鹽業(yè)體制改革中的里程碑
——淺談新修訂《食鹽專營辦法》的特點(diǎn)

◎ 柯賢會(huì)

2017年12月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，正式公布了修訂后的《食鹽專營辦法》，并自公布之日起施行，這標(biāo)志著我國鹽業(yè)體制改革正在向縱深推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了法律法規(guī)修訂環(huán)節(jié)。

此次修訂的《食鹽專營辦法》共有七章三十六條，比1996年的《食鹽專營辦法》六章二十九條多一章七條。這不是簡單的章節(jié)增加或刪減，而是從法制層面貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》、依法治鹽的具體舉措。這次修訂重點(diǎn)對(duì)食鹽供應(yīng)安全和食鹽質(zhì)量安全管控進(jìn)行了修訂，對(duì)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)制度和食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)的專營制度加以完善，取消了一些與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的制度，把確保用鹽安全和激發(fā)市場活力有機(jī)結(jié)合用法律形式固定下來，為今后各級(jí)制定鹽業(yè)法律法規(guī)和更好實(shí)施鹽業(yè)監(jiān)管工作打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

那么，修訂后的《食鹽專營辦法》有哪些新思想、新內(nèi)容和新特點(diǎn)呢？下面筆者談?wù)勛约簩W(xué)習(xí)后的理解，供大家參考。

食鹽安全放在首位

修訂后的《食鹽專營辦法》開宗明義、第一條就說“為了加強(qiáng)對(duì)食鹽的管理，保障食鹽科學(xué)加碘工作的有效實(shí)施，確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全，保護(hù)公民的身體健康，制定本辦法”，與舊的《食鹽專營辦法》相比，增加了“科學(xué)”補(bǔ)碘和“確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全”，食鹽已經(jīng)不再全國統(tǒng)一碘含量標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)各地情況“科學(xué)”確定碘含量標(biāo)準(zhǔn)，只是在這次修改中以法律形式明確。修訂后的《食鹽專營辦法》之所以把“食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全”放在突出位置，是因?yàn)槭雏}安全是群眾身體健康的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶，必須切實(shí)抓牢抓好，不得馬虎大意。

為了將“確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全，保護(hù)公民的身體健康”落在實(shí)處，修訂后的《食鹽專營辦法》又從食鹽管理、生產(chǎn)銷售、懲戒處罰等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。在加強(qiáng)非食用鹽管理方面，第五條規(guī)定“鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工業(yè)鹽等非食用鹽管理，防止非食用鹽流入食鹽市場”。在食鹽生產(chǎn)方面，第十條第二款規(guī)定“食鹽應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定在外包裝上作出標(biāo)識(shí)，非食用鹽的包裝、標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)明顯區(qū)別于食鹽”。在食鹽銷售方面，第十九條明確了禁止銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食鹽，并完善了禁止作為食鹽銷售的產(chǎn)品類別。在加大違法行為懲戒力度方面，對(duì)違法食鹽質(zhì)量安全和群眾身體健康的違法行為，提高了處罰數(shù)額，明確了違法經(jīng)營企業(yè)退出機(jī)制和行業(yè)禁入等措施，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，與治安管理處罰法、刑法作了銜接，同時(shí)把做好法律責(zé)任與食品安全法等法律法規(guī)的銜接。

這些條款和規(guī)定把食鹽質(zhì)量安全放在更加突出的位置，體現(xiàn)了國家對(duì)食鹽質(zhì)量安全的高度重視，對(duì)違法行為的“零容忍”，回應(yīng)了群眾的期盼，這是鹽業(yè)體制改革的核心，也是《食鹽專營辦法》修改的重要目的。

食鹽專營制度更加完善

本次修訂《食鹽專營辦法》是立足我國的國情，再次在第二條明確規(guī)定“國家對(duì)食鹽實(shí)行專營管理”，這充分體現(xiàn)了國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》中，關(guān)于“堅(jiān)持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的精神，澄清了社會(huì)上關(guān)于國家取消食鹽專營的誤解。

