土地政策參與宏觀經濟調控的目標工具和途徑探討

梁東，毛美橋，徐衛東

(山東省地質科學研究院，山東 濟南 250013)

1 國土資源管理新課題

早在2003年國家就提出了土地政策參與宏觀調控的設計，這標志著土地政策已經作為宏觀經濟調控的工具之一[1], 將與傳統工業產業、財政、貨幣政策一起，為促進國民經濟持續健康發展、調節社會經濟運行周期等任務保駕護航。土地政策參與宏觀調控的理論研究，逐步受到重視，成為國土資源管理部門實踐和研究的重要課題。

經過40年的改革開放，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，社會正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。按照十九大確定的發展戰略要求，經濟建設必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制。按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，堅持“去杠桿、去庫存、去產能、降成本、補短板”的精神，優化存量資源配置，調控增量資源供給，實現供需平衡。從宏觀調控的角度，研究土地政策參與宏觀調控的機制，不僅具有理論價值，更具有現代化經濟體制建設的現實意義。

2 土地政策參與宏觀調控內涵

在西方國家，土地私有制是其土地制度的基礎，土地所有權分散性的特點，使政府不會在大范圍內普遍化地調節土地供給，使得運用土地政策時缺乏像財政、貨幣、金融政策等常用工具同樣的效果，很少將土地政策作為宏觀調控的工具，而僅僅作為公共政策[2]，沒有可以借鑒的理論和經驗。

我國是社會主義國家，經濟制度的基礎是生產資料的全民所有制和勞動群眾集體所有制，具有完備的土地管理體制和機制，具備土地政策參與宏觀經濟調控的基本條件[3]。從國家長遠利益出發，以政府為主導，通過土地政策調整，調節土地供給總量、時序、結構，優化存量土地利用方式、提高土地利用效率。從而對國民經濟進行宏觀管理、調節和控制。土地調控就是運用土地政策對宏觀經濟的調節與控制。

3 土地調控目標

土地調控目標的確定與調整不是一個隨心所欲的過程，而是一個科學的選擇或決策過程，并要受到社會、政治、經濟、文化等環境條件的限制[3]。依據“促進經濟增長、增加就業、穩定物價、保持國際收支平衡”四大基本目標[4]，結合土地資源的特殊性質，兼顧公平正義效率的目標指向，綜合確定土地調控的目標。

按照土地調控的作用指向不同，可以將土地調控的目標區分為總量目標、結構目標和效率目標。

3.1 土地調控的總量目標

土地調控的總量目標是指各類各行業用地供給與需求數量的總體平衡。具體包括：農業用地、建設用地、生態用地等各類各行業用地在宏觀調控導向下供給與需求數量的總體平衡。按照土地規劃分類，在大類上可以分為農用地、建設用地和生態用地。在細化分類中，可以將建設用地細分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、交通運輸用地等。土地調控的供給與需求數量的總體平衡，就是指以上土地分類中的各大類以及細化分類中的各行業用地在規模上的供需平衡。

按照對經濟發展的影響作用分析，各類建設用地供給規模直接影響二、三產業的發展。因此，現階段土地調控的主要目標是通過調節各類建設用地供給規模與時序，達到供需總體平衡，服務于國家的宏觀調控。近年來，在房地產行業以及產能過剩的鋼鐵、煤炭等行業開展了有效的土地調控，宏觀調控效果逐步顯現。

3.2 土地調控的結構目標

土地調控的結構目標是指在土地調控總量平衡的基礎上，土地利用結構不斷優化趨向整體結構合理及區域內的土地利用結構的合理[5]。合理的土地利用結構其含義是指土地利用結構與宏觀經濟結構相適應，符合宏觀調控的趨勢[6]。

