淺析立法法的修改與完善

王穎

【摘要】經過三十余年的努力，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家的立法制度也在逐步完善之中。全國人大2015年通過的關于修改立法法的決定。進一步完善了我國的立法制度。但是，無論是修改前的立法法，還是新通過的修正案，都未能解決立法法的合性問題。因此，完善憲法，為地方立法權提供憲法依據，妥善處理立法法與其他相關法律之間存在的不一致現象，是立法法急需解決的問題。

【關鍵詞】立法法 憲法依據 地方組織

憲法是立法法修改的基礎和依據，依據憲法、符合憲法，是所有國家權力行使的基本要求，更是規范立法活動的基本法——立法法所必須遵循的基本原則。然而，只要仔細考察現行的立法法，就可以發現其中的許多規定都與憲法的精神并不完全吻合，甚至許多規定明顯與憲法規定不相一致。擇其要者，主要體現在以下兩個方面：

一是擴大了行政規章制定主體的范圍。1982年憲法授予行政規章制定權的僅為國務院各部、各委員會：“各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。”（第90條）除此之外，并未規定任何其他國家機關享有規章制定權。然而，經過修改地方組織法，通過特權授權決定（決議），最終在2000年制定立法法時，“部委規章”擴大到“部門規章”，其制定主體由原來的“各部、各委員會”擴大到“各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構”。省、自治區和直轄市人民政府以及“較大的市”的人民政府都獲得了地方政府規章的立法權。

二是擴大了地方性法規制定主體的范圍。根據憲法第100條的規定，擁有地方性法規制定權的地方國家權力機關僅限于省、直轄市人大及其常委會（不合自治區）。而根據2000年制定的立法法，其主體范圍除增列自治區人大及其常委會以外，“較大的市”的人大及其常委會也都獲得了地方性法規的制定權。立法法修正案第31條進一步將“較大的市”修改為“設區的市”，修正案末尾還規定廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市這四個不設區的“地級市”比照設區的市，分別享有相同的地方性法規和地方政府規章制定權。

現行立法法存在的上述與憲法不盡一致的規定，本應在修改立法法時進行妥善處理，以維護憲法的尊嚴。但遺憾的是，全國人大2015年對其進行的修改，非但沒有在這一方面進行任何努力，相反卻越走越遠。

一、地方組織法與立法法的協調

現行立法法有關地方立法的規定，很大一部分是通過地方組織法確立的，但又不完全源于地方組織法。立法法關于地方性法規制定主體的規定除了吸收了地方組織法的規定以外，還集成了全國人大或其常委會的相關授權決定。因而，它們之間不可避免地存在著不一致之處。就立法法與地方組織法的比較而言，二者至少在兩個方面存在著不一致之處：一是關于“較大的市”的立法權問題。根據立法法的規定，除了省級人大及其常委會和省級人民政府外，包括省、自治區政府所在地的市、經國務院批準的較大的市，以及經濟特區所在地的市在內的“較大的市”的人大及其常委會、人民政府，都可以在各自的權限范圍內制定地方性法規和地方政府規章。但根據2004年修改后的地方組織法第7條和第60條的規定，地方性法規和地方政府規章，仍然限于“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市”。二是廣東、福建、海南三省及深圳、珠海、廈門、汕頭四市同時享有地方性法規和特區法規的制定權，但在地方組織法里，它們并不享有特區法規的制定權。法律文本的協調，是立法的基本要求，立法法本應在制定之時即進行必要的協調，對地方組織法中與立法法不相一致的規定進行修改。但這一工作在制定立法法時并未同時進行。更讓人無法理解的是，立法法頒行之后，全國人大常委會于2004年對地方組織法進行修改時，對其與立法法規定不一致的內容視而不見，仍然保留了原來地方組織法中與立法法不相一致的規定。

二、妥善處理與立法法相關的授權決定或決議

與立法法有關，或者說作為立法法的淵源的相關授權決定，主要有：全國人大常委會《關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規決議》（1981年11月26日）、全國人大《關于建立海南經濟特區的決議》（1984年4月13日）、全國人大常委會《關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》（1992年7月1日）、全國人大《關于授權廈門市人民代表大會及其常務委員會和廈門市人民政府分別制定法規和規章在廈門經濟特區實施的決定》（1994年3月22日）、全國人大《關于授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會、人民政府分別制定法規和規章在各自的經濟特區實施的決定》（1996年3月17日）。通過考察現行立法法的規定可以看到，上述決定或決議的主要內容已經基本上為立法法所吸收，但也存在著若干不一致之處。

三、立法法與全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》

除了前文所提及的法律文本以外，與立法法相關的另一個重要法律文本，是1981年6月10日由全國人大常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》。正是根據該決議，形成了我國“權力割據式”的法律解釋體制，以最高法院審判解釋為代表的大量法律解釋文件成為司法裁判的重要依據之一。然而，如果仔細考察該決議與立法法及相關法律文本的關系，可以說，我國目前的法解釋制度沒有任何憲法與法律根據。從法律文本的角度進行研究，《關于加強法律解釋工作的決議》是全國人大常委會于1981年頒行的法律文件，根據該決議，全國人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院、國務院，以及省級地方人大常委會或人民政府，可以在各自的權限范圍內分別對法律、法規進行解釋。由此形成了我國目前“權力割據式”的法律解釋體制。然而，該決議頒行之后制定的憲法，僅通過第67條第4項規定全國人大常委會有權“解釋法律”，除此之外，沒有任何條款賦予任何其他國家機關擁有法律或法規的解釋權。