新時代多元化社會養老服務體系的構建路徑
——以湖北省的實踐為例

李 濤

人口老齡化是關系國計民生和國家長治久安的重大社會問題，而養老問題是社會熱點，更是現實需求。2016年5月27日下午，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，“人口老齡化是世界性問題，對人類社會產生的影響是深刻持久的。我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重。滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。……要積極發展養老服務業，推進養老服務業制度、標準、設施、人才隊伍建設，構建居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，更好滿足老年人養老服務需求。”①我國《老年人權益保障法》第4條明確規定：“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。國家和社會應當采取措施，健全保障老年人權益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發展的條件，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂。”

近幾年來，湖北省人口老齡化亦進入快速發展時期，老齡化形勢十分嚴峻。數據顯示，2017年底，湖北全省常住人口達到5902萬人，其中60歲及以上人口1107.85萬人，占總人口的18.77%，高出全國平均水平1.47個百分點；65歲及以上人口715.64萬人，占總人口的12.12%，高出全國平均水平0.72個百分點。如何養老、何處養老成為湖北省面臨的重要民生問題之一。“人口快速老齡化引發的矛盾不斷增加，且已由老年個體向老年群體擴散，由單個家庭向整個社會傳導，由養老問題向經濟社會發展滲透。養老問題不僅僅是老年人的問題，它將對我國、我省經濟社會發展產生深刻影響，既是重要問題，也是緊要問題，必須擺上重要工作日程。”②因此，為應對老年社會的挑戰，必須動員一切可以動用的養老資源，運用法治思維和法治方式調整各種社會關系，充分發揮政府、家庭、社會、市場等各個主體的作用，構建并完善各方共同參與的多元化社會養老服務體系。

一、新時代打造多元化社會養老服務體系的重要意義

養老事業是一個復雜的社會系統工程，環節眾多，但其中的重要環節是打造多元化的社會養老服務體系。2014年元旦前夕，習近平總書記在考察北京市供熱企業和敬老院，慰問老年群眾時強調，“我國老年人口增加很快，老年服務產業發展還比較滯后。要推動養老事業多元化、多樣化發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。”③養老問題的重心在于養老服務，而養老服務的重心在于整合資源。因此，打造多元化的養老服務體系，讓政府、養老機構、社會組織、社區、市場、社會志愿者、家庭、老年人自身等各個主體充分發揮作用，是養老事業發展的重中之重。④

1.多元化社會養老服務體系可以更好地滿足老年人需求

老年人的養老需求決定了養老事業發展的方向，養老事業應主要圍繞老年人的需求展開。目前，隨著我國老齡化的推進，養老服務社會化需求日益凸顯，構建多層次養老服務體系是滿足老年人需求的關鍵。一方面，多元化的社會養老服務能填補家庭養老功能逐漸弱化而出現的空缺。改革開放40年來，隨著計劃生育政策的實施，經濟的快速發展，城鎮化的深入推進，四位老年人、一對夫婦和一個子女構成的“421”微型化結構家庭大量涌現，一對夫婦照顧四位老人成為常態。而居民生活水平提高、住房條件改善使得子女與父母開始分開居住，老年“空巢”家庭越來越多⑤，例如，湖北省的老年人空巢率實際達40%以上，部分縣市的農村超過60%。空巢現象，成為老年人精神關愛、家庭照料的突出矛盾，同時也將給社會管理帶來新的挑戰⑥，這就使得傳統家庭的養老功能日益削弱，更多的老年人對社會養老服務需求急劇增加。另一方面，隨著人口老齡化的推進，經濟水平的提高和養老保障制度的完善，老年人為提高生活質量，對社會養老服務提出了更高的要求，越來越多的老年人養老需求由“經濟供養為主”向“身心健康為主”轉型。老年人的養老需求是多種多樣的，有家務需求、就餐需求、保健需求、就醫需求、護理需求、法律需求、旅游需求、娛樂需求、精神慰藉需求等等，僅僅依靠政府、家庭等單個主體是難以滿足老年人這些需求的，這將推動養老服務鏈條向多元化延伸。⑦《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 （以下簡稱“十三五規劃綱要”）提出，要“滿足多樣化公共服務需求，開放市場并完善監管，努力增加非基本公共服務和產品供給。積極推動醫療、養老、文化、體育等領域非基本公共服務加快發展，豐富服務產品，提高服務質量，提供個性化服務方案。積極應用新技術、發展新業態，促進線上線下服務銜接，讓人民群眾享受高效便捷優質服務。”由于社會養老服務具有準公共物品的屬性，政府、市場、社會、家庭等主體中的任何一方都不能有效地單獨供給。社會養老服務體系構建的最終目的，也就是要協調家庭資源、社區資源、政府資源、市場資源，實現養老資源供給的多元化。⑧