具體說來，在土地利用結構中，農用地、建設用地和生態用地結構比重直接與國民經濟結構和社會發展相關聯。現階段土地調控就是通過土地政策的作用直接調整各類各行業用地的結構比例，不斷優化土地利用結構，達到土地資源在各類各行業之間的合理分配，滿足整個社會的基本需求，適應宏觀調控的趨勢和導向。新時代需要新的發展理念，社會對生態建設的期望越來越高，生態用地的需求在土地利用結構調整中會得到相應體現。

3.3 土地調控的效率目標

土地調控的效率目標是在資源保護的前提下，應用土地利用政策引導土地利用者節約集約利用土地、提高單位面積投入、采用高新技術不斷產出效率，從而提高土地資源綜合利用效益。

土地是人類賴以生存的資源，必須十分珍惜、合理利用切實保護耕地。人多地少是我國的基本國情, 人均土地資源只占世界平均值的29%，人均耕地資源不足世界平均值的1/3，我國一直采取嚴格土地利用規劃和管理制度，但是土地的利用效率、集約化利用程度仍然存在相當大的提升空間，甚至在某些地方存在粗放利用，浪費、閑置現象。因此，土地調控的效率目標就是采用土地政策的制約和引導，節約集約化利用土地資源，不斷提高土地資源效率，使其最大限度地滿足人們對美好生活的期望。

4 土地調控的工具

土地調控工具是實現土地調控的法律法規政策等。土地管理法在嚴格意義上講也是土地調控的工具，但在實際工作中多數將法律歸為法規政策的制定依據。土地調控的工具一般指行政法規、部門章程和規范性文件及督查辦法等。土地調控工具是國土資源管理部門進行土地調控的武器[7]，直接關系能否有效實現國家土地調控目標，對于宏觀調控的最終目標具有重大影響。 按照發揮作用效力情況大致可以將土地調控工具劃分為供給調控、利用調控、資源保護調控及其他調控工具。

4. 1 土地供給調控工具

土地供給調控工具是指在土地調控實踐中直接影響土地供給數量與結構、時序與節奏，體現國家宏觀調控戰略意圖，對宏觀經濟產生直接影響的涉及土地供給的法規、制度、政策、計劃、標準等。

土地供給調控工具主要有：國土空間規劃、土地利用總體規劃、城鎮建設規劃、土地綜合整治規劃、土地收購儲備制度、土地出讓制度，禁止(限制)供地目錄以及新增建設用地年度計劃等等。這類工具依據國家或地區的長期發展理念和規劃，從不同側面直接影響著土地資源在各類各行業用地的供給數量與結構，決定著土地調控總量目標的實現程度，并影響著土地利用結構目標的實現。

4.2 土地利用調控工具

土地利用調控工具是指在土地調控實踐中作用于土地利用的全過程，影響土地取得和使用成本，引導土地使用者調整土地利用方式、提高土地節約集約利用程度，從而服務于土地調控效率目標的實現。

土地利用調控工具主要有：土地交易與管理制度、土地稅費及價格管理政策、征地補償政策、土地出讓收益分配政策、土地投資融資抵押等政策、節約集約用地政策等。通過調整土地征收、出讓、使用、投融資、收益分配等過程中稅費，改變用地取得和使用成本，影響土地利用效益，促使土地使用者提高土地節約集約利用水平，服務于土地調控效率目標的實現。

4.3 土地保護調控工具

土地保護調控工具是對土地資源進行保護中制定的相關法規、制度、政策等，直接影響耕地保護的數量、基本農田保護面積以及生態用地規模，間接限制建設用地范圍和規模，從而服務于土地調控目標的實現。

土地保護調控工具主要包括：耕地保護目標責任制、耕地占補平衡制度、基本農田保護條例、土地綜合整治規劃、高標準農田建設規劃、土地開發整理補充耕地質量管理等政策。通過調整耕地保護范圍、規模和職責，實現土地保護調控的目標。

