新時代基層電大轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略思考
——以福建廣播電視大學(xué)漳州分校為例

李 然

（福建廣播電視大學(xué)漳州分校，福建漳州，363000）

一、相關(guān)命題研究概述

2010年以來，隨著電大生源萎縮，學(xué)界研究重點集中于尋找電大出路，開放大學(xué)研究成為新的熱點。一是關(guān)注電大發(fā)展的困境。認為電大因為法規(guī)保障滯后、政府管理缺位、內(nèi)部管理不完善、缺乏辦學(xué)自主權(quán)，導(dǎo)致定位不明等現(xiàn)實困境。二是關(guān)注學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的關(guān)系。認為要堅持學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并重，相互溝通、結(jié)合。三是開始關(guān)注國外開放大學(xué)的辦學(xué)特點、法律地位及辦學(xué)自主權(quán)等方面，主要觀點是英國開放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)大、文憑認可度高，日本放送大學(xué)支持服務(wù)好，美國社區(qū)學(xué)院辦學(xué)資金渠道多等。可以預(yù)見，隨著開放大學(xué)的成立，開放教育進入新時代，基層電大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型必將成為新的研究重點。

二、當前基層電大發(fā)展存在的困惑和成因

（一）目前的困惑

1.全局定位不明確，發(fā)展方向模糊。2001年，教育部定位中央電大獨立作為開放式的辦學(xué)主體，但對基層電大卻沒有明確，基層電大職能上依然只是省級電大的一個教學(xué)管理機構(gòu)。同時，經(jīng)費、投入、編制等問題和辦學(xué)實體地位政策性不清，地位、職責(zé)、權(quán)利受制約，抑制了辦學(xué)活力、特色和優(yōu)勢。一些地方政府甚至沒有將電大列入教育發(fā)展整體規(guī)劃，加上對社區(qū)教育和公益性非學(xué)歷教育重視度不夠，與地方普通高校相比，電大地位、待遇、影響反差較大，導(dǎo)致部分地市電大加速萎縮，事業(yè)發(fā)展陷入方向迷亂的困境。“從根本上講，廣播電視大學(xué)的發(fā)展定位沒有法律依據(jù)做支撐，與國外開放大學(xué)都是通過立法確立其定位有著巨大的反差。”[1]

2.生源與質(zhì)量嚴重下降，嚴格考試與招生規(guī)模平衡難。考察電大發(fā)展歷程，經(jīng)歷“精英教育”“普通教育”“落榜教育”，再到目前的業(yè)余成人教育，生源質(zhì)量每況愈下，學(xué)生管理難，上課“到課率”低。“電大教育出現(xiàn)明顯的質(zhì)量滑坡，因為入學(xué)者的素質(zhì)不高，無法確保畢業(yè)生的教育質(zhì)量。”[1]

以漳州電大成人學(xué)歷教育為例，前期招收的基本是體制內(nèi)想提升學(xué)歷的領(lǐng)導(dǎo)、干部，中期一般是政府單位體制外普通職工層，后期大多是高考落榜的社會人員，生源質(zhì)量降低顯而易見。

3.管理體制不順暢，系統(tǒng)建設(shè)弱化。一是運行機制不暢。二是電大系統(tǒng)異化。“中央電大調(diào)研的數(shù)據(jù)表明，在被調(diào)查的 761 所地市級電大中，50.2%的電大和當?shù)氐母呗殹煼对盒：喜ⅲ渲?35%的電大合并后成為新校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)；在被調(diào)查的 1725 所縣級電大中，64.7%被合并，其中 43.2%成為了內(nèi)設(shè)機構(gòu)。電大成為其他教育機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)后，地位被邊緣化。”[2]

4.辦學(xué)自主權(quán)缺失，生存面臨困難。基層電大是中央電大“統(tǒng)一標準”下的“三級學(xué)院”和“四級學(xué)習(xí)中心”， 不是獨立辦學(xué)主體，即使能掌握當?shù)氐娜瞬判枨笄闆r，也不能按需自主設(shè)置專業(yè)，滿足不了當?shù)卣牡胤叫匀瞬判枨螅虼穗y于引起地方政府重視，隨時會被邊緣化。廈門電大被合并就是個例子，再以漳州電大為例，如果沒有當?shù)卣闹匾暫椭С郑蝿?chuàng)業(yè)、三次創(chuàng)業(yè)將不可能。

