采煤塌陷地復墾項目PPP融資模式應用研究

毛美橋，李芳 ，李新舉， 劉巖

(1.山東省地質科學研究院，山東 濟南 250013；2.山東農業大學資源與環境學院，山東 泰安 271018；3.山東農業大學經濟與管理學院，山東 泰安 271018；4.山東省地礦工程勘察院，山東 濟南 250015)

0 引言

煤炭資源開采導致地面下沉，不可避免地破壞大量耕地，威脅國家糧食安全。截至2013年底，我國共有1.5萬個煤炭礦山，累計礦山面積3600萬hm2，采空區面積70萬hm2，采煤塌陷損毀土地約35萬hm2[1]。2015年9月，國土資源部《關于加大采煤塌陷地治理力度的建議復文摘要》中指出將資源枯竭型城市礦區歷史遺留損毀土地列為“十三五”土地整治工作重點區域，組織實施土地復墾重大工程。采煤塌陷地復墾勢在必行。引入PPP融資模式可以減輕政府巨大的資金、技術等壓力，加快采煤塌陷地復墾進程。

PPP(Public-Private-Partnership)模式是公共部門與私營企業合作，提供公共物品與服務的方式，最早于1982年由英國政府提出。公共部門合作的出發點在于尋求更大的社會效益，私人資本投資的出發點在于投資收益機制，而雙方合作成功的關鍵在于風險的合理分擔。一方面，PPP模式的風險識別[2]、評價[3]、分配[4]和控制[5]研究一直是研究熱點，相關理論研究較成熟，但研究方法主要運用了文獻統計、案例分析等定性方法，定量研究不足[6]。討價還價博弈模型可以較好地解決雙方風險談判中的非對稱條件，是最為有效的研究方法之一。另一方面，目前對PPP項目利益分配的量化研究較少，Shapley值模型是目前最常用的定量研究方法[7]，但缺乏風險分擔與利益分配的組合研究[8]。PPP模式主要應用于基礎設施建設項目，在土地整理、礦山廢棄地復墾項目上的相關研究較少，缺乏實踐案例。已有的研究也都是從定性角度出發，對PPP模式用于土地整理、復墾項目的嘗試性探討，缺乏深入研究，如：王佑輝等[9]從現狀出發探討了礦山廢棄地復墾創新投融資體制；張晴軍[10]以唐山為例，分析了BOT融資在采煤塌陷地復墾中的應用。

因此該文在研究項目風險基礎上，建立討價還價博弈-Shapley值模型，進行項目風險分擔與利益分配的組合研究，為融資談判提供理論依據，有利于提高談判效率、降低融資費用、保障政府與私人資本的合理化收益水平，為PPP模式在采煤塌陷地復墾中的應用提供參考。

1 PPP模式在采煤塌陷地土地復墾項目中的應用研究

采煤塌陷地治理具有投資規模大、周期長的特點，自2001年起至2013年，中央共投入72.551億元用于煤炭礦山地質環境治理，累計完成采煤塌陷地和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬hm2[1]。我國塌陷地復墾率僅占10%左右，與國外的70%相比還非常低[11]，首要原因就是復墾資金難以落實，尤其是《土地復墾規定》頒布以前破壞的土地，屬于歷史欠賬，復墾工程量浩大，難以保證充足的財政資金；第二個原因就是復墾工程協調不力，相關主體之間存在利益關系，影響復墾效率[11]。引入PPP模式，可以解決采煤塌陷地復墾資金不足及相關主體協調不力的問題，是推進我國采煤塌陷地復墾進程的必經之路。財政部《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知財金》〔2015〕158號大力提倡PPP項目，通過以獎代補方式支持項目規范運作。

