試析煙臺市水資源開發利用的現狀及對策

李瑤　師林林　牛健健　孫志毅

【摘要】煙臺作為全國文明城市，積極響應國家水生態文明建設工程。本文通過分析煙臺水資源開發利用的現狀，以及水污染治理情況和存在的問題。在借鑒國外先進的水環保技術，尤其是借鑒發達國家美國和日本在水環保方面的經驗和做法的基礎上。探討了推進煙臺市水資源合理利用的對策建議，以期為相關部門的決策提供借鑒與參考。

【關鍵詞】水資源 水環保技術 水污染治理 煙臺市

一、煙臺市的水資源狀況

我國的水資源總量多，位居世界第六，但卻是一個缺水比較嚴重的國家，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一，由于淡水資源可用額度有限，以及水資源浪費、水污染、溫室效應導致的氣候變暖、降水量減少、經濟發展城市需水量增加等原因，加劇了水資源短缺的嚴峻程度。按照國際標準，輕度缺水地區人均水資源占有量低于3000立方米，中度缺水地區人均水資源占有量低于2000立方米，重度缺水地區人均水資源占有量低于1000立方米，低于500立方米為極度缺水地區。對此，當下我國有重度缺水地區分布在16個省市，6個省區為極度缺水地區；全國有三分之二的城市是“嚴重缺水”和“缺水”城市。中國沿海地區反而十分缺水，沿海城市和島嶼鄉鎮人均水資源量大多不足500立方米，煙臺市人均占有水資源量487立方米，不足全國人均水平的1/5，是世界人均水資源占有量的1/20，屬資源性缺水地區。作為必備的自然資源和發展經濟的戰略性資源，水的作用不言自明，是支撐經濟社會發展的基本要素。

近幾年，煙臺市在水資源的開發和利用過程中，也暴露了一些值得深究的問題。如果不及時采取措施從根本上解決，水資源短缺、水污染等問題將可能成為煙臺市社會經濟發展所面臨的“瓶頸”。隨著煙臺城市化不斷地深入發展和對水資源需求的不斷上升，城市供水緊張、地下水位不斷下降、城市防洪排澇能力不足、水體持續惡化、生態調節能力日益下降、河道徑流量不斷減少，海水倒灌、水土流失嚴重等水生態失衡的現象日漸突出，水問題已經成為制約煙臺經濟社會發展的主要短板。這與煙臺地區的降水變化特點分不開，根據煙臺氣象站實測數據，發現煙臺市1961—2017年多年平均年降水量為687mm。

煙臺市徑流流量和地下水補給量也都有所減少，受降水量逐年減少及人類不合理利用等因素的影響，各河道斷面實際來水量（包括地下徑流和地表徑流）顯著減少，煙臺近幾年，有效降雨偏少，旱情嚴重。2015年、2016年、2017年（1到8月）降水量分別為572.7mm、555.3mm、591.3mm，2015、2016年降水量為多年平均降水量的80%左右，2017有所回升，致使煙臺市2016年小型蓄水工程基本干枯，大中型水庫蓄水量也急劇下降，2017年大部分河道全年無徑流量。煙臺近幾年由于旱情嚴重，過度開發利用水資源，在主要河道上修建多處攔河閘壩，河道基本沒有生態基流，徑流量年變化受人為因素影響大，枯季，往往一潭死水；雨季，污水肆虐，污染事故頻頻發生。根據煙臺地表水評價報告（2010年為水質評價基準年）得知：全年期水質超標河段河長為302.2km，超標比例為31.5%。其中，四類水質河段河長為118.2km，比例為12.3%：五類水質河段河長為33.2km，比例為3.50%：劣五類水質河段河長為197.6km，比例為20.6%。河流斷流、水庫塘壩干涸，生態需水嚴重不足、污染嚴重，水質惡化，河段水體功能無法滿足，污染和生態基流保障已經到了非解決不可的地步。

