非運輸企業項目經營開發安全風險管理的探討

郭 峰 中國鐵路上海局集團有限公司徐州鐵路經營集團有限公司

當前，徐州經營集團公司等非運輸企業正在按照“專業化經營、實業化發展、集約化創效、規范化管理”的運管模式，堅持“全資產開發、全資源利用、全方位創效”目標，深入推進資產綜合開發。

1 存在問題及分析

由于企業重組、產權歸屬、歷史遺留等原因造成項目開發建設及管理情況較為復雜，涉及的經營范圍和地區分布廣、管理也不平衡。雖歷經多次整治，但距專業化管理仍有不少差距，遺留一些問題和隱患。

（1）資產經營開發項目不符合鐵路安全要求，建筑附著物存在脫落隱患，危及鐵路運輸安全。

（2）搭建建筑物、構筑物或者改變建筑用途不符合消防安全規范；新建、改建、擴建、內裝修、臨時建筑工程應未按規定進行消防審核、驗收和備案手續。

（3）合同簽定不規范，個別存在糾紛。

（4）合作、外包或承租方法人資格、資質證照把關不嚴。相關證照過期，有的甚至根本不具備相關資格、資質。

上述問題說明非運輸企業在項目開發領域安全風險管控存在短板，實行項目開發安全評估已刻不容緩。

同時，黨中央、國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號）第二十條“加強安全風險管控”，明確要求“高危項目審批必須把安全生產作為前置條件，…，實行重大安全風險‘一票否決’”、“加強新材料、新工藝、新業態安全風險評估和管控”、“對重點行業、重點區域、重點企業實行安全風險預警控制，有效防范重特大生產安全事故”。

為了準確把握非運輸企業項目開發經營的特點和規律，關口前移、超前防范，需要切實加強經營項目開發全過程安全控制與管理，科學評估經營開發項目的安全風險，確保經營開發項目順利實施。

2 推進項目開發安全評估

2.1 可研論證

規避安全風險，消除安全隱患，是確保經營項目持續穩定發展的前提。

經營開發項目安全評估是可行性研究的重要內容。

經營開發項目可研方案應包括目的與目標、經營內容與方式、建設規劃與方案、安全環境與要求等內容。

根據經營發展需要，在市場調研的基礎上，對有開發意向的經營項目，在可行性研究的同時，必須同步開展安全評估或對項目進行綜合評價。

未經安全評估或安全評估存在重大安全隱患且難以規避和消除的項目，原則上不予實施，以降低和規避安全風險與經營損失。

2.2 評估范圍

（1）非運輸企業經營開發項目原則上按照決策權限進行評估管理，按照企業內設管理層次確定。

（2）明確評估項目。

（3）關系鐵路運營安全、外部環境管理如涉及營業線施工項目、鐵路安全保護區沿線經營等項目。

（4）關系資產安全如租賃經營項目，房屋土地開發經營嚴格禁止性租賃行為，對較大的項目實行風險評估，論證方案的可行性。

（5）關系資產及資金安全如商貿經營項目以及累計墊付或占用資金較大的經營項目。

（6）其他敏感性強、資質性要求高的經營開發項目。

（7）委托經營資產開發項目。

2.3 評估人員

按照項目管理企業建立評估人員庫，根據評估內容、評估方式確定人員。

關系鐵路運營安全、外部環境項目可邀請路內專業處室人員。

其他專業性強、安全要求復雜的項目，可聘請路外專業安全評估機構或專業安全評估人員進行評估。

2.4 評估依據

（1）主要依據《安全生產法》《鐵路法》《消防法》《環境保護法》等國家法律。

（2）《鐵路安全管理條例》、《鐵路運輸安全保護條例》、以及經營項目所涉及的地方政府相關行政法規。

（3）行業標準、技術規范、管理條例。

（4）鐵路總公司和路局規章制度、管理辦法等。

2.5 風險因素

安全評估主要分析調研經營開發項目的安全符合性、影響性、危害性、可控性，確定項目安全風險大小和安全危險程度，可以從以下幾個角度進行分析。

（1）社會政治風險：國家、地方和鐵路產業政策、安全法規的符合性。

（2）法律風險：企業經營資質、安全生產許可證；產品生產主要技術、工藝、材料、設備設施等安全可靠性，以及國家、地方對相關行業的前置安全條件。

（3）建設風險：項目開發設計、建設施工、安全設備設施與安全技術規范、標準的符合性。

（4）環境風險：周邊自然環境對經營項目安全的影響；惡劣的天氣情況、惡劣的現場條件、未曾預料到的工程水文地質條件、未曾預料到的一些不利地理條件、工程項目建設可能造成對自然環境的破壞等。

