農村集體產權制度改革困境與策略研究

阮春新

（新鄉職業技術學院　河南　新鄉　453000）

隨著我國城市化進程的快速發展，以沿海地區為代表的農村集體產權制度，發生了一系列變化。農村集體產權制度中心為產權，對于農村集體產權的劃分，需要做到規范透明和公正公開。特別是在產權劃分、股權管理和產權保護等方面，要建立現代化的收益、抵押和擔保制度，推動農村產權交易的規范運行。通過農村集體產權制度的改革，可以有效確定農民的責任劃分與權益范圍。

一、農村集體產權制度改革的實踐進展

（一）不同地區農村集體產權制度的改革方案

農村集體產權制度的改革，是在保證公平前提下完成對農村集體產權的分配。因此在農村集體產權制度的改革過程中，需要建立符合集體利益的改革模式，通過產權劃分、股權制、抵押和擔保等形式，實現對集體財產的管理與分配。當前我國農村集體產權制度，主要通過承包與經營的方式，來完成對公共物權的經營與轉移。而在農村產權制度的改革實踐中，不同地區根據改革存在的若干問題，制定了完善的資產界定與管理方案。農村集體產權制度的改革中，集體資產的承包權、經營權得到了有效分離，從而實現法定物權的經濟功能。其中上海、廣州、浙江和北京等地，較早進行了農村集體產權制度的改革。北京市昌平區制定了身份界定、資產量化、股權設置和股份經濟合作社等改制方案，并結合昌平區農村集體經濟產權制度改革的具體實踐，來引導農村集體經濟的平穩發展。而武漢市農村集體產權制度的改革，從土地承包權益、農民財產性收入等方面，健全確權登記頒證制度，有效解決承包地塊的權益劃分問題。浙江省在農村集體產權制度的改革，主要構建村級的農村經營性量化資產，來完成不同農村集體成員的土地承包、產權和股權等資產界定。杭州市在農村集體產權制度的改革方面，著重于組織成員資格、資產所有權和分配比例等的劃分。而深圳市在農村集體產權制度的改革方面，主要著重于股份經濟市場主體、組織法律身份等的界定。雖然各地一定程度完成了農村產權制度的實踐，但在農村集體產權制度的改革進程中，仍然存在法律法規與《管理辦法》的缺失問題。

（二）我國農村集體產權制度改革的實踐進展

自2007年出臺《關于推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》后，我國各個地區開始了農村集體產權制度的改革實踐。當前農村集體經濟組織產權制度的改革，主要包括領導機構、股份人員身份界定、股權界定、資產量化和股權設置等。我國已經在34個省份的129個縣，開展了農村集體產權制度改革試點。其中截止到2017年11月份，全國農村集體經濟組織賬面資產總額（不含西藏）達到2.86萬億元，村均493.6萬元。東部地區資產總額2.16萬億元，占比為75.5%，村均929.5萬元；中西部地區資產總額0.7萬億元，占比為24.5%。因此需要對存在的集體資產進行整合與盤活，并將農村集體產權盡快分配到戶，才能避免農村集體產權的流失與侵占問題。在城鄉一體化經濟快速發展的前提下，需要量化農村集體產權的股東人數，并按照股東所占比例進行累計分紅。

