試論“一體兩翼”鄉村治理體系的構建
——基于臺州市路橋區鄉村治理的專題調研

邵丹萍 臺州職業技術學院

有效的基層治理是實現鄉村振興的基石。黨的十九大報告指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這是“鄉村治理體系”這一理念在黨的政治報告中首次被正式提出，彰顯了黨在新時代健全鄉村治理體系的信心和決心。2018年中央農村工作會議又提出“必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一，為健全鄉村治理體系提供了方法論上的指導。為此，通過對臺州市路橋區鄉村治理情況的解剖麻雀，從典型中總結帶有規律性的經驗，從個體中分析面上普遍性的問題，為推動“三治融合”提供政策建議，也為創新鄉村治理體系提供一個范例。調研所指的鄉村或基層，均限定在村居這一層面，對涉及鄉鎮和部門層面的簡要帶過，調研堅持問題導向，著重聚焦村居治理中的問題和短板。

一、路橋鄉村治理的經驗與制約

臺州市路橋區素有“百路千橋萬家市”的美譽。當前，路橋的鄉村社會也正在逐漸告別傳統的“鄉土中國”，全區4鎮6街道，戶籍人口45萬人，流動人口近30萬人。高度富集的人流、物流、資金流，在驅動經濟社會發展的同時，也帶來了量大面廣的安全隱患、易發多發的社會矛盾和相互交織的問題頑疾。隨著“城鄉人口流動壁壘由社會性壁壘逐步轉變為經濟性壁壘，總體上流動壁壘逐步減弱(1)”，一些流動人口集聚的村居，社會治安等治理問題顯得尤為突出。全區流動人口犯罪人數占比超過60%，“兩搶一盜”犯罪人數流動人口占比更是在85%以上。為此，路橋全面實行村委會自薦直選，大力推廣村級民情夜談會、村級“三重一大”事項票決制等民主自治形式，推進基層組織自治。緊扣關注民生、化解矛盾這條主線，健全完善社會矛盾防范化解體系、社會治安防控體系、“大平安”創建體系三個重點，不斷深化“平安路橋”“法治路橋”建設，連續7年獲評省級“平安區”。實施流動人口自治提升工程，推行居住出租房屋旅館式管理，創新流動人口圓桌會議制度。

2016年以來，路橋更是致力于探索和實踐鄉村社會治理的新措施、新途徑。運用矩陣化管理理念，對鎮(街道)和部門派駐機構承擔的職能相近、職責交叉和協作密切的管理服務事務進行統籌整合，形成綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性平臺，打破了以往的單獨作戰模式，加強各部門間的信息溝通，改變了發現問題卻無法及時解決的問題。建立由網格指導員、網格長、專職網格員、兼職網格員四類成員組成的“3+N”基層網格員隊伍，形成了區、鎮、村、網格四級管理服務體系。以全科網格建設為底座，以責任落實和責任追究為杠桿，以“N個體系”為支撐，探索實行“1+1+N”模式，引領基層社會治理體系創新工作，打造了“楓橋經驗”的升級版。構建“黨建+基層治理”管理模式，將黨員干部力量下沉到“紅色微格”，并以黨員干部為輻射點形成“熟人社會”，消除村居治理“最后50米”的盲區，群眾的獲得感、幸福感、安全感進一步增強。但從調研情況和鎮村干部反映來看，仍存在以下突出問題：

(一)缺約束，少落實

村級組織管理缺乏制度性約束，存在治而不理的現象。比如，村規民約是實現村民自治的重要手段，但實踐中很多村規民約形同虛設。有的只是單純依據政府提供的樣本，內容雷同、結構相似，未能結合本村實際和鄉風民俗，也沒有反映村民意愿；有的由村兩委內部幾個人私下制定，有的雖然在村民代表會議上宣讀一下，但“五議兩公開”只是走過場，沒有展開充分討論，表決也流于形式；還有的甚至根本沒有向村民公開、公示，成了內部約定而非對全村的規范。這種形式化和空洞化，導致村規民約沒有約束性，紙上寫寫、墻上掛掛，甚至淪落為一紙空文。