1.1 采煤塌陷地土地復墾PPP模式適用范圍及運作機制

PPP模式的運用首先要明確四大主體：政府管理部門、私人資本投資主體、金融機構或其他信貸機構、咨詢設計與工程施工、運營等產業服務公司。私人資本投資主體負責項目的籌資、建設與運營，政府通過向金融機構做出承諾，提高項目信用，協助私人資本投資主體順利獲取貸款。私人資本投資主體通過政府授權的特許經營權收入，或其他政府購買收入償還貸款本息并獲取投資回報。根據塌陷地利用情況，分治理后可流轉及治理后仍由農戶分散經營2類。若治理后可流轉，則私人資本投資主體可以通過獲取特許經營權的方式，統一經營復墾后土地，以運營收益作為償還貸款、回收投資與獲取投資回報的部分資金來源，屬于準經營性項目，具有特許經營權的塌陷區治理PPP項目基本結構見圖1。若無特許經營權，則屬于非經營性項目，完全依靠政府付費來實現償還項目貸款、回收投資與獲取投資回報，其PPP基本結構見圖2。

圖1 具有特許經營權的塌陷區治理PPP項目基本結構

圖2 不具有特許經營權的塌陷區治理PPP基本結構

根據塌陷地歷史分期與土地性質不同，政府投資采煤塌陷地復墾項目的資金來源不同。《土地復墾規定》頒布以后形成的塌陷地，遵循“誰破壞，誰治理”的原則，政府僅充當監督主體，而不是投資主體，此類塌陷地復墾資金主要來源于煤礦企業；《土地復墾規定》頒布之前形成的塌陷地，由政府財政出資進行復墾。

1.2 采煤塌陷地土地復墾項目PPP模式優缺點

PPP模式用于采煤塌陷地復墾項目的優點主要體現在以下幾個方面：

①引入私人資本，保障復墾資金來源，減輕政府財政壓力，釋放財政資金，以有限的資金提供更多社會服務，同時引入私人管理的先進經驗與技術；②政府為PPP項目提供購買擔保，可提升項目信譽，降低貸款利率；③融資不納入地方政府債務，減輕政府債務負擔；④金融機構監管，規范資金使用；⑤項目前期準備工作充足，減少投資盲目性，提高項目質量，尤其是具有特許經營權項目，復墾質量直接影響投資的回報率。

PPP模式用于采煤塌陷地復墾項目的局限性主要體現在以下2個方面：

(1)復墾項目屬于準經營性或者非經營性項目，以公益為主，投資收益率低，私人資本缺乏投資動力。

(2)PPP項目前期需要的評估、審批等程序繁瑣，增加了融資成本，耗費時間長。

2 采煤塌陷地土地復墾PPP融資風險分擔

私人投資主體參與采煤塌陷地復墾項目具有管理運營經驗豐富、技術先進等優勢。但是與政府部門相比，私人投資主體抗風險能力弱，尤其是針對此類投資規模大、周期長的項目，利益主體眾多，風險管理復雜多變，因此合理的風險分擔，明確私人投資主體的風險上限，是私人投資主體參與PPP項目前提。

2.1 政府與私人投資主體風險分擔原則

風險分擔是否合理是PPP項目成功的關鍵。許多學者針對該問題做了相關研究，形成了共識性的原則：①風險應由最有控制能力的一方承擔，該控制能力包括風險預見能力、評估能力、管控能力及風險事件發生后的處理能力等；②風險與收益匹配原則；③雙方協商一致原則[12]。最優風險分擔點，既可以保障私人投資主體與公共部門的合理化收益水平，同時是項目總成本最小的點，無論是私人投資主體還是公共部門承擔過多的風險，都會增加項目總的風險控制成本，最優風險分擔與項目總成本關系見圖3。

圖3 最優風險分擔與項目總成本關系

2.2 采煤塌陷地土地復墾PPP融資風險分類與風險管理建議

PPP項目的主要風險來源有以下幾類：

(1)政治風險：相關政策調整、政府決策失誤、政府部門協調不力等帶來的風險。如占補平衡指標相關政策調整導致項目收益預測過高、政府缺乏PPP運作經驗導致決策周期過長、土地流轉費用定價過低使公眾利益受損或無法協調一致形成統一意見等。私人投資主體面對政治風險處在信息不對稱的弱勢地位，對此類風險的預見能力差，應對處理能力不足。因此，此類風險主要由政府承擔，私人投資主體應設計完整的合同體系，要求政府提供相應擔保，提前建立爭議協商機制。

