砌在荒漠里，導致大片寶貴的植被被破壞，帶來嚴重的生態危機。因而，新疆自然環境破壞的法治應對應從以下方面加以完善：

1.完善規則，杜絕形式主義，突出義務和責任。

要改變當前環境影響評價制度中的形式主義及造假嚴重的現象；改變現行環境信息公開制度中顧慮重重、遮遮掩掩的弊端；糾正排污收費制度中標準過低、制約乏力的做法；完善限期治理制度中遙遙無期、操作困難的局面。做到程序詳盡，責任嚴厲，措施周全，標準嚴格。

2.編織嚴密的法律控制網。加大法律責任制裁力度，提高違法成本，如可引用按日計罰制，要求違規單位恢復原狀，強化個人的責任承擔、中介機構的連帶責任等。完善社會控制體系，將控制主體多元化與控制手段多元化充分結合，如強化第一方控制（自律），第二方控制（合同控制及對合同對方的控制），第三方控制（如社會力量、非政府組織）等多元主體的控制能力。同時，可在環境合同、行政指導、社會監督、經濟制約等方面加大力度，實現控制手段的多元化。如紹興市政府印發的《紹興市區工業污泥清運處置管理暫行辦法》②《紹興市區工業污泥清運處置管理暫行辦法》對“工業污泥”的概念進行了限定，專指“紡織印染企業在污水處理過程中產生的屬于一般固體廢物的污泥”。同時提出“五個統一”，即“統一臺賬、統一清運、統一處置、統一價格、統一結算”，并且要求產生工業污泥的單位，不得擅自委托不符合要求的單位或個人進行清運和處置。“五個統一”的核心在于統一價格和統一結算。根據《辦法》，污泥清運和處置將實行預收制度，由各污泥產生單位在銀行開設專用賬戶。每季度初，根據環保部門核定的季度污泥產生量向專用賬戶預存相應的處置款項;每季度末，根據企業實際污泥產生量進行統一結算。對污泥偷倒亂倒行為起到了明顯的遏制作用。

3.積極貫徹落實《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》。2015年3月1日正式施行的《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》③《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》規定：煤炭、石油、天然氣開發單位的生態保護和恢復治理方案內容應當向社會公布，接受社會監督。同時這些單位應當在礦井、油井、氣井關閉前，向縣級以上環境保護主管部門提交生態恢復報告并提請驗收。此外，縣級以上人民政府環境保護主管部門還應當對煤炭、石油、天然氣開發區域的環境質量加強監測。開發單位要對污染物排放及對周圍環境的影響進行環境監測，接受環境保護主管部門的指導，并向社會公布監測情況。（以下簡稱《條例》），是根據新修訂的《環境保護法》精神和新疆能源資源開發環境形勢的發展變化所制定的積極預防和治理煤炭、石油、天然氣開發造成的生態破壞和環境污染、保護和改善生態環境的適時之舉。因此，面對新疆自然環境的破壞，煤炭、石油、天然氣開發單位應該嚴格按照《條例》規定制定生態保護和恢復治理方案并予以實施。

三、司法救濟的不足與法治應對

近年來針對環境案件的損害賠償大部分屬于行政主導的救濟（如康菲漏油事件①2011年6月，位于渤海的我國最大海上油氣田、康菲石油中國公司與中海油的合作勘探開發項目蓬萊19-3油田發生溢油事故。事后，國土資源部、環境保護部、交通運輸部、農業部、國家安監總局、國家能源局聯合調查組發布報告稱，這是一起造成重大海洋溢油污染的責任事故，污染了6 200平方公里海水，其中870平方公里海水受到重度污染。作為該油田的作業者，康菲公司應承擔溢油事故的全部責任。），這種由行政主導的處理方式引發了民眾對法律的不信任。此外，由于大多環境案件審理困難、賠償標準偏低等問題也充分表明了針對環境訴訟案件的救濟明顯不足。因此要完善侵權救濟機制需從以下方面著手：