5.運行管理模式僵化，適應(yīng)性不強。在40年的辦學(xué)實踐中，全國電大“五統(tǒng)一”教學(xué)質(zhì)量保證體系，曾經(jīng)對系統(tǒng)人才培養(yǎng)起到了積極推動作用，但隨著形勢的發(fā)展，高度集中“五統(tǒng)一”，導(dǎo)致系統(tǒng)僵化。比如，統(tǒng)一教學(xué)計劃和專業(yè)設(shè)置，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)；“統(tǒng)一課程教材”導(dǎo)致教材特色不顯，課程設(shè)置匹配度低；實行全國統(tǒng)一考試、統(tǒng)一評分標準，耗時長、規(guī)模大，師生疲于應(yīng)付，違規(guī)不時發(fā)生；執(zhí)行統(tǒng)一教學(xué)大綱和命題，基層教師難點把握不準，教學(xué)中被動實施課程教學(xué)，主動性與創(chuàng)造性受到制約。

6.教學(xué)資源建設(shè)達不到要求，媒體資源利用率低。資源建設(shè)實際效果不甚理想。一是建設(shè)滯后，適應(yīng)性較差。目前資源建設(shè)的數(shù)量和品種不少，但跟不上時代，交互性導(dǎo)指性較少，自建資源更少。二是重復(fù)建設(shè)嚴重，使用效果差。由于版權(quán)等眾多因素影響，各級電大各自為戰(zhàn)，課程教學(xué)資源重復(fù)建設(shè)，水平也滿足不了學(xué)生需求。三是共建共享意愿不強。由于版權(quán)、理念等因素影響，加上信息不暢，無論是系統(tǒng)內(nèi)，還是與普通高校網(wǎng)院，在資源建設(shè)上的密切合作與共建共享機制尚未形成。

7.師資隊伍與辦學(xué)規(guī)模不相適應(yīng)。首先，專職教師的數(shù)量和學(xué)歷層次達不到要求，碩士研究生和博士研究生的比例相對偏少。加上基層電大沒有人事招聘自主權(quán)，專職教師數(shù)量幾乎沒有增多。其次，師資隊伍結(jié)構(gòu)不合理。年輕教師越來越少，新老交替壓力較大，甚至出現(xiàn)斷層，老齡化趨勢嚴重；職稱結(jié)構(gòu)不合理，占絕大多數(shù)的是中級職稱，正高職稱比例偏低；專業(yè)結(jié)構(gòu)也不合理，專業(yè)設(shè)置主要集中于傳統(tǒng)的文科類等，工科人才相對缺乏。此外，教師知識更新緩慢，科研能力需要提高。 “我國電大教師知識的老化程度嚴重，更新速度緩慢”。[3]

8.成人教育競爭壓力大，生存空間受擠壓。目前，成人教育領(lǐng)域種類繁多、形式各異，有電大、普通高校、函授站、自考、民辦機構(gòu)等等，電大招生壓力日益增大。首先，普通高校特別是民辦高校擠壓電大生源空間。雖然國家有文件規(guī)定，普通高校要回歸本位，不再辦成人全日制教育，但很多高校仍然在打著擦邊球招生。其次，遠程教育“奧鵬”對于電大開放教育主業(yè)也產(chǎn)生很大沖擊。再則，同類辦學(xué)機構(gòu)無孔不入式、無序競爭，甚至打出“三包”口號，迎合了一些只為混文憑的人，這給電大招生空間帶來了很大挑戰(zhàn)。