農村集體產權制度的改革，在經濟組織結構方面有以下幾個特征：1.北京、浙江、長三角、珠三角等發達地區，截止到2017年11月份，已經完成95%以上的農村集體產權制度改革。而廣大中西部地區的經營性資產改革非常緩慢，在城中村、城郊村和經濟發達村等地的產權不清問題較多，經營性資產引發的矛盾也較多。因此需要在中西部地區設置改革試點，根據農民的要求和意愿由點及面進行展開，以保障普通民眾的財產權利，實現農村集體產權制度改革的區域平衡。2.農村集體資產量化到個人。農村集體經營性資產包括土地、房屋、機械設備和企業等，以及用于公共服務的非經營性資產。截止到2016年12月份，農村集體產權制度改革完成量化資產數額為6993.4億元，增長15.1%，村均1050.9萬元；完成產權制度改革的組量化資產總額為1534.6億元，增長14.2%，組均256.6萬元。東部地區完成產權制度改革的村量化資產總額6563.5億元，增長13.7%；中部、西部地區的村量化資產總額分別為276.1億元、153.8億元，分別增長55.2%、27.4%。至此，農村已經建立起出資者所有權、法人財產權、出資者監督權、法人代理權等治理結構，形成了完善的農村集體經濟組織成員權利治理體系。3.農村集體資產分配的改革。當前折股量化分紅取代福利分紅，成為農村集體資產分配的主要方式。我國現有農村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地，非資源性資產達到2.4萬億元。2013—2016年我國農村集體資產折股量化分紅的數額不斷增加，從1563億元股金增加至1802.7億元，年均增幅達到4.87%。

二、農村集體產權制度改革面臨的困境

（一）農村集體資產折股量化的范圍界定問題

當前農村仍然根據家庭聯產承包責任制，進行農村集體土地的產權分配與管理。在農村集體土地所有權的歸屬方面，并沒有確切的法律文件對其進行規定。《中華人民共和國土地管理法》指出：“在農村集體土地的產權歸屬與劃分方面，需要根據相關法律進行集體財產的管理。其中村民委員會對農村集體土地，擁有相應的經營權與管理權。而對于附屬于不同村集體、鄉集體的土地，則要通過各個集體經濟組織的溝通協商，來實現對農村集體土地的經營管理。”我國農村經濟組織形態，主要包括以下幾個等級：村民組成的經濟組織、村集體經濟組織、鄉鎮集體經濟組織等。在農村集體土地使用屬性發生變化后，必然會存在土地權屬與利益分配的問題。因此要在《土地管理法》等法案的立法中，增加土地所有制產權的量化制度，以保障農村集體中各個成員的利益分配。特別是對集體經營性資產的范圍界定，需要根據不同地區的實際情況，進行分類或同步的資產折股量化。在資源性資產的折股量化方面，要根據征用土地的產權屬性，進行土地補償費與資產收益的分配。

（二）農村集體經濟組織成員的資格界定問題

農村集體資產的產權界定，是關于所有農村集體組織成員的產權界定?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》中，對農村集體組織成員的經濟資格進行了相應規定?！吨腥A人民共和國物權法》指出：“農民集體內部的資源性資產和非資源性資產，歸屬于農村集體的所有組織成員，而不屬于某一成員?！钡唧w到農村集體資產的詳細劃分方面，卻沒有法律文件進行相應實踐的說明。當前我國農村集體經濟組織成員的資格界定，仍舊根據村部的鄉規民約來劃定，還會受到歷史遺留集體經濟糾紛的影響。婚嫁、學生遷戶和工作調動等人員流動，造成了村委會對農村經濟組織成員的身份界定問題。在我國城市化進程快速發展的前提下，由于農村人口在城鄉之間的無規律流動，導致了農村土地承包經營權的界定難題。目前關于農村集體經濟組織成員資格界定的具體方案尚未出臺，因此需要地區政府進行相應地方法規的設定。

（三）農村集體資產組織的構建問題

對于已經實現集體產權制度改革的農村，需要對產權制度改革后的經濟組織，進行集體組織形式的規劃。當前農村集體資產組織，主要包含以下幾種構建方式：社區股份合作社、村級經濟合作社、企業法人等。在農村集體產權制度改革后，村級經濟合作社是主要的農村集體經濟組織結構。而社區股份合作社、企業法人等，則是城鄉農村集體經濟組織的主要組成結構。那些已經實現集體產權制度改革的經濟組織，需要根據相應的規章制度要求，來完成對資源性資產、非資源性資產的經營活動。例如：在農村集體資產組織構建中，上海率先推行多種組織形式并行的構建方式，將農村經濟組織分為村級經濟合作社、社區股份合作社、股份公司等形式，來完成對農村集體資產的分配與管理。