4.4 其他調控工具

未歸入上述調控工具的政策措施暫歸入其他調控工具，如土地督察制度，部門行政執法監察等等，不僅可以起到對國土資源管理部門的監督，而且可以直接發揮對土地調控的業務指導和政策落實情況的檢查與督促，間接服務于土地調控目標的實現。

5 土地調控途徑

土地調控途徑就是根據宏觀調控目標, 運用土地調控工具、調整土地資源的供給數量、結構、利用效率、集約利用程度、土地經濟效益從調整土地資源優化配置，影響產業結構與布局，發揮土地政策在調整經濟結構、調節經濟運行中的作用，以保證宏觀經濟持續、健康、協調發展。

5.1 土地供給調控

土地供給調控是應用土地規劃、計劃、稅費政策、利用標準規劃以及保護政策等工具，從新增用地供給數量、時序、節奏，以及存量用地利用方式等不同方面控制著土地供給規模、結構、節奏、渠道和方向。

(1)土地供給的數量。從土地供給總量上看，國土空間規劃在總體上影響著土地供給總量，影響農業用地，建設用地、生態保護用地整體供給；土地利用總體規劃明確各類用地的具體控制目標，確定了一定時期內各類土地供給的控制規模；土地綜合整治規劃制定了農業、生態及建設用地開發的規模及時序；基本農田保護規劃明確劃定基本農田保護范圍施行永久保護，確定高標準農田建設計劃及質量目標；新增建設用地年度計劃從時序上控制建設用地供給的節奏。通過編制以上各類土地利用規劃、計劃等措施，政府前瞻性地控制著各類各行業用地的供給數量、時序和節奏[6]。

(2)土地供應結構。土地供應結構在數量調控的基礎上對不同用途土地的供應進行調控，從而影響產業結構調整和產業優化升級。根據國家宏觀調控的要求和產業政策，國土資源管理部門通過編制和完善《限制用地項目目錄》《禁止用地項目目錄》，把握不同類型用地的供應比例，適時調整供地政策。對于禁止性建設項目停止供地，對限制性項目改變供地標準和條件，著眼于產業發展的合理性、土地利用總體經濟效益的提高，適時調整土地供應結構。

5.2 土地市場調控

國有土地使用權招拍掛出讓制度是市場配置國有經營性建設用地的基本制度，充分體現公開、公平、公正競爭和誠實信用的市場化基本原則，符合社會主義市場經濟體制建設的基本方向，能夠反映市場化土地供求關系、資源稀缺程度等因素的價格形成機制。

土地市場調控就是及時統計市場反饋信息，掌握市場化動態，研判發展趨勢，實時完善市場建設與管理機制，調整涉及土地成本、土地稅費、土地金融、收益分配等相關政策措施，充分利用經濟調節的手段，改變土地取得成本，影響土地的需求，從而服務于宏觀調控目標的實現。

5.3 土地保護調控

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，土地保護必然貫穿于土地調控的始終。土地保護調控就是以保護土地資源特別是優質耕地為主的保護政策，服務于土地宏觀調控目標的實現。

土地保護調控主要包括：耕地保有量目標、耕地質量及耕地生態的全面管護，將優質耕地資源優先劃定基本農田實行永久保護，并將耕地保護的目標落實到行政區，實施行政目標責任制。鼓勵建設少占或是不占耕地，建設占用實行耕地占補平衡制度，實行耕作層剝離、培肥地力等耕地質量提升計劃，實施高標準農田建設規劃，適度調整耕地占用成本，從而保護耕地數量、質量和生態，不斷提高土地綜合生產能力，從而服務于宏觀經濟調控。

5.4 其他調控

在土地供給調控、土地市場調控、土地保護調控之外還有許多措施發揮著土地調控的作用，一并劃為其他調控。

國家土地督察制度的建立，有利于實行最嚴格的耕地保護制度，有利于及時發現和總結各地的經驗，幫助和支持省級人民政府更好地履行耕地保護責任目標。中央制定的土地政策在地方實施的情況和遇到的問題開展調查研究，及時提出完善政策措施的各項建議，有利于控制土地供應總量、供應速度、用地結構和區別對待的調控機制，有利于保證國家宏觀調控政策的有效實施。