2.多元化社會養老服務體系可以提高養老服務的效率

在錯綜復雜的老齡化形勢及追求公平的背景下，養老服務的效率一度長期被人們所忽視。而現在人們普遍充分認識到，一個沒有效率的養老保障體系最終也將失去公平。傳統家庭養老模式下養老服務的提供主要由家庭成員完成，民政等部門只是對缺乏家庭養老保障的弱勢老年人群體提供必要保障。多元化社會養老服務模式中養老服務的參與主體主要包括政府、社區、家庭、養老機構等多種類型，是一種政府、社會、市場共同參與的服務模式。在國際社會成熟養老模式中，一個重要的發展趨勢就是養老服務實踐的多元化，即將不同部門的養老服務整合到一個統一的體系中，從而形成最具效率的體系結構，以滿足老年人群體的不同需求。⑨例如，養老資源由于社會發展水平、地域和人群方面的不同而呈現分布不均衡狀態，這就要求養老服務體系建設既要符合漸進性的轉化要求，又要實現層次化的分類管理：政府主要提供選擇性補助型養老服務，以滿足弱勢老年人群體的養老需求；大部分老年群體的普遍性基礎型養老服務則主要由政府和社區提供；而個別老年人群體的高層次養老需求的滿足主要由市場提供。⑩

“十三五規劃綱要”提出，要創新公共服務提供方式，推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。要制定發布購買公共服務目錄，推行特許經營、定向委托、戰略合作、競爭性評審等方式，引入競爭機制。養老服務是個龐大、復雜的系統工程，在這個工程中，政府、社會組織、社區、市場、社會志愿者等各有所長，也各有不足。以養老服務主體的多元化為基礎，從效率最大化出發，按照各個主體各自所長合理分工，養老事業才能達到事半功倍的效果。?例如，養老服務中的養老機構公建民營模式，在這種模式下，由政府出資修建養老機構，再通過委托管理、合作運營、購買服務等方式進行社會化運營，既有公辦養老院的價格優勢，又能發揮民營養老院的服務優勢，讓普通老年人住上質優價廉的養老院，既創新了養老服務的供給方式，又盤活了公立養老資源，有助于公辦養老機構服務質量和效率的提高。2014年3月，湖北省在全省27家公辦養老機構開展了公建民營和創新服務供給方式等形式的改革探索試點，通過公辦養老設施對外租賃、委托代管等方式，吸引民間資本進入養老服務事業，激發市場活力，以解決養老服務缺口。目前，公辦民營已成為湖北省未來養老院的發展趨勢。

3.多元化社會養老服務體系可以彌補養老服務資源的不足

盡管近年來我國社會養老服務事業有了較大發展，但是養老資源有效供給不足仍是客觀事實，導致老年人日益增長的服務需求難以得到有效滿足。一方面，人口老齡化對社會養老保障的沖擊逐年增大，政府支出壓力持續增加。據中國社會科學院2015年發布的《中國養老金發展報告》顯示，31個省份中，8個省份2014年的征繳收入大于支出。23個省份出現了當期扣除財政補貼養老金收不抵支的情況，湖北、遼寧、黑龍江、河北、湖南和吉林等6個省份缺口共計1666.82億元。當期養老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加的主要原因是：養老金待遇水平連續上調，支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高于繳費人數；部分地區養老金比較高，負擔較重。盡管目前絕大多數省份基金累計結余額超過8個月以上的基金支付額，基金運行總體平穩，能夠確保當期養老保險待遇支付。但從長期來看，如果不完善現有養老保障體系，未來幾十年社保基金將快速消耗。?另一方面，養老資源的動員能力不足，即社會養老服務主要還是依靠政府投入，社會資源和市場力量還沒有被充分調動起來，養老供求矛盾比較突出，難以適應當前嚴峻的老齡化形勢。

彌補養老服務資源的不足，不僅需要政府繼續加大投入，也需要整合現有一切可用資源，投入養老服務事業之中。“應當大力發展職業年金、企業年金、商業養老保險，充分發揮市場機制的作用，調動社會各方力量，從政府承擔絕大部分養老責任的單一支柱養老保險體系向政府企業個人共擔養老責任的多層次、多支柱養老保障體系轉變”。?打造多元化的養老服務體系有助于整合資源，可以彌補現有人力資源的不足，更好地滿足老年人的需求。

4.多元化社會養老服務體系有助于實現公共服務均等化

黨的十八屆五中全會強調，“實現‘十三五’時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。……堅持共享發展，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。……積極開展應對人口老齡化行動。”可見，在“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念中，共享是發展的出發點和落腳點。“十三規劃綱要”提出，要“堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。”當前養老服務資源在政府投入、基礎設施、服務供給等方面，農村落后于城鎮，造成城鄉發展不平衡，加快推進養老服務的均等化，是推動基本公共服務均等化發展的必然要求。因此，在應對老齡化問題時必須堅持共享發展，必須建立起更加公平可持續的、多元化的社會保障制度。