(2)項目自身風險：項目變更、方案設計不合理、成本超支、運營風險等。此類風險通過前期的研究準備，可以降低到一定程度，是私人投資主體的主要業務范圍，受私人投資主體能力的影響較大，因此，此類風險應主要由私人投資主體承擔。

(3)金融、市場風險：金融市場不健全、通貨膨脹、融資結構不合理、運營市場波動收益不足等風險。此類風險影響機制較為復雜，僅靠一方的努力很難較好地管理，因此，此類風險要根據風險性質，具體分析雙方的管理能力，共同承擔。

(4)不可抗力風險：是合同一方無法控制， 在簽訂合同前無法合理防范， 情況發生時， 又無法回避或克服的事件或情況， 如自然災害或事故、戰爭等[13]。此類風險無法預估更無法降低，合同雙方分別承擔自己的損失，可以通過第三方保險等方式轉移。

3 PPP項目風險收益均衡研究

由于PPP模式用于采煤塌陷地復墾項目的局限，必須通過合理的風險分擔與投資收益分配來提高私人投資主體的積極性，因此該文建立了基于討價還價博弈-Shapley值的風險分擔與收益分配組合求解模型。

在項目投資前，政府與私人投資主體都是理性的，都能夠提前預知項目利潤。雙方爭議的焦點集中在收益分配及各項風險的分擔比重。假設K=(k1,k2,……,ki)為政府部門承擔的風險比例向量，則私人投資主體承擔的風險比例向量為1-K。項目支出期望值、經濟效益、社會效益與其他效益都為定值，且雙方都可提前預知。私人投資主體與政府部門的期望函數可分別表示為公式(1)、(2)。

私人投資主體：max(政府補貼+運營利潤-項目支出期望值-風險損失)

(式1)

政府部門：max(經濟效益+社會效益+其他效益-政府補貼-項目支出期望值-風險損失)

(式2)

3.1 非對稱信息下的風險分擔

3.1.1 討價還價模型假設

政府部門G與私人投資主體P都是理性的，都希望合作建立的同時，降低自身風險，獲取最大效益。各項風險相互獨立，雙方不了解對方在談判中的地位。政府部門相對私人投資主體更有地位，具有優先出價權，在談判過程中掌握的信息比私人投資者更全，具有信息優勢[14-15]。因此，在討價還價過程中，政府部門會向私人投資主體轉移R(R=(r1,r2,……,ri);0≤R≤K≤1)的風險。討價還價過程雙方都需要消耗一定的成本，ξ(1<ξ)表示談判一個回合的折損系數。

3.1.2 模型建立

以其中某一項風險為例，雙方討價還價博弈過程如下：

第一回合：政府部門首先提出自己承擔的風險比重k1：以q的概率采取強勢策略，此時政府部門會向私人投資者轉移風險份額r，則政府部門與私人投資主體的風險分擔函數表示為式(3)；以1-q的概率不采取強勢策略，則政府部門與私人投資主體的風險分擔函數表示為式(4)。

(式3)

(式4)

此時，雙方的風險分擔期望函數分別為式(5)、(6)。

G1=q(k1-r)+(1-q)k1=k1-qr

(式5)

P1=q(1-k1+r)+(1-q)(1-k1)=1-k1+qr

(式6)

如果私人投資者拒絕第一回合政府部門提出的方案，則博弈進入第二回合。第二回合，由私人投資者提出政府承擔的風險比重k2，政府部門以q的概率采取強勢策略，此時政府部門會向私人投資者轉移風險份額r，則在政府部門強勢策略與非強勢策略下，政府部門與私人投資主體風險分擔函數分別表示為式(7)(8)。

(式7)

(式8)