在地表水基本枯竭、外來水源不足的情況下，農村用水主要依賴地下水，其用水量主要為了滿足民生所需。部分地區過度開采地下水，導致海水倒灌入侵，造成地下水污染。煙臺市地下水井主要用于地下飲用水和工業自備井。由于沿海各工礦企業自備水源無節制地大量開采，地下水水位降低，造成海水大面積入侵，嚴重危害農業作業的開展。同時，河流上游山區許多小型金礦開礦、造紙廠、化肥廠和印染廠廢水造成水質的下降，致使沿河兩岸的居民的身心健康受到極大的威脅。

二、煙臺市的水污染治理及存在的問題

（一）水污染治理情況

近年來，煙臺市的水污染治理情況，一直廣受關注，沿海的這一有利優勢并未讓煙臺市水資源短缺這一形勢得到有效的緩解，水污染治理成為煙臺市必須重視的一個方面。為了加強煙臺市水污染治理的監管措施和力度，煙臺市環保局決定對于水污染治理情況不達標的縣市，取消其評先創優的資格。逐一排查水污染治理不合格的工業企業，通過限制其生產或讓其停業整治，最終目的是讓其水污染治理達到標準要求。從而使得水污染排放量得到顯著的下降，居民飲用水的安全保障得到有效的提升，沿海的水質得到改善，有效地緩解煙臺的水資源短缺這一現實問題。煙臺的水污染治理主要在以下幾個方面展開。

1、加強工業企業的水污染治理

工業企業是產生污水的主要來源，也是水污染治理最主要的環節，只有加強工業企業的水污染治理，才能在水資源的保護上取得有效成果。2016年，煙臺市正式發布實施《煙臺市落實水污染防治行動計劃實施方案》，據專家預測，有望在2020年之前大沽夾河、五龍河等重點河流水環境功能區達標率可以達到90%以上，在年底前取締全部的污染水資源的項目。此后，煙臺市將實行全過程水污染防治，各縣市區，嚴格審查高耗水，污染物排放量高的項目。對那些產生有害污染物的項目（造紙業、金屬業、印染業等）實施污染物排放減量或等量置換，在飲用水源區實行主要污染物排放減量置換。

煙臺市實施嚴格的水資源管理制度，對水資源用量超標的地區，暫停審批其新增取水項目，把節水目標的完成情況納入縣級以上政府的政績考核。嚴格控制地下水的開采，劃定地下水采水禁區、限采區和地面沉降控制區。規定只有經過省級行政部門的審批，才可以在限采區開采地下水。依次排查已經建設好的機井，對于未經批準的水井，一律給予關閉處理。對于高耗水的項目，進行節水診斷，用水效率的評估和用水量的限額管理。預計到2020年，工業用水的重新利用率可以達到85%，主要的高耗水產業可以達到定額標準。

2、完善相關經濟法律方面的治理政策

為了更好的進行水污染的治理，煙臺市在環境經濟政策上也做了相應的調整與完善。縣級以及縣級以上城市實行階梯水價制度，同時鼓勵具備條件的建制鎮也要積極推進階梯水價制度的實施。并且計劃在2020年底前，將非居民用水超定額，超計劃累進加價制度全面貫徹落實。與此同時完善城鎮的污水處理所需要的費用，以及排污制度的處理費用，以此來合理提高排污的治理標準。另一方面，通過稅收政策來保護水資源的安全，通過合理制定相關水資源的稅率來控制對水資源的使用，以及降低水資源的污染程度來提高水資源的治理效果。通過制訂相關的法律規定和稅收優惠政策來推進環境保護、節約用水、以及水資源的綜合利用。

3、加強農村生產生活污染防治

農村生產也是水資源污染嚴重的一個重要方面，為減少農村生產對水資源帶來的破壞，煙臺市出臺了農村的畜禽計劃方案，并且向社會公布。目標為2017年底前，依法關閉或搬遷對環境保護以及水資源產生嚴重污染的畜禽養殖場和養殖專業戶，同時對于散養密集區要實行畜禽糞便污水分戶收集、集中處理利用。積極推廣“養殖一糞污處理一種植”結合的生態農牧業發展模式，以此來加強對水資源的保護。為了使飲用水的安全問題得到保障，自2018年起，每季度向社會公開飲用水的安全狀況信息，對全市26個鄉鎮的飲用水資源進行規范化保護，尤其加強對農村地區的飲用水保護。農村飲用水質量調查已經完成，2017年6月已完成對農村水資源保護地的劃分。