（二）成因分析

1.相關(guān)立法滯后，影響深遠。目前電大辦學(xué)僅見諸于《廣播電視大學(xué) 2003-2007 年發(fā)展規(guī)劃（草案）》規(guī)定中，只有政策導(dǎo)向，沒有立法保障。電大賴以生存的自主權(quán)、法人地位、發(fā)展模式、人員編制以及經(jīng)費等得不到落實。地方政府和教育行政部門常常打著深化改革的旗號，有的被整合，有的被改變性質(zhì)。

2.雙層管理下的政府管理缺位。各級電大自成立以來，上級電大監(jiān)督和指導(dǎo)下級電大業(yè)務(wù)，而地方人事部門直接安排電大辦學(xué)的編制人事，財務(wù)管理則先后經(jīng)歷了各級教育管理和財政局的直接監(jiān)督指導(dǎo)。“由于存在多頭管理，使得學(xué)校的某些規(guī)劃項目和人才引進等長久得不到落實，最后不了了之，阻礙了電大的發(fā)展。”[3]同時，各級人事部門掌握著電大人事權(quán)，有經(jīng)驗、高學(xué)歷的師資難以引進，直接影響了電大的教學(xué)質(zhì)量。

3.內(nèi)部管理體制不完善。一是創(chuàng)新意識跟不上，內(nèi)部管理理念陳舊。管理者往往忽視電大新的模式認同，局限于傳統(tǒng)的條件、政策和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部管理理念和精神境界等思想形態(tài)方面建設(shè)滯后。二是電大內(nèi)部教學(xué)、科研任務(wù)激勵機制不到位。三是校園文化建設(shè)有待提高。

4.教學(xué)質(zhì)量評估監(jiān)督難。基層電大隊伍龐大，各級各地學(xué)校情況各異，統(tǒng)一質(zhì)量評估標準，純屬不易，即使制定了統(tǒng)一的評估標準，跨層次落實到具體學(xué)校，效果也難于保障。相對于普通高校的教學(xué)監(jiān)督，電大教學(xué)環(huán)節(jié)難落實、監(jiān)控難掌握。

三、新時代基層電大教育面臨的新機遇新挑戰(zhàn)

（一）國家政策提供了新機遇

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，要采取有力措施，推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，確保到2020年我國基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會。黨的十九大又對電大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)教育、繼續(xù)教育提出了“加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，大力提高國民素質(zhì)”的新要求。同時，各地地方政府也日漸重視開放教育、社區(qū)教育事業(yè)，比如，2017年福建出臺了《關(guān)于進一步加快發(fā)展社區(qū)教育的實施意見》，漳州也印發(fā)《關(guān)于加快教育事業(yè)發(fā)展的實施意見》，明確提出要加快社區(qū)大學(xué)建設(shè)力度，改善電大辦學(xué)條件。這些政策優(yōu)勢，將為基層電大開放教育提供新的重要戰(zhàn)略機遇。

（二）高等教育呈現(xiàn)出新特點

一是社會轉(zhuǎn)型催生新的教育理念與教育模式。目前社會分工加速分化、細化，對人才培養(yǎng)提出新要求，多層次、多樣化、個性化、泛在化、終身化的學(xué)習(xí)和教育需求不斷擴大，終身學(xué)習(xí)日益成為個人全面發(fā)展和社會文明進步的必然趨勢，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會業(yè)已成為全社會的共識。

二是高等教育加速回歸本位。2016年教育部長陳寶生在武漢高校工作座談會上強調(diào)指出，高等教育要做到“四個回歸”，即回歸常識、回歸本分、回歸初心、回歸夢想。同時，黨的十九大報告中提出要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。因此，今后一段時期，普通高校勢必進一步調(diào)整各自的辦學(xué)定位，部分高校將放棄全日制成人教育。在此背景下，電大開放教育勢必進一步凸顯成人教育本位優(yōu)勢。

三是開放教育迎來更多自主辦學(xué)空間。2016年11月，教育部印發(fā)了《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》規(guī)定：“開放大學(xué)和獨立設(shè)置的成人高校根據(jù)自身辦學(xué)條件可在高等學(xué)歷繼續(xù)教育本、專科專業(yè)目錄中設(shè)置高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)，并可根據(jù)社會需求設(shè)置專業(yè)方向”。由此可見，在普通高校繼續(xù)教育政策全面從嚴的同時，開放教育可望迎來更多的辦學(xué)自主權(quán)。