二、湖北省社會養老服務體系建設的現狀

湖北省委、省政府歷來高度重視養老工作，早在湖北省第十次黨代會上就提出建設富強、創新、法治、文明、幸福湖北的奮斗目標，把做好養老工作作為建設“幸福湖北”的重要內容。目前，湖北省已經初步建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會養老服務體系框架。

1.湖北省社會養老服務體系的政策制定

社會養老服務法律法規和政策是做好養老工作的依據和制度保障。為推動社會養老服務事業的發展，湖北省始終把應對人口老齡化作為推進“五個湖北”建設的重要內容，精心謀劃、周密部署、強力推進，先后出臺了一系列的政策和指導性文件，建立了以老年人基本權益保障、社會福利、社會救助和社會養老服務為主要內容的政策法規體系。

第一，出臺了一系列社會養老服務體系規劃綱要性的指導文件。2012年6月，湖北省編制并印發了《湖北省社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，提出要“堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃的原則，以讓老年人安度晚年，共享經濟社會發展成果為目標，到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。”這是湖北省第一次明確提出社會養老服務體系建設基本框架的規劃性文件。2014年6月，湖北省政府又下發了《湖北省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》，進一步闡述了社會養老服務體系建設的指導思想、總體目標、主要任務、重點建設項目和保障措施，提出要按照“深化體制改革、堅持保障基本、注重統籌發展、完善市場機制”的基本原則，立足湖北省情，充分發揮政府的主導作用和社會力量的主體作用以及家庭的基礎性作用，加快建立健全養老服務體系，大力發展養老服務業，不斷滿足日益增長的多樣化、多層次的養老服務需求。

第二，出臺了一系列鼓勵和支持社會力量參與養老服務事業的優惠政策。根據黨的十七屆五中全會提出的“優先發展社會養老服務”方針，湖北省為激發社會力量參與養老服務事業的熱情，出臺了一系列的優惠政策。例如，2011年7月，湖北省委、省政府出臺了《關于進一步加強老齡工作的意見》，明確提出要支持社會力量發展養老服務業，地方政府要制定建設補貼和運營補貼政策，吸引和鼓勵社會資本投資興辦老年公寓、老年康復中心、托老所、老年護理院等養老服務機構。2014年6月，湖北省政府下發的《湖北省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》，提出要“充分發揮政府的主導作用和社會力量的主體作用……各地要為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務，進一步降低資本金、場地、人員等方面的門檻，簡化手續、規范程序、公開信息。”

第三，出臺了一系列社會養老服務體系建設具體項目的實施方案。例如，湖北省民政廳在2012年印發了《關于開展“社會養老服務體系建設推進年”活動暨啟動“敬老愛老助老工程”的實施意見》，提出以滿足多樣化、多層次的養老服務需求為目標，啟動包括“陽光計劃”、“月光計劃”、“星光計劃”、“霞光計劃”、“幸福計劃”、“愛心護理工程”、“助康計劃”等“敬老愛老助老工程”的建設項目。2012年12月，湖北省人民政府辦公廳印發了《關于加快發展城鄉社區居家養老服務的意見》，啟動全省城鄉居家養老服務建設。2014年3月，湖北省民政廳印發的《全省公辦養老機構改革試點工作實施方案》決定，在全省27家公辦養老機構，開展公建民營和創新服務供給方式等方面的改革探索試點。

第四，出臺了社會養老服務體系行業標準等規范性文件。2010年12月，湖北省民政廳印發了《湖北省養老服務機構服務質量規范（試行）》，對養老機構的硬件設施、服務項目、服務質量等方面明確了行業規范。2011年4月，湖北省民政廳出臺《湖北省養老服務機構等級評定辦法（試行）》，從總則、等級標準、評定方式與管理以及附則等四個方面對養老服務機構的等級評定辦法進行了規范。2014年3月，為依法推進湖北省養老機構實施行政許可，湖北省民政廳又出臺了《養老機構設立許可指導意見》，明確了湖北省實施養老機構行政許可的總體要求，成為較早出臺貫徹落實《養老機構設立許可辦法》具體實施細則的省份之一。

2.湖北省社會養老服務體系的基本框架

其一，以居家養老為基礎。居家養老是湖北省絕大多數老年人所選擇的養老模式。居家養老強調老年人不離開家庭，但又不僅僅依靠家庭養老，是以社區服務網絡為依托，以社會服務進家庭為標志，為老年人提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務。?目前，湖北省社區居家養老服務已經初步形成了“五種模式”?：一是以武漢市硚口區為代表的社區主導模式，即街道、社區直接開辦居家養老服務中心，為老年人提供養老服務。二是以宜昌市伍家崗區為代表的民辦非企業單位主導模式，即政府自己成立一個民辦非企業機構來負責運營。三是以武漢市武昌區為代表的企業加盟模式，即政府通過招標引入一個專業機構承辦運營。四是以宜昌市枝江市為代表的農村互助照料模式，即政府通過以獎代補，促進鄰里守望相助。五是以武漢市江漢區為代表的醫養結合模式，即將醫療服務融入養老機構、社區和家庭，為患病或殘障的老年人提供養老服務。