（二）存在的問題

1、臨近大海，水資源稀缺

煙臺市位于山東半島中部，瀕臨渤海，南臨黃海，是環渤海一帶最重要的港口城市，有長達九百零九千米的海岸線。盡管如此，水資源依舊短缺，受暖溫帶大陸性季風氣候的影響，降水呈現年內季節變化大，春夏秋冬分配不均勻的特點，多年來降水量為681毫米，主要集中在6到10月份，汛期降水量占據全年降水量的70%，水資源平均量為3200000000 m³，人均水資源占有量只有487m³，不及全國平均水平的1/5，屬于資源性缺水的城市。降水不足，人口密集，利用不合理等，使得水資源短缺的狀況日益加劇，水資源仍是制約煙臺市經濟發展的因素之一。

2、水環境惡化

煙臺市河流眾多，由于降雨因素影響，河床較大，汛期水流充足，非汛期河道斷流情況也時有發生，使得河流的自我修復能力大打折扣，加之上游許多企業廢水廢料處置不當甚至直接排入河道中，極易使得河流水質量降低，水體遭受嚴重污染。以2010年為水質評價基準年的煙臺地表水評價報告可以看出，煙臺全年期水質超標河段河長302.2km，超標比例達31.5%。

3、淡水供需矛盾突出

近年來，由于煙臺經濟的穩步發展，人口數量的增長，淡水需求與供給的矛盾日益突出。年均供水量約9.7億立方米，現有水資源供應量已不能滿足居民用水、農業園林灌溉、工業用水與城市建設用水的需要，全市人均水資源量遠遠低于國際公認的缺水指標下限，停水現象時有發生，影響人們生活水平與經濟的進一步發展。

4、海水入侵

煙臺市的地下水為1270000000m³，平均可利用的地下水資源量為875000000m³。多年無節制的開發利用地下水，使得個別地區變成地下水超采區，有效降雨量減少，河道斷流，地下水不能得到有效的補給，大量降水被大氣地表截留蒸發，造成地下水蓄水量下降，水位低于海平面，進而導致淡水與海水界面的穩定性遭到破壞，海水入侵面積達到570km²。海水入侵破壞灌溉用的機井，使得農業用地鹽漬化，土地產量大幅度降低。

5、用水管理粗放，浪費嚴重

與美國、日本等國家相比，我國水資源利用效率普遍偏低。工業用水管理粗放，廢水再生利用效益低；農業方面雖大力發展節水灌溉工程，積極推廣微灌、滴灌、噴灌等節水灌溉農田技術，但灌溉工程的長期運作卻沒得到有效地維護改造，使得管道老化、損壞、滴水漏水現象嚴重；城市居民用水方面，供水管道不及時的維修升級，供水用水情況得不到有效的監管等問題都是造成水資源浪費的原因。此外，煙臺市由于原行政區的劃分，供水體系沒有及時地進行調整，仍維持原有模式，導致管網重復，供水設施、運行管理等相互獨立，對水質監管、服務標準等方面缺乏統一的管理機制，水資源保護與利用不能協調發展，造成可用水浪費嚴重，供水危機頻繁發生。

三、發達國家水資源保護及治理技術

（一）美國水資源保護

美國的水污染治理模式是以命令控制為主，經濟激勵為輔，以公眾參與互為補充的調控機制。環保企業以兩種形式為主：一是市政當局管理部門與其他國家組織進行廢水處理工作：二是隨著環保事業的發展而興起的私人企業從事污染補救與控制業務。