（三）自身建設(shè)面臨新挑戰(zhàn)

一是開放教育需要增強吸引力。從發(fā)展形勢來看，普通高校目前開展的各類學(xué)歷教育，有逐步退出成人教育或者進一步規(guī)范的趨勢，但這些變化并不會直接造成生源自動流向電大開放教育，能不能主動對接，使學(xué)生能更多地選擇開放教育，需要我們準確把握政策調(diào)整給開放教育帶來的機會，積極采取有效措施，主動擴大社會宣傳，提高教育教學(xué)服務(wù)質(zhì)量，塑造自身品牌形象。

二是成人教育監(jiān)管要求日益加強。隨著普通高校定位回歸，教育主管部門對成人高等教育的要求越來越高。基層電大面臨著進一步規(guī)范辦學(xué)、提高質(zhì)量、保障規(guī)模等方面的更高要求，教學(xué)點辦學(xué)條件亟需提升和改善，以適應(yīng)新形勢下成人高等教育的嚴要求。三是辦學(xué)服務(wù)能力有待提升提質(zhì)。招生、教學(xué)、管理和學(xué)習(xí)支持服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，電大系統(tǒng)雖然樹立了“以學(xué)生為中心”宗旨，但辦法還不夠多樣，學(xué)習(xí)支持服務(wù)水平還有待提高，學(xué)生歸屬感還不夠。

四、新時代基層電大轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略思路

（一）謀劃全局，厘清辦學(xué)思路

電大開放教育是唯一與國際遠程教育模式接軌的網(wǎng)絡(luò)教育，也是一所“沒有圍墻”的大學(xué)。以漳州電大為例，立足于漳州電大實際，發(fā)揮開放靈活優(yōu)勢，拓展“兩翼”，端正“三風(fēng)”，開放融合。以文為魂，加強校園建設(shè)；建制立人，完善學(xué)校管理；協(xié)同創(chuàng)新，推進漳州電大轉(zhuǎn)型升級。更好地服務(wù)社區(qū)、服務(wù)社會，努力做開放教育的先行者，繼續(xù)教育的開拓者，社區(qū)教育的推動者，終身教育的支撐者。這一定位舉措，明確未來發(fā)展目標，可望為基層電大提供借鑒。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化內(nèi)涵建設(shè)

1.拓展“兩翼”，固本強基。一是大力發(fā)展現(xiàn)代遠程本專科學(xué)歷教育。抓實抓牢開放教育主業(yè)，著力穩(wěn)定招生規(guī)模。積極辦好奧鵬遠程教育，推動網(wǎng)絡(luò)教育與開放教育形成專業(yè)互補，滿足不同層次、不同群體學(xué)員需求。二是持續(xù)發(fā)展非學(xué)歷教育培訓(xùn)、考試。充分發(fā)揮電大辦學(xué)特色，加強縱向橫向溝通協(xié)調(diào)，鞏固現(xiàn)有教育項目和發(fā)展成果，努力拓展新教育項目。同時,深入推進社區(qū)教育，探討嘗試融合發(fā)展模式，主動與地方政府中心工作融合，與老年大學(xué)、傳統(tǒng)文化進社區(qū)融合。努力把基層電大打造成遠程學(xué)歷教育中心、現(xiàn)代遠程繼續(xù)教育中心，具有一定影響力的全國社區(qū)教育示范點，成為終身教育的主要推動力量，樹立基層電大教育品牌，吸引全國全省和地方政府眼球。