(二)重人治，輕法治

目前鄉村治理基本做到有法可依，但法治意識、法治思維還沒有較好樹立起來，一定程度上影響了基層社會法治的效果。一些干部對民主法治建設的重要性認識不足，習慣用人治來管理，忽視運用法治手段解決問題。一些村民法律知識缺乏，在自身合法權利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權，越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關的現象依然存在。僅今年一季度，全區就發生上訪事件103批次，其中進京上訪3批次。

(三)力度弱，剛性乏

一方面，基層執法人員配備不足，往往出現疲于應付而沒有解決實際問題的情況。另一方面，執法人員綜合素質不一，個體間能力差異大，隊伍整體水平不高，直接影響了社會治理水平的提高。比如，一些基層執法受時限等因素制約，只圖快捷省事，沒有從大局的高度考慮，也沒有顧及執法質量，過段時間老問題仍舊會反復出現；有的基層執法涉及客觀困難較多，僅靠執法隊員難以從根本上解決。

(四)弱德治，負影響

全社會都在大力弘揚社會主義核心價值觀，宣傳社會公德、職業道德、家庭美德，但雷聲大、雨點小，落到實際行動上的更少。由于村民思想觀念根深蒂固，許多封建迷信活動和賭博活動仍然存在，特別是賭博活動已滲透到社會各個角落，嚴重影響了基層的社會穩定。雖然各鄉鎮都建設了一批文化設施，但實際效果并不理想，一些村民寧愿通過賭博等不良活動獲取樂趣，也不愿參與到健康的文化活動中。

(五)參與低，成本高

群眾參與社會管理的意識較弱，普遍存在參與的盲目性，很多人即使參與到其中，也以被動式、執行性參與為主，并趨于形式化。如“平安三率”測評中，盡管群眾知曉率和滿意率都較高，但參與率卻普遍較不高，而這恰恰是平安創建的關鍵。一些群眾即使參加了平安出行、平安宣傳、防火防盜等平安建設活動，但詢問時他們都會說沒有，對于自己參與社會管理的行為并不清楚。部分村居設備配備“底氣”不足，場地受限、設施不全，需要投入較大資金去建設。而已建成的一些基礎設施如農村文化禮堂等，實際使用效率不高，作用發揮低于預期。

二、“一體兩翼”治理體系的提出與內涵

鄉村振興中如何創新“三治融合”模式，做到以自治消化矛盾、以法治定分止爭、以德治春風化雨，是擺在我們面前的一個重大課題。為此，梳理分析基層治理的主要問題，深入研究相關文獻，并對楓橋、桐鄉等地治理經驗開展比較研究，通過學理、政策、實踐三個層次的研判，試圖提出具有學理支撐的實踐方案。

探索和推動“三治融合”，首要的是分析把握“三治”的邏輯辯證關系?！叭稳诤稀敝校迕褡灾问侵袊厣鐣髁x民主政治在鄉村治理領域的實現形式，是法治、德治的目標，因此也應該成為鄉村治理體系的核心目標。作為一種內生約束，自治的主要任務是健全自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的鄉村自治體系。而鄉村治理體系能否平穩運行，取決于治理法治化的進展水平，以法治保障自治、規范自治、實現自治。中國的德治傳統源遠流長，古代社會通過“援仁入禮”將禮治滲透到國家治理、社會秩序維護、人際關系調節和人的行為規范等各個方面。因此，德治作為一種柔性約束，是自治、法治的基礎和支撐。

基于以上認識和定位，在“三治融合”治理體系中，自治是目標，法治是保證，德治是支撐，三者構成“一體兩翼”。其中，自治是一體，法治和德治是兩翼，以自治為目標，需要以法治確保鄉村自治在法治軌道上順利實現，需要在德治提供的情感基礎上主動維護良好的自治秩序?！耙惑w兩翼”明確了“三治”之間內在邏輯關系，把握了“三治融合”的目標指向，并指出了“三治融合”的實現路徑和著力點。打造“一體兩翼”鄉村治理體系，就是要在黨委政府主導下，處理好“三治”之間的協同關系，以自治激發民主活力，以法治推進現代治理，以德治滌蕩文明鄉風，達到“自轉+公轉”的有機結合，探索出一條“管理民主”向“治理有效”升級的特色之路。通過系統推進、互動共治，實現政府治理、社會自我調節與居民自治良性互動的善治。

