教育政策視域下的開放大學建設

徐 敏

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

廣播電視大學轉型升級建設開放大學的過程，從教育治理的角度，就是國家教育政策制定與執行的過程。當然，這個過程并不是依據文本的政策和政策制定主體的意志自然而然的實現過程。美國政策學家艾利森曾斷言：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[1]政策執行的過程是執行主體基于特定的環境與條件對廣播電視大學轉型升級的價值判斷與選擇、對政策文本與精神的理解和透視以及基于學校發展與利益的選擇過程，這個過程是動態的、十分復雜的，所以在教育政策的執行過程中，在建設開放大學的體系中，存在著各種各樣的執行偏差。產生偏差的因素既有認知的也有條件的，最終行為的偏差必然導致結果與政策目標的背離。所以“理解公共政策”，透視教育政策制定的原因和決定性的因素，研究教育政策執行的理論，追尋教育政策的結果和影響，對明確廣播電視大學轉型升級的價值指向與真正意義上的開放大學的建設（而不僅僅是掛牌）無疑具有較強的現實意義。

一、教育政策：內涵與廣播電視大學轉型升級

什么是公共政策？概念諸多，內涵紛雜，學者們從不同的角度對此進行了解讀。美國學者托馬斯.R.戴伊認為：“公共政策就是政府選擇做與不做的事情。”[2]“公共政策分析的目的是研究政府在做什么、為什么這樣做、這樣做的結果是什么？[2]在英國學者科爾巴奇看來：政策是一個集合概念。“我們不會假設政策只有唯一的含義”。他認為，政策可以擔當一種控制工具。政策是角逐現存秩序和聲音，參與權利的工具。[3]戴維·伊斯頓認為，公共政策是國家對全社會價值的權威性分配，其形成過程是由國家根據自身利益對復雜的利益關系予以整合的過程。[4]教育政策就是作為公共權威的政府為了解決相互沖突的對教育產品的不同需求，通過對教育中所負載的價值的選擇從而提供的不同類型的解決方案和采取的政府行為。教育政策的本質同樣是教育利益的選擇、綜合和分配。

中國教育的管理體制與結構決定了廣播電視大學轉型升級旨向開放大學的建設必然是在教育政策的視域中。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》提出，“健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學”。《國家十三五規劃綱要》又進一步指出：要通過大力發展繼續教育，構建惠及全民的終身教育培訓體系；推動各類學習資源開放共享，辦好開放大學。2016年《教育部關于辦好開放大學的意見》（以下簡稱意見）發布，這是 2012 年教育部批準設立開放大學以來,就開放大學建設出臺的最具權威性指導性的政策文件。從政府意志層面對“為什么要辦開放大學”“ 如何辦好開放大學”“ 什么樣的開放大學才是一所好的開放大學” 等重大問題進行了規制。一方面回應各地廣播電視大學轉型升級的需求與迫切期待；另一方面，設置“理想型”的政策目標導向，以政策負載的政府權威試圖將廣播電視大學的轉型升級嵌入政策所規制的完美的“軌跡”，辦成既不同于現有的普通高校，也不同于一般的成人高校，而是服務于全民終身教育的新型高等學校。《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》（教發[2017]3號）提出，“支持有條件的廣播電視大學，按照開放大學辦學模式和要求進行建設和改革試點，服務終身教育體系和學習型社會建設”。對此，鮮明地體現了教育政策的特性：目的性，既立足于過去和現實教育問題的解決，又著眼于未來的發展；指導性，既確認建設開放大學目標指向，又明示政策執行者應當遵循的行動原則和行動方向；規制性，即對于開放大學建設的條件規制和政策執行主體行為的規制。由此，廣播電視大學的轉型升級不單純是教育的行為，而是政府主導的對教育所負載的價值選擇和目標導向的行政行為，是政府試圖通過政策的制定與規制達成所希望的結果的過程。廣播電視大學轉型升級建設開放大學的過程，既是教育政策執行的過程，實質上也是對教育價值的選擇與利益的爭取和自我拯救的過程。

二、教育政策:價值選擇與開放大學建設

從政治系統分析理論出發，教育政策本質上同樣是“政治系統權威性決定的輸出”。這種輸出具有強烈的價值導向。事實上，任何教育政策的制定都不是一個價值中立的活動，它在目標的設定、方法的選擇和結果的追求上都隱含著價值取向。 從這個意義上分析，教育政策制定與執行的過程，就是教育價值選擇的過程。對教育政策進行價值分析就是透過教育政策的內容及教育政策的制定與執行過程, 分析教育政策的決策主體、教育政策的執行主體所持有的價值觀念與價值表達以及價值確認的社會背景。教育政策是價值負載的,教育政策中一直持續追求的公共價值是公正、公平與自由或質量、效率與效益。《意見》中明確提出：堅持中國特色，提升辦學水平；堅持開放辦學，服務全民學習；堅持質量第一，現實“寬進嚴出”；繼續深化改革，創新發展模式。強調以協調、綠色、開放和共享的發展理念，滿足全民學習和終身學習的需要。其公平、質量、效率與效益的價值導向十分清晰。理解《意見》的價值及其導向，進而明確廣播電視大學為何轉型升級？開放大學如何建設？必須理解以數字化、網絡化、智能化為特征的信息化時代終身教育和全民教育的價值。