此時，雙方的風險分擔期望函數分別為式(9)(10)。

G2=ξq(k2-r)+ξ(1-q)k2=ξ(k2-qr)

(式9)

P2=ξq(1-k2+r)+ξ(1-q)(1-k2)=ξ(1-k2+qr)

(式10)

如果政府部門繼續拒絕第二回合私人投資者提出的方案，則博弈進入第三回合。第三回合，由政府部門提出承擔的風險比重k3，政府部門仍以q的概率采取強勢策略，此時政府部門會向私人投資者轉移風險份額r，則在政府部門強勢策略與非強勢策略下，政府部門與私人投資主體的風險分擔函數分別表示為式(11)(12)。

(式11)

(式12)

此時，雙方的風險分擔期望函數分別為式(13)(14)。

G3=ξ2q1(k3-r)+ξ2(1-q)k3=ξ2(k3-qr)

(式13)

P3=ξ2q(1-k3+r)+ξ2(1-q)(1-k3)=ξ2(1-k3+qr)

(式14)

討價還價無限期進行，直到其中一方接受了另一方提出的方案則談判結束。

3.1.3 模型求解

無限期討價還價博弈不存在強制結束，其無論從第一個回合開始還是從第三個回合開始，最終博弈結果是一樣的。選擇第三回合為逆推歸納點，在第三回合中，政府部門與私人投資主體的風險分擔期望函數分別為公式(13)(14)所示，若第二回合中，私人投資者提出的方案，導致政府部門風險分擔G2大于第三回合中政府部門的風險分擔G3，則第二回合談判肯定不成功，所以私人投資者為了節省資源，定會使博弈在第二回合結束。此時，私人投資者給出的方案，應滿足式(15)，將(15)代入式(10)(14)并相減可得式(16)。

G2=G3→k2=ξ(k3-qr)+qr

(式15)

P2-P3=ξ(1-k2+qr)-ξ2(1-k3+qr)=ξ-ξ2

(式16)

ξ>1所以ξ-ξ2<0，即P2-P3<0，說明第二回合談判中私人投資者所承擔的風險比重比第三回合要小，因此，私人投資者不存在進入第三回合談判的推動力。同理，反推第一回合談判，政府部門若想要私人投資者接受其提出的分擔方案，應滿足式(17)。此時，私人投資者給出的方案，應滿足式(17)。

P2=P3→k1=1-ξ(1-k2+qr)+qr

(式17)

根據無限期討價還價博弈思路，k1=k3可得k1,1-k1如式(18)(19)所示。

k1=(1-ξ-ξ2qr+qr)/(1-ξ2)=qr+[1/(1+ξ)]

(式18)

1-k1=1-qr-[1/(1+ξ)]

(式19)

對于單項風險，政府部門與私人投資者所承擔的風險比重分別為式(20)(21)所表示的子博弈精煉納什均衡。

k*=qr+[1/(1+ξ)]

(式20)

1-k*=1-qr-[1/(1+ξ)]

(式21)

因此，對某項風險的分擔主要取決于談判折損系數，為政府部門利用其強勢地位轉移給私人投資主體的風險比重。

3.2 基于Shapley值模型的收益分配研究

N個人同時參與某項目，S(S∈N)為組成的一個聯盟，|S|為聯盟的規模，V(S)表示聯盟的收入，V(S-i)為聯盟中去掉成員i后的收入，φi為局中人i的收入，當各參與方承擔同樣的投資額度與風險份額時，根據Shapley定理[16]，φi滿足式(22)。

(式22)

當各參與方承擔不同投資額度與風險份額時，需要加入調整因素Ri，得到式(23)。其中R=A×B，A為各影響因素分配的歸一化矩陣，B為每一個影響因素對利益分配的影響程度矩陣。

(式23)