其二，以社區養老為依托。居家養老服務離不開社區服務的支撐，大部分生活能夠自理的老年人的養老活動是在社區中完成的。湖北省一直在積極推進社區老年服務設施建設，在城市中建設了一大批“星光老年之家”（即老年人活動場所），在農村社區則建立一大批農村老年人互助照料活動中心。2012年12月，湖北省政府出臺《關于加快發展城鄉社區居家養老服務的意見》，明確提出到2015年，力爭居家養老服務和為老服務信息系統基本覆蓋全省所有城市社區，老年人互助照料活動中心覆蓋50%以上的農村社區，城鄉社區居家養老服務設施合理布局基本形成。

其三，以機構養老為補充。機構養老服務以設施建設為重點，通過養老設施建設，實現其基本養老服務功能。養老機構能夠滿足老年人集中養老的服務需求，尤其能為失能、半失能這些對養老服務需求最為迫切的老年人提供專業化的照料。同時，養老機構可以利用設施、人員和技術等方面的優勢，輻射周邊社區，支持居家養老和社區照料服務，提高整個社會養老服務的專業化水平。?機構養老是湖北省社會養老服務體系中的重要補充，并主要是從著力發展公辦福利機構、加快發展民辦養老機構以及支持公辦養老機構公建民營改革等三個方面來實施的。

三、新時代多元化社會養老服務體系建設的機遇與挑戰

黨的十九大報告提出，要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”的要求。我國老齡化目前面臨的主要需求概括起來就是，持續深度老齡化、家庭結構小型化帶來的老年人照護需求上升，對應這些需求，政策多、資金渠道多、項目多，但來源分散，服務內容存在交叉和重復，部分服務對象卻存在政策空白點或角度、力度的偏差，可能造成聚光燈下的“燈下黑”。?可見，新時代多元化社會養老服務體系建設是機遇與挑戰并存的。

1.多元化社會養老服務體系建設的機遇

第一，從宏觀層面上看，老齡事業在國家發展戰略中的地位愈發凸顯。與過去應對老齡化強調政府主導為主不同，新形勢下積極應對老齡化需要全社會的積極參與，更加強調政府主導與社會參與相結合。黨的十九大對應對人口老齡化提出了明確要求。湖北省委、省政府也高度重視人口老齡化問題，堅持精心謀劃、周密部署、強力推進，并始終把養老服務體系建設推進納入到經濟社會發展全局，并作為重大民生工程和政府重點工作全力推動。多元化社會養老服務體系的建設必須要與快速老齡化趨勢和日趨重要的戰略地位相匹配，社會養老服務需要納入經濟轉型發展的總體格局。

第二，從中觀層面上看，社會養老服務體系面臨著重要的供給側改革機遇。目前養老服務面臨的主要問題是養老服務總量不足和結構不合理的雙重矛盾。2015年中央經濟工作會議提出“補短板、降成本”的要求，這些對于老齡事業發展尤其是通過供給側改革促進多元化的社會養老服務體系建設具有重要指導意義。“十三五”時期，湖北省提出將運用市場配置資源的決定作用，全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式，支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。推動供給側改革，鼓勵社會力量、民營機構開展進入社區和家庭的養老服務。?

第三，從微觀層次上看，社會養老服務體系應當成為大眾創業、萬眾創新在社會領域的重要體現。當今社會，互聯網經濟、共享經濟、差異化服務、多元化消費逐漸成為主流，與此相適應，養老服務同樣需要新模式、新產品、新業態。養老服務業兼具民生工作和現代服務業雙重屬性，作為創新應用和市場感知的終端末梢，將成為激發創新的重要抓手。“十三五”時期，湖北省將大力開展養老服務業綜合改革，鼓勵醫療機構將護理服務延伸至社區、家庭。創新養老服務模式，推動醫療衛生和養老服務相結合。依托“互聯網+”，建立養老服務綜合信息平臺，建設沒有圍墻的養老院，滿足個性化養老需求。?

2.多元化社會養老服務體系建設的挑戰

我國人口老齡化速度在不斷加快，老年人群的養服務需求在日益增長，發展以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會化養老服務體系已成為經濟社會發展的緊迫任務。但目前，我國的養老服務體系建設嚴重滯后于經濟社會發展，滯后于老年人群體的養老服務需求，有些矛盾和問題已達到嚴重失衡的地步，制約了養老服務業的健康有序發展。?

