淺談衛生計生項目資金管理中存在的問題及建議

□陳 芳

近年來，中央財政對衛生計生領域的資金投入不斷增加，對衛生計生事業的發展和醫藥衛生體制改革的支持力度達到歷史上最高和最好水平。2009年—2016年中央財政共安排專項轉移支付資金4559.3億元，其中：基層醫療衛生機構補助資金596億元，公共衛生服務資金2879.7億元，醫改項目資金642.5億元，計劃生育項目資金441.1億元。

通過筆者近幾年對我省及國家部分省、市中央轉移支付衛生計生項目的督查發現，項目財務管理中還存在許多問題，如何管好用好項目資金還有許多值得探討的方面。

一、中央轉移支付衛生計生項目資金概況

在我國目前開展的公共衛生項目中，轉移支付是重要的資金來源之一。中央專項轉移支付資金是中央政府為解決經濟社會發展特定需求而設置的預算資金，旨在重點解決國計民生的急需事項，或解決地方經濟發展中亟需事項，體現了中央宏觀經濟政策的引導作用。中央轉移支付資金主要包括：基層醫療衛生機構補助資金、公共衛生服務資金、醫改項目資金和計劃生育項目資金4部分。基層醫療衛生機構補助資金包括：基層醫療衛生機構實施基本藥物制度補助資金和村衛生室實施基本藥物制度補助資金；公共衛生服務資金包括：基本公共衛生服務補助資金和重大公共衛生服務補助資金；醫改項目資金包括：縣級公立醫院綜合改革試點項目和城市公立醫院綜合改革試點項目；計劃生育項目資金包括：農村計劃生育家庭獎勵扶助制度、特殊家庭獎勵扶助制度和西部少生快富工程三項制度。

二、項目財務管理中存在的主要問題

（一）項目資金下達遲緩，滯留項目資金

主要表現為中央轉移支付項目預算資金下達后，各級財政、衛生計生行政部門未能及時下達資金，部分地區延遲撥付項目資金達6個月以上，有的地方甚至超過一年以上。如2014年在我省中央轉移支付項目督查中發現某市衛生人員培訓項目撥付周期長達13個月；某縣部分農村家庭獎勵扶助專項資金撥付周期長達11個月；某縣疾控中心重性精神疾病管理項目資金撥付周期長達17個月；某縣人民醫院公立醫院改革項目資金撥付周期長達14個月。

（二）未足額、未及時或不安排配套資金，影響項目工作開展

主要表現為中央轉移支付項目預算要求部分項目不足部分應由地方政府安排配套資金，但很多地區安排的配套資金不足或不及時。如某市市級2014年度兩癌篩查項目配套資金未到位；某省2010—2012年度孕產婦住院分娩補助項目省、市、縣三級大部分配套資金未到位，致使部分孕產婦得到的補助標準低于國家要求標準。

（三）擴大開支范圍

主要表現為項目單位將與項目活動有關，但中央轉移支付補助資金不予支持的開支在本項目中列支，如督導檢查等工作經費在服務經費中列支，或提高開支標準。如某醫院根據本單位制定的資金分配方案，將4萬元艾滋病防治項目資金中的9000元用于發放工作人員補助，其中有8000元用于三個科室主任的講課及管理補助，1000元用于財務科的勞務費用。

（四）挪用項目資金

主要表現為項目管理部門、項目實施單位將項目預算資金改變用途，挪作他用。如某縣婦幼保健計劃生育服務中心將對口支援鄉鎮衛生院的項目資金5.6萬元為受援單位購買半自動生化分析儀和婦幼保健門診活動房，未按照項目實施方案中規定的用途使用項目資金。

（五）虛報業務完成進度，騙取項目資金

主要表現為項目單位虛報服務提供數量、活動開展數量，套取中央項目預算資金。如某社區衛生服務中心在實際完成很少任務量、慢病業務幾乎沒有開展的情況下，虛報任務完成情況，按照老年人、高血壓和糖尿病健康管理人數分別為3181、1089和226的數量，套取國家基本公共衛生服務項目資金。

（六）未依規進行會計賬務設置，會計核算不規范

主要表現為項目單位未按照要求設置會計賬簿，未按各類會計制度要求開展項目核算，會計報表未全面反映項目收支狀況。如某市未進行專項核算的項目單位達到抽查該市項目單位的50%。某市某某口腔診所無財務部門，無財務人員，無項目明細賬簿，未按規定開展專項核算，沒有相關的財務制度和內控管理制度。還有部分項目單位購買宣傳用品、辦公用品等物資，沒有辦理入庫和出庫手續，起不到監管作用，容易造成物資的隨意流失等；大部分單位支付汽油費只有加油票，無出車記錄，佐證資料不全。