6 問題與建議

6.1 土地調控存在的主要問題

(1)土地的二元所有制結構不利于土地調控的實施。土地的二元所有制結構源于“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式[9]，城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有，國有土地使用權已經可以完全轉讓交易，而集體土地使用權的轉讓交易還處于試點階段。因此，對于國有土地來講，土地調控的作用機制已經相對成熟，而對于集體土地的調控還有待進一步深化土地管理體制改革，必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效、要素自由流動，價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰的新時代中國特色社會主義土地調控機制[10]。

(2)集體土地市場不完善限制土地調控的效果。按照現行的政策要求，農村集體建設用地的流轉被嚴格限制在集體組織之內，集體建設用地要進入土地市場必須征收為國有土地才能實現[11]。顯然，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價，難以適應宏觀土地市場調控。因此需要在維護集體土地所有權權益的基礎上，實現集體土地使用權入市，完善土地調控機制，實現土地資源的集約和合理利用，提高土地的產出率。

6.2 完善土地調控建議

(1)完善集體土地產權制度。以建立社會主義市場經濟體制和解放、發展農村生產力為目標，按照有利于推進農業產業化經營和農業現代化、有利于保護農民利益和維護農村社會穩定、有利于提高土地產出率、全面落實“鄉村振興戰略”的要求，以物權法為準繩，在明晰集體土地產權主體、健全集體土地產權各項權能和合理顯化土地資產的基礎上，制定規范有序的集體土地流轉制度，允許集體土地產權在符合全面宏觀經濟發展、優化土地資源配置的前提下合法有序流轉，提高土地利用的效益。

(2)建立城鄉統一的土地市場制度。隨著改革開放的不斷深入，土地市場作為我國社會主義市場經濟體制不可分割的一部分，也不斷發育和完善。按照城鄉一體化的發展思路，建立城鄉統一的土地市場制度[8]，同地同價的改革目標，實行有效的土地市場調控。

(3)與傳統政策的協調與配合。土地調控是中國特色社會主義市場經濟的特色之一，沒有國外的經驗可以借鑒。必須在創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念指導下采用矩陣式宏觀調控模式[10]，把上述土地、金融、財政、貨幣政策協調配合起來，才能最大限度地發揮宏觀調控的綜合效應。

參考文獻：

[1] 張妙曦.對土地政策參與宏觀調控的若干思考[J].福建工程學院學報，2005,3(2):163-165.

[2] 黃凌翔，陳學會.土地政策作為宏觀調控手段的理論和實踐探討[J].經濟問題，2005(2)：17-19.

[3] 劉冬春.論土地政策參與國家宏觀調控[J].國土資源導刊，2005(4)：15-16.

[4] GB/T21010-2017.土地利用現狀分類[S].

[5] 梁東，于學峰，毛美橋,等.山東藍區市域城鄉一體化土地資源利用研究[M].山東科技出版社,2017:113-115.

[6] 梁靜敏.黃河三角洲高效生態經濟區土地利用結構優化與調整初探[J].山東國土資源，2016,32(12):68-71.

[7] 吳次芳,譚永忠.內在基礎與外部條件——土地政策作為宏觀調控工具的初步分析[J].中國土地，2004(5)：7-9.

[8] 董祚繼.正本清源說調控[J].中國土地，2005(3)：20-21.

[9] 黨國英.農村土地管理制度改革現狀思考[J].中國土地，2005(2)：12-14.

[10] 張合林，郝壽義.城鄉統一土地市場制度創新及政策建議[J].中國軟科學，2007(2)：27-39.

[11] 胡進安.努力提高駕馭社會主義市場經濟能力——談如何利用土地政策參與宏觀調控[J].國土資源導刊，2005(1)：6-7.