終身教育倡導人的一生都應受教育，打破教育的時段性；全民教育關注所有人的基本教育需求，使全體民眾都能獲得平等的受教育的機會。 終身教育與全民教育以全新的教育理念和現代教育技術手段顛覆和蕩滌了傳統教育的痼疾和弊端，引領了國際教育的新潮流，成為世界性的共識和行動。決策者試圖通過政策的制定與實施推動全民教育、終身教育的發展，建設學習型社會，使每個人享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人類的能力。全民教育和終身教育的價值在于使學習者能自尊、自立地生活，并通過不斷學習來改善自己的生活并融入國家和社會的發展。

當然，我們也理性地關注到，在日益變化的社會中，階層的不斷分化與固化，導致基礎教育和高等教育，即使是非學歷的成人教育機會上的差別也面臨不斷大的危險。“必須通過多樣化的成人教育項目，縮小成人教育機會的差距促進成人教育資源的公平分配。保障日益發展的信息社會不至于忽視人的基本權利”。[4]全民學習和終身學習的學習型社會的構建，將打破學習者的身份、地位、能力、年齡等多種限制，突破學歷教育與非學歷教育和所謂“正規教育與非正規”教育的分界，實現真正意義上的教育公平與效益，實現每個人的學習權利。所以中國特色的開放大學建設要以終身教育思想為引領，樹立開放、靈活、優質、便捷的辦學理念，充分運用現代信息技術、創新辦學形式、組織模式和運行機制，努力辦成服務全民終身學習的新型高等學校。

上世紀發生的“文革”十年浩劫，基本終斷了我國的高等教育，基礎教育也處在一片混亂中。適齡兒童與青少年的基本素養教育和高等教育的人才培養出現了斷層，百廢待興的中國出現了極度的人才緊缺，也聚集了數以百萬計渴望接受學校教育的各年齡段學習者。1978年，主持中央工作的鄧小平同志借鑒英國開放大學的辦學經驗，創造性地做出舉辦廣播電視大學的決策。覆蓋全國的廣播電視大學系統自此產生，具有鮮明中國特色的新型高等學校出現。廣播電視大學采用覆蓋全國的廣播電視媒體和教學輔導網絡，聘用各領域各行業各學校最優秀的專家和教師，編制高質量的教材，為在文革中失去受教育機會的各年齡層的學習者提供了當時最緊缺的補償教育，經歷過極為輝煌的時期。38年來廣播電視大學系統經歷了“學歷補償、多途徑辦學和開放教育”三個發展階段，形成了“一套有中國特色的開放式人才培養模式”。[5]上千萬人進入廣播電視大學學習，創造了世界非正規高等教育的奇跡,也奠定了依托廣播電視大學轉型升級建設開放大學的基礎。

進入21世紀，我國高等教育規模的持續擴張和網絡學院、成人教育學院的興起，學歷補償的需求在萎縮，開放教育市場的生源爭奪日趨白熱化，廣播電視大學學歷教育招生規模已經出現連續萎縮態勢，其質量與信譽經受著多種目光的打量和質疑。非學歷繼續教育的規模與質量尚不能滿足社會需求也與政府所規劃的全民教育和終身教育的路徑與目標有相當的距離。廣播電視大學系統引以為傲的現代教育技術手段和系統優勢與普通高校、職業技術學院和同樣開展學歷教育、繼續教育的網絡科技公司相比已無多少優勢可言。自全國高校擴招和普通高校舉辦網絡學院以來，廣播電視大學系統為求生存與辦學效益，曾有過“華麗”的轉型，紛紛開辦高職院校或與高職院校合并，自我實現了“二元”制或“雙軌”制。在深化改革、資源共享、深耕職業學歷教育、滿足需求的自我救贖中，廣播電視大學與開放教育和開放大學的建設是并向而行，還是漸行漸遠也引發了爭議。

全民教育與終身教育價值的不斷提升與教育技術的巨大突破，再次給予廣播電視大學新的機遇。建設“人人皆學，時時能學，處處可學”的學習型社會和構建終身教育體系，舉辦或依托開放大學已是許多國家的重要選擇。2012年以來，教育部先后批準設立了國家開放大學、北京開放大學等6所開放大學，先行試點“探索開放大學建設的模式”。在辦學功能定位、信息技術應用、教育教學改革、運行機制等方面進行實踐探索。在其后的五年中，“試點效應”不斷發酵，各地紛紛提出建設開放大學的訴求，加快轉型升級的步伐。其轉型升級建設開放大學的努力既是國家戰略、社會發展與學習者的要求，也是自身尋求發展與突破困境的必然選擇。

三、教育政策：執行與開放大學建設

教育政策過程的邏輯起點是政策問題的提出，為解決問題進而制定與選擇政策方案。教育政策執行的過程就是解決教育問題的過程。政策方案的優選無論在理論研究還是實踐中都得到了高度的重視，但執行的問題和研究卻沒有得到應有的關注。執行不受重視的主要原因在于，人們過分輕信政策的權威性，認為只要政策一出臺，便自然地得到貫徹。