三、農村集體產權制度的改革策略

（一）完善農村集體資產的法人治理結構

農村集體資產的產權歸屬方面，需要制定完善的法人治理結構，來保障農村集體資產分配的公平性。首先應制定《農村新型集體經濟組織章程》，進行農村法人結構的決策與管理?！掇r村新型集體經濟組織章程》規定：董事會、監事會、理事會等，共同構成農村集體經濟組織的法人結構。通過將農村集體法人財產權、法人代理權、出資者所有權三大權限進行分離，來實現對各個農村集體組織成員的限制。同時《公司法》中關于企業股份的規定指出：所有股份企業需要根據集體成員的股份占比，進行經濟組織的利潤劃分。但在農村集體中的股份資產分配中，并沒有完全按照相應的股份占比，來完成村集體成員的分紅。而是在扣除30%的村集體經濟利益后，將其余70%利潤分配給農村集體組織成員。因此在農村集體資產法人治理結構的構建中，應在現有農村集體資產法律框架下，制定農村集體成員的股份與利潤的劃分條款，以保障所有法人的合理權益。

（二）規范農村集體資產的股權管理

在農村集體資產的股權管理方面，首先應制定《農村集體經濟組織股權管理辦法》、《農村新型集體經濟組織收益分配辦法》，以規范農村集體的股權與人員結構。在《農村集體經濟組織股權管理辦法》的制定中，需要明確農村集體經濟的股權量化。同時要根據不同農村集體的經濟實力，來完成新增股權的股份擴充，還要保障所有農村集體成員的股權分配。而《農村新型集體經濟組織收益分配辦法》的制定，主要針對已經完成集體經濟產權制度改革的群體，其目的在于實現不同農村集體組織成員的分配公平。農村集體資產的產權轉變為股份后，集體經濟組織要對資產股份進行合理分配，要保證每個集體組織成員都持有相應股份。同時在農村集體產權制度改革過程中，應根據不同農民群體的經濟狀況，來設置相應的分紅稅收與資產股權。對于那些不愿意加入集體資產股權的群體，要通過其他程序來實現集體資產的合理分配。從農村集體產權制度改革的實踐情況來看，股份制集體經濟組織形式，能夠有效解決集體資產的分配不均問題，實現對集體資產的合理使用與管理。因此農村集體產權制度的改革，應該根據不同地區的集體資產情況，進行農村經濟組織的改革與重組，并完成農村集體資產組織的構建活動。

（三）推動農村集體經濟組織成員資格認定的民主化

當前農村集體成員的界定較為模糊，《村民委員會組織法》作為保障農村村民自治的基本法律，作出了如下規定：“非本村戶籍人員居住滿一年者，有權利參加村級的村委選舉，但需要在村民代表會議中予以通過?！边@一法律條款的制定，將“村民組織成員”擴大到更加寬泛的范圍，也將經濟組織成員的資格界定進一步放寬。但并不是所有經濟組織成員，都擁有農村集體土地與資產的所有權。在農村集體成員、農村管理組織的權利界定中，相關法律并沒有對被授權代表進行詳細解釋。因此在農村集體產權制度的改革中，應該明確劃分經濟組織所有權主體、行使主體的成員資格，才能有效保障所有經濟組織成員的利益。

結語

產權作為農村集體資產的主要內容，應該建立較為完善的歸屬制度與權責體系。當前我國在農村集體資產產權界定、股權分配、集體重組等方面，進行了一系列的產權制度改革與創新。但不同農村地區存在著不同的經濟狀況、產權結構，因此需要在產權劃分、股權制、抵押和擔保等方面，制定差異化的農村集體產權制度，以保證農民享有的財產權益。

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