此次修訂的《食鹽專營辦法》在食鹽生產(chǎn)方面，第八條規(guī)定：“國家實(shí)行食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)制度。非食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)不得生產(chǎn)食鹽”。在食鹽銷售方面，第十二條規(guī)定“國家實(shí)行食鹽定點(diǎn)批發(fā)制度。非食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)不得經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)”，第九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管部門按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求審批確定食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，頒發(fā)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)證書，及時(shí)向社會(huì)公布食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)名單，并報(bào)國務(wù)院鹽業(yè)主管部門備案”。第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管部門按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求審批確定食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)，頒發(fā)食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)證書，及時(shí)向社會(huì)公布食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)名單，并報(bào)國務(wù)院鹽業(yè)主管部門備案。食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)確定其為食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)并頒發(fā)食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)證書”，第十四條第一款規(guī)定：“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)從食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)或者其他食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)購進(jìn)食鹽，在國家規(guī)定的范圍內(nèi)銷售”。

這些堅(jiān)持和完善食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)、定點(diǎn)批發(fā)制度，不再核準(zhǔn)新增食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)、定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)的規(guī)定，明確省級(jí)鹽業(yè)主管部門按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，審批確定食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)、定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)，并在規(guī)定范圍內(nèi)銷售，是對(duì)食鹽專營制度的補(bǔ)充和完善，使之更符合當(dāng)前鹽業(yè)工作實(shí)際。

市場活力充分釋放

修訂后的《食鹽專營辦法》取消了一些與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的制度。取消食鹽產(chǎn)、運(yùn)、銷等環(huán)節(jié)的計(jì)劃管理。刪去了原辦法關(guān)于食鹽生產(chǎn)、批發(fā)、分配調(diào)撥、運(yùn)輸?shù)葘?shí)行指令性計(jì)劃管理，以及核發(fā)食鹽準(zhǔn)運(yùn)證的規(guī)定。取消食鹽產(chǎn)銷隔離、區(qū)域限制制度。食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)在國家規(guī)定的范圍內(nèi)銷售食鹽，任何單位或者個(gè)人不得阻止或者限制。改革食鹽政府定價(jià)機(jī)制，刪去國家規(guī)定食鹽價(jià)格的規(guī)定，明確食鹽價(jià)格由經(jīng)營者自主確定，增加規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食鹽零售價(jià)格的市場日常監(jiān)測(cè)，當(dāng)食鹽價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲時(shí)依法采取價(jià)格干預(yù)或者其他應(yīng)急措施。

這些規(guī)定改變了食鹽產(chǎn)、運(yùn)、銷領(lǐng)域的計(jì)劃管理模式，打破食鹽銷售區(qū)域限制，取消政府定價(jià)，引入市場競爭，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分釋放了市場活力。

食鹽監(jiān)管專業(yè)精細(xì)

修訂后《食鹽專營辦法》第四條規(guī)定“國務(wù)院鹽業(yè)主管部門主管全國鹽業(yè)工作，負(fù)責(zé)管理全國食鹽專營工作。縣級(jí)以上地方人民政府確定的鹽業(yè)主管部門負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域的食鹽專營工作”、“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府確定的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理。”

這次修改明確了食鹽專營工作由政府鹽業(yè)主管部門直接管理，不再委托鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理由政府確定的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，剝離了由原來鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)食鹽質(zhì)量安全，從而做到了政企分開，明確將食鹽監(jiān)管分為食鹽專營監(jiān)督管理和食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理兩條線，職責(zé)更為清晰。

在部門協(xié)作機(jī)制方面，增加了部門之間加強(qiáng)協(xié)作，通過政務(wù)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息共享的條款，維持了鹽業(yè)主管部門負(fù)責(zé)食鹽專營工作的職責(zé)，并增加規(guī)定國務(wù)院食品藥品監(jiān)管部門和縣級(jí)以上地方人民政府確定的部門負(fù)責(zé)食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理的職責(zé)，從而做到了食鹽監(jiān)管專業(yè)化、精細(xì)化，部門協(xié)作常態(tài)化。