但從政策實踐上看，上世紀60年代由美國約翰遜政府所發起的“偉大社會”改革的許多政策項目都沒有取得預期的結果。我國2000年進行的基礎教育課程改革與預期的結果也有相當的距離。人們認識到一個嚴重的問題，政策雖然制定，但并不是按政策制定者所設想的那樣被自動執行的，它并沒有取得預定的目標，甚至有些政策根本就得不到執行。政策意圖與政策結果之間存在著巨大的差距，在客觀上向人們提出這樣一個問題，即為什么好的或比較理想的政策方案及項目也不能取得預期的結果？這促使人們去評估政策，并尋找政策執行方面的原因。正是在理論與實踐的雙重作用下，政策執行在 70 年代初以后成為政策科學研究的一個焦點或熱門話題。

所謂政策執行，就是把政策內容付諸實施的過程。教育政策的執行就是執行者依據教育政策所提出的目標、計劃、行動原則及行動指導等把教育政策內容付諸實踐的過程。

從政策執行的角度，廣播電視大學轉型升級的過程，就是《意見》執行與實施的過程，是一個達到共識而自我選擇的過程。無論是自上而下還是自下而上的執行模式，政策執行都不是簡單地自上而下的傳遞文件下達通知，或者是自下而上的層層落實，而是一個上下互動并相互作用的過程。當然，政策執行也是權力、利益、關系等多方面博弈的結果。

根據《意見》提出的主要目標，到2020年，中國特色開放大學體系初步建成。由于政策執行主體間的認知差異，就產生這樣一個問題:到2020年，廣播電視大學是整體轉型升級形成開放大學體系一步到位，還是依據《意見》規定的原則和條件，設置”準入制”經批準方可成立開放大學。認知差異，必然導致政策執行行為的不同。積極爭取進入開放大學體系的學校，依據《意見》制定開放大學建設方案，充分運用現代信息技術，創新辦學形式、組織模式和運行機制，成立以省領導為組長的開放大學建設領導小組，努力創造轉型升級的條件，向教育部提出申請掛牌成立開放大學；還有“沉默”的一部分，靜候2020年整體轉型升級。

《意見》明確提出，開放大學要堅持質量第一，確保“寬進嚴出”基本原則的實現。開放教育的質量一直經受著多種目光的打量與質疑。就“寬進嚴出”而言，“寬進”應該“寬”到什么程度？“嚴出”是按照普通高校的標準還是自設標準？政策只是原則性的規定。在辦學自主權的框架內，各開放大學有了“自由裁量權”。從政策規范的角度，盡管開放大學是服務全民終身學習的新型高等學校，但既然是大學，一定要有入學的程序和規范性要求。“寬進”不等于沒有門檻，要接受不同層級的教育，必須有一些基礎條件，至于“嚴出”，不同類型的教育有不同的解讀，不過本質上是教育的質量，在這一點上是一致的。但截至目前，沒有生額經費的廣播電視大學在無序的教育市場爭奪中，在相當一部分學習者只要文憑輕視學習與質量的選擇中，迫于生存壓力，寬進的大門敞開，但嚴出的問題實質上一直沒有解決好。

執行政策最主要和最關鍵的動力是利益。當然，其最大的阻力與困難也是利益。在廣播電視大學轉型升級中，利益主體多元，利益需求多樣，各主體在政策的制定與執行中都在追求利益的最大化，必然產生利益矛盾與沖突，往往會拖延政策的執行或導致政策的執行走樣。《意見》提到2020年初步建成中國開放大學體系。在開放大學建設中，既有國家開放大學，也有地方開放大學，兩者之間的關系一直十分微妙。國家開放大學不僅是教育部直屬的一所新型高等學校，同時也是教育部的一個直屬事業單位。因此，它在中國開放大學體系中的地位是比較特殊的。基于過去的電大辦學系統，中央廣播電視大學統領各地電大，學習平臺、專業設置、課程方案、教學計劃、考試科目與時間等全國統一。在統一中，中央廣播電視大學獲得了超強的權力與更多的利益。在各地電大的一再爭取下，才有了部分省開課程和共享專業。各省電大積極轉型升級建設開放大學意在獲得辦學自主權。“學習型社會建設和終身教育體系構建的工作重心不在中央而在地方。所以，我們應該采用依托各級政府舉辦開放大學的模式，并將辦學系統和遠程網絡架構以及職能設計的重心放在省市級開放大學層面。”[6]這種觀點在地方電大具有相當的代表性。國家開放大學建立后，與各省電大、地方開放大學基本上都簽訂了合作協議，在此協議框架之下成立的分部、學院、學習中心、行業企業學院，成為國家開放大學辦學組織體系的一部分。協議確認按照自愿、合作、共贏的原則，但對于沒有辦學自主權的廣播電視大學只是不得已而為之的選擇。《意見》中未直接提及廣播電視大學改革發展的問題，但目前6所開放大學的發展方向和試點探索取得的經驗各地廣播電視大學正在借鑒，積極向開放大學轉型升級。