第一，養老資源存量和增量的挑戰。我國現有養老資源存量與國家確定的總體養老布局相比，還有較大差距。老年人養老服務需求大、增長快、要求高與社會養老服務設施數量少、質量差、增速慢之間的矛盾日趨尖銳。主要體現在：各地區的養老機構床位數與老年人數之比嚴重不均衡，無法滿足老年人日益增長的實際養老需求；公辦服務機構服務半徑較小，服務人員專業化水平不高，無法輻射街道、社區，難以滿足社區老年人寄養、日托所需；居家養老服務存在供給不足、比重偏低、質量不高的問題。?

第二，養老服務結構調整的挑戰。總體上看，社會養老服務在各地都有發展，但城鄉之間、人群之間的養老服務數量與質量差異很大，機構養老與居家養老之間、護理型養老服務與非護理型養老服務的資源配置不盡合理。?一是城鄉養老服務體系發展不均衡，城市養老服務業發展較快，農村則嚴重滯后。例如，湖北省老齡辦2013年《湖北人口老齡化現狀、趨勢與對策》的報告指出：湖北省農村老齡化比重始終高于城鎮3—6個百分點，但是湖北省城市養老資源卻遠遠多于農村。廣大農村尤其是大別山區、武陵山區、幕阜山區等一些偏遠的山區農村，養老設施和老齡服務還十分匱乏。武漢、宜昌、襄陽等中心城市社區養老服務設施覆蓋率為近3/4，而經濟條件落后的農村社區養老服務設施覆蓋率不足1/10，眾多農村留守老年人的晚年境況比較凄涼。二是居家養老和機構養老發展不協調，存在過分強調新建養老機構而忽視社區居家養老服務設施建設和服務提供的問題，使得發展居家養老與機構住養服務之間嚴重失衡。以居家養老為基礎的基本思路雖然提出，但在實際落實的過程中卻并不理想。現在許多地方政府一說發展養老服務業，馬上想到的就是增加新的養老機構，從政策優惠扶持、用地保障、財政資源配置等方面也是不遺余力地往養老機構建設上投，而社區居家養老服務設施和隊伍建設則是少有人問津。?例如，2013年11月底，投資2億元、湖北省內規模最大的集醫療、護理、養老、康復、臨終關懷為一體的醫養融合式養老機構——孝感市愛心護理院，正式啟用。但始料未及的是，如今孝感市愛心護理院正遭遇著大量病房閑置，幾乎成為“空巢”的尷尬局面。開業至今近3年，1200張床位僅50人入住，且八成以上都是失能、半失能老年人，每月虧損都在5萬元以上。?三是養老機構內部發展不協調，護理型床位短缺，公辦養老機構和民辦養老機構發展也不平衡。公辦養老機構因環境好收費不高深受老人喜愛，因而“滿負荷”運轉，現有床位不能滿足需要；而民辦養老機構則因為規模小，在土地、房屋、資金等方面均需自身應對，相當一部分養老機構條件簡陋，功能不全，面臨著發展步履艱難的局面，但床位空余多。?

第三，養老服務質量的挑戰。?伴隨著生活水平的整體提高，老年人對養老服務的要求也在不斷提高，而現有的養老服務范圍、服務設施、服務項目、服務人員、服務規劃還不能滿足老年人的服務需求。一是居家養老服務還處于起步階段，覆蓋面窄，內容單一。尤其是老年人的居家生活、長期照護和精神慰藉等服務以及設立長期護理保險制度仍比較匱乏。二是社區服務項目、服務設施提供受限，難以滿足廣大老年人的需求。有調查顯示，我國城市中有79.2%的老年人居住在沒有電梯的老舊樓房里，許多社區里的公共基礎設施年久失修，難以繼續使用。而在新開發的社區里，開發商為謀求利益最大化，利用一切空間創收，到處是車位，卻缺少老年人活動場所。?三是養老服務人員專業化程度不高，從業人員數量不足，隊伍穩定性差。養老護理人員的短缺和護理質量跟不上是制約養老服務發展的一大瓶頸。

第四，養老服務模式創新的挑戰。養老是一個不可避免的社會問題，也是牽動每一個家庭神經的話題。為應付日益嚴峻的養老挑戰，政府、社會、家庭和個人都在積極應對，然而新型養老模式“這么近卻又那么遠”。例如，2014年7月1日起，當時的保監會推動“以房養老”在北京、上海、廣州、武漢四地試點。然而，試點效果并不理想。?2018年7月，銀保監會又發布了關于《擴大老年人住房反向抵押養老保險開展范圍的通知》，要求從2018年8月起，要把老年人住房反向抵押養老保險推廣至全國范圍。然而現實中，無論是政策銜接上，還是老年人或子女的思想觀念上，“以房養老”還需時間考驗。

四、國外發達國家多元化社會養老服務體系建設的做法和經驗

習近平總書記指出，在老齡化的新形勢下，要“加強老齡科學研究，借鑒國際有益經驗，搞好頂層設計……”。歐美發達國家以及與我國有著類似的養老文化背景的日本等亞洲國家，在經歷了多年的探索和實踐后，無論在老年人的居家養老、社區照顧方面還是在機構照顧等領域都已經形成了成熟的經驗，因此借鑒其好的做法對完善我國多元化社會養老服務體系建設十分必要。