（七）項目預算執行進度遲緩

主要表現為項目預算下達后，項目單位項目實施和相關經濟活動遲緩，項目資金不支出或開支后不及時報賬；歷年項目結余資金長期掛賬，未進行相應預算調整請示。如某市疾病預防控制中心2015年艾滋病防治項目資金16.4萬元，截至2016年6月30日，支出0.19萬元，支出進度僅1.17%，主要原因是單位領導及財務人員對項目理解不夠，不了解資金使用范圍，不敢隨意使用項目資金。

（八）固定資產登記管理不規范

主要表現為項目采購的一般設備、醫療設備等固定資產登記不及時、錯登、漏登或不登記。如某次督查對2008年第一批擴大內需項目支持的基層衛生機構醫療設備的管理及使用情況進行了檢查，發現部分單位未進行設備登記管理工作。如某縣婦幼保健院接收的8臺（件）設備既無接收記錄，也未進行固定資產登記管理，督查時其中一臺設備已無法找到。

（九）設備使用記錄不全、設備閑置、違規處置資產

主要表現為項目采購的設備使用記錄不完整、不規范或無使用記錄。采購的設備由于技術落后、重復采購、缺乏相應技術人員，導致設備長期閑置。違反規定出售、調撥、報損、報廢等方式，擅自處置項目資產等。如2013年我省6個市抽查的463臺件設備中，有107臺（件）設備閑置，購置設備閑置率達到23%。

（十）政府采購管理不規范

主要表現為納入集中采購目錄的政府采購項目未實行集中采購；達到政府采購限額標準的工程、貨物和服務未按規定進行政府采購等。如某縣愛衛辦向縣財政局申請279.72萬元項目資金采購雙翁、便器等改廁物資，在縣政府采購中心未完成公開招標、未確定物資供應商的情況下，縣愛衛辦分別與某建材有限公司、某環保科技有限公司以及當地設備經銷部簽署合同，合同總額為170.64萬元。

（十一）合同管理不規范

主要表現為因開展項目有關工程建設、貨物采購、咨詢服務等工作簽訂的合同不符合相關規定，或未簽訂合同，致使項目單位承擔較大項目實施財務風險，或可能致使施工方、供貨方規避監管的情況。如某縣改廁項目合同不是與中標方簽訂，而是與中標單位下屬各施工隊的負責人簽訂，且合同中未規定數量、總價以及合同金額等關鍵內容，沒有關于付款方面的約定，項目款項實際支付給了個人。造成項目存在較大違約和財務風險。

（十二）其他違反財務管理規定的行為

主要表現為違反其它各項財務內控制度規定，如利用大額現金支付項目工程款、貨款等款項；會計賬簿、憑證等檔案裝訂、保存不符合規定；項目單位在會計報告中，對中央轉移支付項目的資產、負債、項目補助收入、項目支出等事項延報、漏報、錯報或瞞報；項目單位違反規定私自將承擔的部分工作轉包，私自將項目資金出借、轉撥其他單位；項目單位違反有關稅務法規，對發放的咨詢費、勞務費等個人所得，未盡到代扣代繳所得稅義務。

三、項目財務管理的建議

（一）規范專項資金的撥付程序

各級衛生計生部門應加強與上級主管部門和同級財政部門的溝通與協調，按照財政部印發的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》要求及時撥付項目資金，規范專項資金撥付流程，采取針對性措施解決資金撥付過程中的資金滯留現象，加快資金撥付的步伐，從而促進資金使用速度。各級衛生計生行政主管部門應履行對專項資金的監管責任，加大對專項資金撥付的監測力度。

（二）加強會計基礎規范化管理

健全單位內部控制制度。各項目單位應建立健全單位內部會計控制制度，規范資金使用的審批流程，完善物資管理辦法。加強對基層財務人員的會計基礎規范化的培訓，嚴格按照《事業單位會計制度》、《醫院會計制度》的規定進行會計核算。

（三）進一步提高項目績效管理認識

2018年國家衛生計生委和財政部已經開展了對部分重大公共衛生項目績效評價的工作。項目是政策具體體現，項目管理就是對政策的評價和落實。項目管理經歷了從以往的爭取項目，到關心資金安全，再到今天關注項目績效的過程。在新管理形勢下，財政部門明確提出要有預算績效管理。因此，無論從民生項目要求，還是從項目責任及項目效果看，都更加強調績效，必須提高項目績效管理意識。進一步加強績效管理組織建設，業務建設，創造必要的條件和機制，保證績效管理的有效性。項目執行首先必須明確項目的行政主管部門職責，要緊緊抓住業務處室，落實業務責任問題。同時要加強第三方評價機構的運用，建立一個統一的、規范的評價體系。