美國污水處理的制度體系有法律依據和制度基礎兩方面內容。美國聯邦政府制定《水污染控制法案》（FWPCA，1948.6.30）并進行多次修改，不斷適應水質治理的需要。美國政府作出給予一定數額的援助贈款給污水治理企業的決定，建立TBELs、WQBEELs兩套市政污水處理排放標準體系。TBELs規定的排放標準能夠應用于全部的污水處理設施，沒有考慮排放的污染物對水體產生的影響，而WQBEELs通過對受納水體應該達到的水體質量要求的規定，反向推導出需要設定的排放限值，兩套標準協調作用，統籌規劃，達到治理水質，改善水環境狀況的目的。

美國的環保投資主體出現多元化的特點。聯邦、州、各地方政府都投入大量資金，規劃設計、統籌安排水污染治理的有關規章制度和各項工作安排：企業、金融機構及其他非政府環保組織在國家政策及相關部門的引導下，積極進行水治理領域排污治理、清潔能源研發、環保技術開發升級等工作，投資于適合企業發展的相關環保領域：普通民眾則通過使用者繳費、污染者罰款等形式，實現城市污染的治理和生態環境與資源的保護。

美國通過聯邦政府從宏觀方向入手，頒布相關法律、規章制度，實施一些激勵手段，引導國家環保產業的發展方向及內容。由于國家運用經濟手段及市場機制的激勵作用，使得相關環保治理企業、非政府機構及民眾等微觀主體積極進行環保方面的投資、技術研發與廢污治理，建立起企業、政府部門和社會組織之間良好的合作發展關系。

（二）日本污水治理技術

日本城市的污水治理效率一般在99%以上，研發了許多高效的污水處理技術。日本櫻田工機公司的生物降解法通過各類污水的凈化，得到高質量水；絕緣材料公司使用陶瓷膜過濾器處理污水，凈化回收率為99%：日本采用超導磁鐵，通過水生植物的吸收作用處理湖水，能夠凈化70%的氮和80%的磷。

四、推進煙臺市水資源合理開發利用的對策建議

1、加大節水治污技術研發力度和應用推廣，多渠道開發可用水資源

煙臺積極響應國家水生態文明城市建設工程，在水環保行業投入資金支持，鼓勵龍達水處理、金正環保科技等公司不斷進行節水治污技術研究，引進技術人才，借鑒國外先進研究成果，提升自主研發的產品效果；水利部門對降水量的各地區分布情況進行統計分析，挑選降雨量高的區域建設水利工程，增加水量儲備：現有的水庫、蓄水設備加強監管維修工作，防止設備老化、破損帶來安全隱患、蓄水力不足的問題；研制海水直接利用、海水淡化技術，適量開采地下水，實現采補平衡，緩解海水入侵的問題，用更優越的方法開發可用水源。

2、跟進立法工作，嚴格水體質量檢測制度

時刻跟進國家環保產業立法工作，制定切實可行的規章制度，增強可操作性、綜合性，加強部門間的協調管理，防止出現政策沖突、職權模糊、互相推諉的現象：嚴格執行水質監測監督機制，對于不達標者，督促其整改優化，對嚴重違法者，加大懲處力度。

3、制定合理的用水制度，積極發展再生水利用業務

在農業、工業、城市用水方面，制定合理的用水制度，試點推廣分質供水模式，注重定額用水精細化管理；推廣安裝節水設備，提高水資源的利用效率。同時，政府應探索再生水業務，日本研發的用陶瓷膜過濾器的簡化水處理系統，一套系統能供1000人飲水。

4、加大市民對水的保護節約意識

環保部門可以采用制作公益短片、社區節水方式宣傳等形式，廣泛、深入地進行水保護的宣傳教育工作，讓每一位市民都能深刻地了解水資源的現狀及加強保護節約和循環利用的緊迫性，學會科學地使用水資源，實現終端用水效率的提高，實現政府引導規劃、企業全面跟進實施、全民參與的效果。

5、加快水環保產業PPP模式運行

第三方治理首次出現于2014年的財政預算報告中，經過三年的發展，已在環保領域取得成效。PPP模式是政府與社會投資者共同投資參與環保公用領域建設。這一治理新模式能夠減輕政府的財政壓力，充分利用民間資本，通過擁有專業管理人員和技術的第三方公司運營治理，可有效提高治污效率。