社會(huì)共管格局形成

修訂后的《食鹽專營辦法》從食鹽企業(yè)、應(yīng)急儲(chǔ)備、舉報(bào)、處罰力度等方面出臺(tái)了一系列條款，建立了一系列制度，形成了企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督齊抓共管的格局，

建立信用體系，加強(qiáng)行業(yè)自律。修訂后的《食鹽專營辦法》第六條規(guī)定“國務(wù)院鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的信用管理，建立健全信用信息記錄、公示制度，提高食鹽行業(yè)信用水平”。第七條規(guī)定“ 依法成立的鹽業(yè)行業(yè)組織依照法律、行政法規(guī)和章程，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)企業(yè)守法、誠信經(jīng)營，引導(dǎo)企業(yè)公平競爭。”加強(qiáng)對(duì)食鹽企業(yè)及其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的信用管理，開展行業(yè)自律，開展公平競爭。

建立生產(chǎn)購銷記錄制度，便于追溯監(jiān)管。修訂后的《食鹽專營辦法》第十條規(guī)定“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和非食用鹽生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)銷售記錄制度，如實(shí)記錄并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限不得少于2年”。第十五條 規(guī)定“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立采購銷售記錄制度，如實(shí)記錄并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限不得少于2年”。這便于監(jiān)管部門進(jìn)行檢測(cè)和追溯。

建立儲(chǔ)備應(yīng)急管理制度，保障供應(yīng)。修訂后的《食鹽專營辦法》第二十條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域食鹽供需情況，建立健全食鹽儲(chǔ)備制度，承擔(dān)政府食鹽儲(chǔ)備責(zé)任”。第二十一條規(guī)定“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照食鹽儲(chǔ)備制度要求，承擔(dān)企業(yè)食鹽儲(chǔ)備責(zé)任，保持食鹽的合理庫存”。第二十二條規(guī)定“鹽業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定食鹽供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)協(xié)調(diào)、保障食鹽供應(yīng)”。 概括為一句話就是建立了“政府擔(dān)責(zé)、企業(yè)儲(chǔ)備、保障供應(yīng)”的食鹽儲(chǔ)備應(yīng)急制度，更加有效保障市場供應(yīng)。

加大懲處力度，對(duì)不法分子形成震懾。修訂后的《食鹽專營辦法》專門用第六章八條，對(duì)各種鹽業(yè)違法行為情形進(jìn)行定義、懲處，加大了對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)和法定代表人、直接主管人、責(zé)任人的處罰力度，并對(duì)構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，增加了違法成本，對(duì)不法分子形成了震懾。

建立舉報(bào)制度，形成社會(huì)共管局面。第二十五條規(guī)定“鹽業(yè)主管部門、食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布本部門的聯(lián)系方式，方便公眾舉報(bào)違法行為。鹽業(yè)主管部門、食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門接到舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法調(diào)查處理。對(duì)實(shí)名舉報(bào)，鹽業(yè)主管部門、食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密，并將處理結(jié)果告知舉報(bào)人”。 這是新增加的條款，目的是發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量，形成共管共治食鹽的格局。

總之，新修訂的《食鹽專營辦法》緊緊圍繞國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅(jiān)持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持依法治鹽，創(chuàng)新管理方式，健全食鹽儲(chǔ)備，嚴(yán)格市場監(jiān)管，建立公平競爭、監(jiān)管到位的市場環(huán)境，培育一批具有核心競爭力的企業(yè)，逐步形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制，更好地發(fā)揮政府、市場、社會(huì)作用，以法律形式確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全，保障人民群眾身體健康，成為我國鹽業(yè)體制改革過程中的一座里程碑。