1.美國的養老服務體系

為了有效保證老齡工作的順利開展，美國于1965年頒布了《美國老人法》，專門負責全美的老齡事務。之后又相繼出臺了《老年人志愿者工作方案》 《老年人營養配比方案》 《多目標老年人中心方案》 《老年人社區服務就業條例》等與老年人生活緊密相關的法律法規，從法律層面規定了養老服務事業的主要內容，為老年人構建了一張涉及老年救助、醫療、老年安養機構、再就業等為一體的社會安全網，保障了老年群體多層次的養老服務需求。?此外，依托社區的居家養老也是美國養老服務中一個比較突出的特色。“養老即好好享受生活”，美國的養老社區廣泛分布于全美各州，既有“自然形成的養老社區”，也有“專門建設的養老社區”。前者是由于小區內的年輕人長大成人后不斷遷出，導致小區內的老年人口比例逐漸上升而自然形成。后者既包括地產商人開發建設的，也包括地方政府運用市場手段規劃建成的。?

2.日本的養老服務體系

作為早已進入老齡化社會的發達國家，日本養老設施齊全，且在20世紀50年代末就開始通過立法形式解決養老服務問題。例如，1959年《國民年金法》解決了老年人生活的經濟來源問題；1963年《老人福利法》和1982年《老人保健法》把對老年人的保護列入法律范圍之內，確立了社會養老服務的福利方向；1995年《高齡對策基本法》、1997年《介護保險法》將老年人福利與醫療服務等結合起來，實現了有限資源的長期利用與共享；2000年《護理保險法》有效解決了老年人的長期護理照料負擔；2001年《社會福利法》和2007年《社會福社及介護福社法》使老年人相關服務政策日趨完善。日本的養老服務模式以家庭或親屬照顧為主，輔之以公共福利服務和社會化服務。日本養老服務體系最重要的特色就是根據其國情、人群進行細分，最終依照不同的需求提供多元化保障。日本提倡老年人和家人住在一起。?

3.澳大利亞的養老服務體系?

作為高福利國家，澳大利亞具備相對健全的養老服務體系。政府、非盈利機構、商業企業都是養老服務的參與方，發揮著不同作用。但政府在養老服務方面的作用非常關鍵，即要對所有類型的服務提供方進行資格審查和行為規范，負責審批養老院的建設和改建，為養老服務提供資金支持。《養老法案1997》是澳大利亞養老服務方面的基礎性法規。2012年4月，澳大利亞推出了為期10年的“活得更長，活得更好”的養老改革項目，力圖將養老體系建設得更好更公平。澳大利亞對老年人提供的養老服務主要有兩類。一類是院所照料（Residental Care），即機構照顧，是為一些由于疾病失去自立能力、親人喪亡、緊急情況等原因，在家庭中得不到幫助、生活料理困難的老年人設置的；另一類是社區照料（Home Dased Care）。?目前，社區照料是絕大部分澳大利亞老人采取的養老方式。

4.發達國家養老服務體系建設的啟示

各個國家的養老方式雖然具有不同的特征，但其發展養老服務的經驗主要有：第一，完善的法律和政策支持體系是構建多元化養老服務體系的基礎。為了應對老齡化與少子化的雙重矛盾以及家庭養老功能日益弱化的問題，使老年人得到有效贍養，發達國家大都構建了相對完善的法律和政策支持體系。第二，社會養老服務體系的構建要注重多元化。要根據老年人的服務需求提供多元化的養老服務。例如，日本的養老模式在參照西方發達國家的同時，更注重本國孝敬老人的傳統，在實踐中逐漸形成以社會保險、社會救濟、社會福利和醫療保健為主要內容的多元化養老體系。?第三，社會化是養老服務的發展方向。澳大利亞養老服務業穩步、健康的發展，取決于澳大利亞走社會化養老的路子。澳大利亞政府盡管不斷加大養老費用支出，但每年的支出僅占養老總支出的9.5%，其余為社會團體支出63.5%，私人支出17%。而且政府提倡在家養老為主，不僅有利于老人長壽，也減少了政府的費用支出。?第四，居家養老是社會化養老服務體系中的核心。世界各國老人住在養老院養老的只占很小的比重，絕大多數是居家養老。因此，安排好居家養老的社會服務，使老年人生活得更為舒心、方便，是政府解決好養老問題的一項重要任務。?