2.文化為魂，營造氛圍。一方面，要打造校園文化品牌。40年來，一代又一代勤勞樸素的電大先賢，創(chuàng)造了燦爛輝煌的電大文化，留下了彌足珍貴的精神財富，我們應(yīng)當進一步繼承和發(fā)揚這種優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，傳承電大辦學(xué)的優(yōu)秀傳統(tǒng)。比如，2017年以來，漳州電大著力挖掘、整理校園固有的丹霞書院和龍溪師范文化底蘊，主動承接、弘揚“丹霞”文化，特別注重利用好、保護好校園內(nèi)的半月潭、古榕樹、小紅樓、古井、古橋，并捆綁申報文化遺產(chǎn)，延續(xù)“丹霞”“龍師”百年歷史文脈，留住山水故園鄉(xiāng)愁，構(gòu)筑師生校友共有的精神家園。另一方面，要繼續(xù)弘揚電大業(yè)大優(yōu)良傳統(tǒng)。基層電大普遍經(jīng)歷了電大業(yè)大的辦學(xué)過程，不忘初心、勇于擔(dān)當?shù)膹V大教職員工，為我們留下了寶貴的辦學(xué)經(jīng)驗。總結(jié)提煉形成電大核心精神，厚植師生廣泛認同的價值觀，提升文化育人、以文化人功能。

3.端正“三風(fēng)”，建制立人。良好的學(xué)風(fēng)、教風(fēng)和校風(fēng)具有強有力的導(dǎo)向作用、凝聚作用和規(guī)范作用，可以振奮人的精神，激勵人的斗志，約束人的行為，是學(xué)校綜合軟實力的體現(xiàn)。因此，應(yīng)該注重加強制度文化建設(shè)，端正“三風(fēng)”，建章立制管人管事，使“三風(fēng)”規(guī)范成為教師員工開展各項活動的行為準則。應(yīng)該加快建立目標管理和績效管理機制，完善教學(xué)管理、學(xué)生管理、招生管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、安全穩(wěn)定等方面的規(guī)章制度，提高辦學(xué)和管理制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。同時，深化人事和分配制度改革。對學(xué)校的機構(gòu)設(shè)置和人員配備進行調(diào)整，實行專業(yè)技術(shù)人員職稱推薦評審積分量化，激發(fā)教職工活力，形成多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)得的校內(nèi)分配制度。

（三）開放融合，加速轉(zhuǎn)型升級

1.教學(xué)研融合，做開放教育的先行者。準確把握好學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，遵循現(xiàn)代遠程教育規(guī)律，實施“因課施導(dǎo)、分類教學(xué)”，推進“網(wǎng)上網(wǎng)下”教學(xué)融合互動；把握好規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系，完善教學(xué)教研聽課評課制度，建立“課程教學(xué)團隊”，破解教學(xué)研究瓶頸，促進教學(xué)理論與實踐相成相長。

2.主次業(yè)融合，做繼續(xù)教育的開拓者。既要堅持“大學(xué)”本位，注重抓好學(xué)歷教育主業(yè)，建設(shè)好教學(xué)資源庫，不斷提升專業(yè)內(nèi)容質(zhì)量，完善學(xué)習(xí)、培訓(xùn)支撐保障服務(wù)。又要利用好政策，打造非學(xué)歷培訓(xùn)基地品牌，建好各類職稱、資格、繼續(xù)教育考試考點。發(fā)揮好優(yōu)勢，積極探索新模式、開拓新項目，做大做強非學(xué)歷培訓(xùn)、考試，推進學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育互融互通，進一步提高社會效益。

3.德智體美融合，做社區(qū)教育的推動者。應(yīng)當圍繞推動全民終身學(xué)習(xí)、形成學(xué)習(xí)型社會目標，利用現(xiàn)有的社區(qū)教育四級網(wǎng)絡(luò)，整合各類教育資源，深入開展面向社工、志愿者、居民的教育培訓(xùn)，廣泛開展十九大精神、公民素養(yǎng)、誠信教育、人文藝術(shù)、科學(xué)技術(shù)、職業(yè)技能、早期教育、運動健身、養(yǎng)生保健、生活休閑等教育活動，著力提高居民思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、健康素質(zhì)和職業(yè)技能。充分利用“漳州終身學(xué)習(xí)在線”平臺，開展線上教育服務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與，開展適合老年人的教育活動，提升居民生活品質(zhì)。