1.充分運用環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度②《中華人民共和國環境保護法》第58條對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。有其特殊的優勢，其有利于打破利益阻力，有利于社會的普遍參與，有利于督促環保部門盡責。現行《環境保護法》將民間力量有序納入環境治理機制、設立環保公益訴訟制度，是環境司法邁出的一大步。自其實施以來，2015年的前11個月，我國法院受理環境公益訴訟的案件就達48件，接近從2007年至2014年七年間的總和（65件），③數據來源于2015年12月30日的《北京青年報》。這表明當前我國在環境公益訴訟方面取得了顯著成效。此外，我國由檢察機關提起公益訴訟改革試點方案于2015年7月正式啟動，根據全國人大常委會的授權和改革試點方案，制定出臺試點實施辦法，并選擇在北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區、直轄市開展試點。其中，貴州省福泉市法院當庭宣判確認錦屏環保局怠于履行監管職責行為的違法案件成為我國首例環境行政公益訴訟案件。④貴州首例環境行政公益訴訟案在黔東南苗族侗族自治州錦屏縣開庭審理，跨區域管轄的貴州省黔南布依族苗族自治州福泉市人民法院依法對這起由檢察機關提起的環境行政公益訴訟案作出一審判決，判決確認被告錦屏縣環境保護局2014年8月5日至2015年12月31日期間對鴻發、雄軍等企業違法生產的行為怠于履行監管職責的行為違法。（《人民法院報》2016年01月14日）

2.充分發揮環境立法對新疆綠色發展的保障。

關于專門的環境立法，歷史上出現過兩次立法高潮。第一次是1972年以前，以美國在1969年制定的《國家環境政策法》和1972年前后的斯德哥爾摩宣言為代表；另一次高潮是在1992年前后，以英國在1990年制定的環境法、荷蘭在1990年制定的環境管理法、日本在1993年制定的環境保護基本法以及1992年前后里約熱內盧宣言為代表。

我國關于綠色發展的制度變革也經歷了由散見于民事法律制度、訴訟法律制度及刑事法律制度的保障到專門的環境法的保障，其進程與世界也是基本同步的。我國環境立法的重點主要集中在污染防治、資源利用和保護以及生態保護三個方面。我國目前已經頒布了一部環境保護基本法即《中華人民共和國環境保護法》以及30多部環境方面的法律和100多部行政法規。在污染防治方面有《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》等法律；在資源利用與保護方面有《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》等法律；在生態保護方面有《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》《中華人民共和國自然保護區條例》《退耕還林條例》等法律法規。此外，我國還建立了一系列重要的環境法律制度，如環境標準制度、限期治理制度、環境信息公開制度、環境公益訴訟制度、環境監管制度、環境法律責任制度等。這些專門的法律法規及相關制度對新疆的綠色發展起到了至關重要的作用。因此，要進一步完善司法救濟的不足，必須充分發揮相關環境立法的作用。

四、現有立法的不完善與法治應對

1.我國現有法律對綠色發展的保障。我國現有環境立法已基本成體系且相對比較完善，但散見于民事法律制度、訴訟法律制度和刑事法律制度在綠色發展保障方面還有諸多不完善之處。

一是民事法律制度對新疆綠色發展的保障。其中，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）對產權進行了界定，對權利進行了限制，并對公共利益、自然資源、耕地保護、用益物權制度、環境相鄰權等作出了相關界定，體現了物權的取得和行使應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益的原則性要求，包括國家絕對所有（如對礦藏、水流、海域）和國家、集體均可所有（如土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂）的物權。如《物權法》第120條規定：用益物權人應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定；第43對耕地作出了保護，規定“國家對耕地實行特殊保護、嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地”；第129條規定“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”；第90條規定“不動產權權利人不得違反國家規定，棄置固體廢棄物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質”。新修訂的《中華人民共和國民法總則》第124條也規定“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”《中華人民共和國侵權責任法》第八章“環境污染責任”中第65規定了“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”等。這些規定無疑是為我國綠色發展提供了保障，也為新疆的綠色發展保駕護航。