五、新時代構建多元化社會養老服務體系的路徑選擇

二孩政策的實施以及延遲退休政策即將出臺，我國人口將進入新的均衡發展階段。按照積極老齡化的理念，解決人口老齡化問題要強調老齡是生命的一個階段，不應成為狀態的一個轉折，不應割裂開來區別對待，但重點是要增加養老服務供給，幫助支持個人和家庭實現全生命周期管理。而根據政府失靈和市場失靈的理論，單純由政府或市場提供養老服務都會面臨一系列問題，因此，要科學定位各養老主體的功能與發展重點，繼續借助“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”三種主要的養老服務供給模式，構建相互支撐配合的“養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、行業監管體系”“四位一體”的多元化社會養老服務體系。

1.科學定位各養老主體的功能與發展重點

（1） 政府的功能和定位。養老服務是公益事業，盡管不能完全依賴政府，但政府無疑在其中起著核心作用，政府的職責是“保基本、兜底線”。?但是政府究竟應該以什么樣的角色承擔這份職責，是統管還是放權？是親自提供服務還是購買服務？結合我國國情以及老年人的養老需求，政府的基本職責包括做好養老服務的規劃工作、完善老年人權益保障法的配套政策法規、保障弱勢群體的養老服務、做好調查、統計、評估、監督工作。

（2）市場的功能和定位。市場機制的引入對養老事業大有裨益，其可以把一部分優質的市場資源引入養老服務中，既可以補充養老服務資源的不足，也可以促進經濟的發展，一舉兩得。?其一，要運用市場配置資源的決定作用，全面放開養老服務市場。其二，通過購買服務、股權合作等方式，支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。?其三，細化養老服務的內容，將可以社會化的養老服務以各種形式委托給社會組織。

（3）社區的功能和定位。在社會養老服務體系中，社區是重要主體之一，其發揮了聯系家庭與養老機構之間的紐帶作用，彌補了家庭照料功能弱化和社會機構養老資源不足的問題。為進一步發揮社區的功能和作用，應加強整合各社區之間的養老資源，實現資源互補與共享；建設社區宜居環境，變“養老”為“享老”?；著眼預防，提升社區醫療衛生服務中心綜合服務功能。?

（4）社會組織的功能和定位。在“小政府，大社會”、“政府購買服務”等新理念的影響下，社會組織正逐漸在市場上找到自己的位置，積極介入的實踐也證明了它的優勢和作用。為進一步發揮社會組織的作用，應從三個方面予以強化：其一，積極培育社會組織，對社會組織實施“寬準入——嚴監管”，同時通過多種載體孵化與培育社會組織；其二，拓寬政府與社會組織的合作形式，加強政府與社會組織之間的合作；其三，規范政府購買養老服務，民政部門要健全社會組織的準入、退出、監管制度，及時查處侵害老年人人身財產權益的違法行為和安全生產責任事故。?

（5）社會志愿者的功能和定位。在專業養老服務人員嚴重不足的情況下，志愿者是養老服務隊伍的重要補充力量，他們既可以提供生活照料服務，也可以提供專業化服務，提高養老服務質量。習近平總書記強調，“要健全社會參與機制，發揮有關社會組織作用，發展為老志愿服務和慈善事業。”要推進養老志愿服務穩定長效機制的構建。加強養老志愿服務人員的組織管理，建立養老志愿服務動態監測機制，構建養老志愿服務網絡體系，促進養老志愿服務常態化、連續化。?

（6）家庭的功能和定位。“家庭養老”不僅可以提供感情上的互相關懷，還可以提供經濟上的彼此支持。?習近平總書記強調：“家庭是社會的基本細胞，是人生的第一所學校。不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風。”《老年人權益保障法》第13條規定，老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人。第14條規定，贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。因此，我們要加強家庭建設，教育引導人們自覺承擔家庭責任、樹立良好家風，鞏固家庭養老基礎地位。

（7）老年人自身的功能和定位。老年人群體自身在養老服務中也具有重要意義，老年人之間的互助，對于滿足老年人的生活照顧與精神需求方面，有著重要的意義。對于健康的老年人，應該可以作為重要的人力資源，創造條件鼓勵其老有所為，甚至重返工作崗位。習近平總書記強調，“要著力發揮老年人積極作用。要發揮老年人優良品行在家庭教育中的潛移默化作用和對社會成員的言傳身教作用，發揮老年人在化解社會矛盾、維護社會穩定中的經驗優勢和威望優勢，發揮老年人對年輕人的傳幫帶作用。要為老年人發揮作用創造條件，引導老年人保持老驥伏櫪、老當益壯的健康心態和進取精神，發揮正能量，作出新貢獻。”要確立“積極養老”的理念，促進老年人積極參與社會活動。

2.打造多元化社會養老服務體系的具體路徑

我國目前正在經歷著世界上規模最大，同時也是速度最快的人口老齡化過程。多元化的社會養老服務體系可以使養老服務覆蓋范圍廣泛，能夠更好地滿足不同家庭情況、不同經濟能力、不同年齡、不同文化水平、不同身體狀況的各類老年人的養老服務需求，提供更加個性化和多樣化的服務。黨的十九大提出，要構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，加快老齡事業和產業發展。這為今后養老服務體系的建設指明了方向。