（5）經營風險：生產經營過程對鐵路運輸安全、安全生產、周邊環境的影響。

（6）組織與管理風險：人力資源、安全管理水平、安全風險控制能力的符合性。

（7）其他風險：經營項目內在的有害因素與危險性；其它需要安全評估的項目和內容等。

2.6 識別方式

根據經營開發項目的特點、規模、產品特性、使用物料、工藝技術、工裝設備、作業條件、倉儲要求、運輸方式、經營模式等情況，評估小組應開展充分討論，確定針對性的安全評估內容，并將內容逐項展開，形成具體的評估項目清單與方案，明確評估項目的分工、責任與期限。

組織實地考察經營開發項目，了解周邊環境、政府部門意向、附近居民意見以及項目實施可能對安全生產、環境保護的影響。

評估人員根據分工，分別查閱涉及評估內容相關的安全法律法規、行業標準、技術標準、工藝標準、作業標準以及規章制度、事故案例等，全面識別研判安全風險因子，進行項目危險性評價。

安全評估小組綜合各評估人員對項目的安全風險因子識別和危險性評價，定量分析危險程度，定性評估危險等級。

根據分析評估的危險程度和等級，評估小組應充分討論研究或咨詢有關專業機構和專家，對開發項目存在的系統性安全風險能否采取預防措施或防護設施加以控制和消除，最終得出評估結論。

2.7 評估分析

評估小組根據經營開發項目的安全評估結論，如實撰寫評估報告，主要內容如下：

（1）評估概述：安全評估項目、安全評估目的、安全評估依據、評估人員組成、評估工作程序。

（2）項目概況：經營開發項目基本情況、地理位置、自然條件、周邊環境、經營模式、生產規模、人力資源、工藝流程、技術裝備、生產材料、作業方式、倉儲設施、運輸方式、安全防護等。

（3）風險識別：開發項目的政策、法規、條例、資質、許可、標準、規范、規章的符合性，經營或生產過程存在的安全風險因子的危險性，安全風險因子可能導致的危害性。

（4）評估結論：綜合評估開發項目在經營生產過程中存在的內在安全風險，定量定性闡述危險程度和等級，認定安全風險是否可接受、控制、規避和消除。

（5）評估意見：對開發項目其內在安全風險不可接受、控制的，表明否決意見；對風險可接受、控制的，提出控制安全風險的具體對策措施，提供決策依據。

3 實施對策

3.1 樹立風險意識

項目開發過程中的風險是客觀存在的，是人們無法全消除的。對于風險，應該正確看待，一方面，客觀因素復雜，風險具有偶然性和突發性，難以預料；另一方面，風險又具有必然性，有其自身發生、發展的規律，是可以認識的。應正視風險，把握其規律，采取相應的防護和處理措施，避開或減輕風險。

3.2 落實主體責任

防范安全和經營風險，需要落實崗位負責，逐級負責。企業主要負責人要親自上手，分管領導具體負責過程參與，落實專業管理部門，明確項目負責人，增強各崗位的安全意識、經營意識和法律意識，建立健全決策制度，承擔項目開發經營風險管理責任。

3.3 強化項目管理

風險控制能力，是衡量一個企業管理水平的高低的重要因素。因此，強化項目管理，加強專業能力培訓，不僅能夠有效地抵御風險，還能最大限度減小風險造成的損失，要從源頭上管控高風險項目的準入。

3.4 加強督查問責

建立評估機制，要加強經營項目的開發過程監督管理，按照規模和經營項目分層次制定監管標準，落實誰開發、誰管理、誰負責，強化內部考核管理，責任和考核落實到人，確保開發經營項目安全評估順利實施，促進企業經營項目高質量發展。