二是訴訟法相關法律對新疆綠色發展的保障。《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定了公益訴訟制度，指出“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這個“有關組織”實際上就是《環境保護法》第58條中規定的依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記或者專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的組織。

三是刑法相關法律對新疆綠色發展的保障。刑法第六章第六節“破壞環境資源保護罪”對破壞環境資源的行為進行了約束，并在其他各章也對破壞綠色發展涉及到的罪名作出了相關規定。如第134條規定了重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪，第152條規定了走私廢物罪，第342條規定了非法占用農用地罪，第343條規定了非法采礦罪、破壞性采礦罪，第345條規定了盜伐林木罪及濫伐林木罪，第407條規定了違法發放林木采伐許可證罪，第408條規定了環境監管失職罪，第410條規定了非法批準征用、占用土地罪等，這些罪名的設定及相關規定對于懲治破壞生態犯罪、保護新疆綠色發展起到了至關重要的作用。

盡管我國已有相關的法律法規對新疆的綠色發展保駕護航，但其對于新疆來講針對性依然不強，因此需進一步完善新疆立法才能保證綠色發展的可持續性。

2.進一步完善新疆立法保障綠色發展。目前，新疆制定與綠色發展相關的地方法規多達40多件，其中，自治區級法規22件，較大市級地方法規5件，形成了富有地方立法特色的綠色發展的相關法規體系。如2005年3月25日修訂了我國第一部規范流域管理的《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》。之后，相繼修訂頒布了《新疆維吾爾自治區環境保護條例》（以下簡稱《自治區環境保護條例》）《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護管理條例》《新疆維吾爾自治區濕地保護條例》等地方性法規，為新疆生態立區提供了較全面的法治保障。盡管如此，新疆在綠色發展方面的立法仍有不足，如重城市、輕農村的傾向依然存在，針對農村環境保護立法體系中污染防治立法仍然缺失，立法的可操作性不強等，要進一步完善新疆與綠色發展有關的地方法規。

其一，要重新修訂《自治區環境保護條例》并建議制定《新疆維吾爾自治區農村環境保護條例》。《自治區環境保護條例》于2011年修訂，其時間早于2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》，因此沒有充分體現出我國環境保護法對農村環境保護的特別要求，僅是體現了以城市環境保護為主的目的，這不利于新疆農村的發展與建設，也不利于整個新疆綠色發展的整體推進。因此，建議制定《新疆維吾爾自治區農村環境保護條例》，在此條例中應重視新疆農村環境監督管理制度的創新，如在新疆各鄉鎮設立環保所，制定新疆農村環境監督管理制度以及建立新疆農村排污登記制度等。此外，在現有地方法規的基礎上，還要制定《新疆維吾爾自治區牧區草原生態環境保護條例》，并完善《新疆維吾爾自治區突發環境事件應急預案》的相關規定與內容。

其二，要以地方立法的形式，保障新疆各族人民的環境參與立法權。要充分利用新疆擁有自治立法權的優勢，探索各民族積極參與環境立法的制度，結合新疆少數民族的一些禁忌習俗（如禁止污染水源等）中的環境保護意識進行深入研究，旨在使其能更好地符合新疆農村環境保護的需要及實現新疆綠色發展的實際要求。

其三，要完善新疆農村環境糾紛的救濟體系。應當健全新疆農村村民調解委員會組織，使其與黨的組織充分協作，完善其作為民間環境保護機構的調解功能；要強化鄉政府的功能，加大少數民族地區鄉政府對于糾紛處理的工作力度，充分解決發生在農村與綠色發展相關的行政糾紛事件等；要完善訴訟救濟制度，尤其是要加大環境公益訴訟的廣度與力度，使環境公益訴訟成為農村解決環境糾紛，實現綠色協調發展的主要途徑。