3.3 案例分析

某采煤塌陷地復墾項目由政府與私人投資主體通過PPP模式合作實施，總投資5000萬元，其中政府出資500萬元，私人投資主體出資4500萬元，雙方的出資比例為0.1∶0.9，總收益為1億元，若政府部門與私人投資主體單干，則雙方可獲收益分別為4000萬元與6000萬元，經過專家咨詢、問卷調查知投資比重與風險承擔對利益分配的影響程度矩陣B=[0.7，0.3]及表1中所列參數值：每一項風險政府部門強勢策略概率q，風險份額r，談判折損系數ξ及各風險因素的重要程度ω。

表1 某采煤塌陷地復墾項目風險參數

第一步：計算政府與私人投資主體的風險承擔系數。

根據3.1中討價還價博弈模型的求解結果：式(20)(21)，代入表1中的q,r,ξ向量，可得政府承擔風險比重向量K=[0.572，0.457,0.480,0.517]，即政府分別承擔57.2%，45.7%，48%，51.7%的政治風險，項目自身風險，金融、市場風險，不可抗力風險。政府承擔風險的綜合系數為各項風險承擔系數的加權平均值，權重為各項風險的重要程度。因此政府承擔綜合風險系數為[0.572,0.457,0.480,0.517]×[0.1,0.4,0.4,0.1]T=0.484，則私人投資主體承擔綜合風險系數為(1-K)×W=0.516。

第二步：根據Shapley值模型計算雙方收益分配。

若政府部門與私人投資主體單干，則雙方可獲收益分別為4000萬元與6000萬元，即V(S政府)=0.4億元，V(S私人)=0.6億元。根據3.2中Shapley值模型式(22)，可得調整前收益分配Shapley值。

(式24)

各影響因素分配的歸一化矩陣

(式25)

根據3.2中式(23)加入投資與風險承擔比重兩因素后，可得調整后的收益分配Shapley值。

(式26)

最終得出政府部門、私人投資主體的收益分別為2690萬元與7310萬元。

該文建立了討價還價博弈-Shapley值模型，進行PPP融資模式的風險分擔與收益分配的組合研究，通過案例分析可以得到以下結論：

(1)私人投資主體的綜合風險系數略大，雙方基本上均擔風險；政府更偏好于承擔政策風險與不可抗力風險，而私人投資主體更加偏好于承擔項目自身風險與金融、市場風險。

(2)該文研究可以得出，該模型的應用可以使政府讓渡一定的項目收益，激發私人資本的投資積極性；私人投資主體承擔絕大部分的項目資金投入，所獲收益略大于政府。

4 結論與討論

4.1 結論

政府可以通過承擔較大份額的政策風險，在一定程度上加快項目審批，提高項目效率，有效地解決了PPP融資模式應用于采煤塌陷地復墾項目的局限。同時，該模型的應用減少了雙方協商的主觀性和盲目性，加快項目進程，對促進采煤塌陷地復墾項目建設具有非常重要的意義。

4.2 討論

(1)PPP模式風險分擔的討價還價博弈模型改進。該文所建模型需要設定各項風險的“政府部門強勢策略概率”、“風險份額”、“談判折損系數”等參數，在實際案例中操作難度較大，因此具有一定的局限性。后續研究應分別對各項風險進行詳細分析，分別建立參與雙方對各項風險的預測機制與應對策略，進而建立定量的風險參數計算模型，提高風險分擔討價還價博弈模型的適用性與可信性。

(2)PPP模式在采煤塌陷地復墾項目中的應用及改進建議。PPP項目自身的風險與收益總額是雙方進行風險分擔與收益分配的前提，目前采煤塌陷地復墾項目仍具有自身收益偏低，對政府補貼依賴性大的特點。因此應積極探尋采煤塌陷地復墾項目的多種收益渠道，如：針對采煤塌陷地性質變更、報損機制、權屬轉變等問題制定相應的政策，從根本上提高項目自身的收益率與抗政策風險能力，可極大地激發私人投資主體的積極性，進一步減輕政府財政壓力。另外，可以選擇采煤塌陷地復墾前期基礎較好的淮南、濟寧等地區作為先行區，推進PPP融資模式試點，探索融資經驗，促進采煤塌陷地復墾進程。

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