（1）構建多元化的社會養老服務供給體系。在全面建成“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”，從而使城鄉廣大老年人的養老服務需求基本得到滿足的大背景下，加大養老服務供給側改革，優化養老服務供給結構，是打造多元化社會養老服務體系的核心。一是要增加居家養老服務供給。建立居家養老服務網絡，健全居家養老服務網點，引導居家養老服務企業和機構，為居家老年人上門提供基本服務。不斷豐富居家養老服務內容，提升服務水平，夯實居家養老在整個養老服務體系中的基礎作用。?二是要升級社區養老服務供給。繼續推進社區居家養老服務設施建設，大力發展社區照料服務，推進日間照料中心、老年人活動中心等社區養老服務設施建設。要加強老年人宜居環境建設，滿足老年人就近養老服務需求。?三是提升機構養老服務供給。繼續推動公辦養老機構的改革發展，解決公辦養老服務機構形式單一、床位不足、效率低下等問題。鼓勵社會力量興辦養老機構，政府要加強政策的細化與落實，防止政策執行過程中出現偏差。四是積極創新養老服務供給模式。大力發展多種形式的醫養結合，開展養老服務業綜合改革試點，推進多種形式的醫養結合。

（2）構建完善的社會養老服務保障體系。完善的社會養老服務保障體系是建設多元化社會養老服務體系的根本，只有從財政支付力度、醫療衛生、人力資源、信息化和需求評估等方面加強建設，才能確保養老服務體系各方面統籌發展，實現合理分工、有機結合，確保人人享有基本養老服務。?一是要提高醫療衛生保障水平，實現人人享有基本醫療服務，提高老年人健康服務水平。加強養老保障制度的頂層設計，統籌各類與養老有關的社會保障制度，穩步提高基本養老保障水平。探索建立多層次長期照護保障體系。?二是提高老年人人力資源保障層次。要立足養老實際需求，完善以居家和機構養老為主體、職業院校為基礎、學校教育與居家、機構培養緊密聯系、政府推動與社會支持相結合的養老技能人才培養體系。三是加大政府財政支付能力保障力度。要加大養老服務的直接投入，強化財政資金的整合和統籌，加大財政對家庭經濟條件困難老人接受基本養老服務的補貼力度。加大養老服務的間接投入，積極探索政府購買養老服務的新模式和新途徑。

（3）構建完善的社會養老政策支撐體系。鼓勵各地結合自身實際和資源稟賦，充分運用市場化機制，進行養老服務改革創新實踐；突破體制機制障礙，解決各種瓶頸問題，爭取養老服務相關政策的先行先試，使各方力量整合匯總，讓家庭成為基礎，社會成為主導，政府成為最后保障，共同構建新型養老政策體系。一是要制定統籌城鄉、區域平衡發展養老政策。應考慮到地區經濟差距，對經濟欠發達地區養老事業有所政策傾斜與優惠，最終實現城鄉、區域協調、均衡、持續發展。?二是健全居家養老支持政策。要落實家庭成員贍養和扶養老人的法律責任。探索建立居家養老的支持政策。三是完善政府購買服務等財政補貼政策。要根據養老服務的性質、對象、特點和地方實際情況，重點選取生活照料、康復護理和養老服務人員培養等方面開展政府購買服務工作。

（4）構建科學有效的社會養老服務行業監管體系。針對在老齡事業發展過程中存在的老齡服務市場發育不全、養老資源供給不足，養老服務管理工作相對薄弱，侵犯老年人權益的現象仍時有發生的問題，不僅要建立健全老齡化戰略規劃體系和服務體系，更要建立科學有效的社會養老服務行業監管體系，確保社會養老服務體系的健康運行，最有效地保障老年人的合法權益。要加強養老行業準入監管，加強養老服務質量評估和市場監管。

注釋：

① 《習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調：黨委領導政府主導社會參與全民行動 推動老齡事業全面協調可持續發展》，《人民日報》2016年5月29日。

②李鴻忠：《老有所養是民生要計——關于養老問題的調查與思考》，《光明日報》2013年8月20日。

③ 《習近平元旦前夕在北京市看望一線職工和老年群眾》，《人民日報》2013年12月29日。

④⑦???? 宋言奇：《打造多元化的養老服務體系——基于江蘇的養老服務發展實踐》，《現代城市研究》2012年第8期。

⑤ 盧新：《探索完善北京市養老服務體系》，《前線》2015年第9期。

⑥ 《湖北農村老人空巢率超60% 2016年人口老齡化超20%》，《湖北日報》2013年8月5日。

⑧⑨ 孫宏偉、孫睿：《我國社會養老服務體系建設的政策選擇》，《東北大學學報》 （社會科學版） 2013年第4期。

⑩ 饒戈平：《探索養老服務供給側改革的可行路徑》，《中國人大》2016年第11期。

? 參見邱玥、劉坤：《中國家庭空巢率超50%“老有所依”該如何實現？》，《光明日報》2016年2月18日。

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