三、“一體兩翼”治理體系的構建路徑

“一體兩翼”治理體系是一項系統工程，需要在“三治融合”思想的指導下，按照“一體兩翼”的定位和構想，明確自治、法治和德治的各自重點工作，從而打好鄉村善治“組合拳”。

(一)堅持自治為本，提升鄉村治理內生力

鄉村治理體系中的“自治”，其宗旨就是要讓村民當家做主，自我決策、自我管理，自我服務和自我監督。在治理目標上，要突出維護村民權益和社會公平正義。因此，突出自治為本，就是要繼續完善村級選舉民主，發展黨組織領導下的基層協商民主，強化和發揮村規民約作用，在自治中實現法治、踐行德治。

一要堅持黨建統領?；鶎狱h組織是政治力量在鄉村社會的一種權力存在形式，是鄉村治理的領導核心。從路橋實踐看，越是基層黨組織作用發揮得好的村居，“自治”的作用越能充分體現。因此，要提升基層黨組織領導駕馭社會治理的能力水平，使鄉村自治的發展軌跡不偏離黨所預定的軌道，實現黨的領導與鄉村自治的有機統一。以打造全省“雙整雙全”標桿區為目標，實施好“整鄉推進、整縣提升”三年行動計劃，加強基層黨建工作巡查，實現農村基層黨建“滿園春”。作為農村治理的一個特定群體，村干部正日益成為國家權力向鄉村社會下滲的抓手(2)。要深化“頭雁工程”，創建村級好搭檔，探索推進村干部職業化，帶動農村黨員隊伍素質整體提升。要加強“黨員微格”和“全科網格”雙格聯動，把優秀網格員培養成黨員，把黨員網格員培養成村兩委干部。要開展“掃黑除惡”專項行動，加大基層小微權力腐敗懲處力度，推進清廉村居建設。值得注意的是，村居黨組織在順應民意與引領民意、服務群眾與引導群眾之間要進行有效平衡，把黨的政治功能和服務功能有機結合起來，這樣才能有效地將群眾團結凝聚在黨組織周圍。另外，從發展眼光來看，目前有些村莊注定會從中國的地理版圖上消失，有些村莊將發展成為新型城鎮或既有城鎮的組成部分，有的村莊將維持下來(3)。基于治理效率提升的考慮，應科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，積極推進村居規模適度調整。

二要重塑村規民約權威。針對村規民約在鄉村治理中的現實困境，要指導各村及時修訂完善村民自治章程和村規民約，加強有效性銜接。一方面，要緊密結合村域實際來制定。不同村居有著不同的地理特點、傳統文化和經濟特質，由此形成的村規民約成為各自獨特的社會治理名片。因此，對于不具有普遍性，帶有明顯村域特色，而國家法律政策尚未予以規范的領域，要通過村民協商形成村規民約。另一方面，要主動承接政府基層管理的部分職能特別是推動中心工作、重點工作落實，這也是村規民約重塑鄉村治理權威的重要途徑。當然，鎮(街道)也要加強指導和引導，確保村規民約內容的合法化和制定程序的合法性，以村規民約的修訂體現法治和德治。

三要發展基層協商民主。習近平總書記指出：“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”要積極推進民主協商議事會建設，形成以鎮(街道)民主協商會為主渠道、代表人士為引領，延伸到村居社區的全覆蓋、廣泛多層常態化的基層協商網絡。要圍繞“誰具體抓協商、在哪里協商、與誰協商、協商什么、怎么協商、協商以后怎么辦”等問題，進一步完善民主協商議事制度。根據不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協商內容，重點應把“四公一熱”即重大公共決策、公共事務、公共利益、公益事業和民生熱點難點問題納入基層協商范圍，并建立健全協商成果辦理和反饋制度，確保協商“說了不白說”。同時，流動人口服務管理是社會治理不可或缺的一環，要加強流動人口再組織化工作，通過推廣流動人口自管模式，加強新居民聯誼會建設，探索“綠卡”模式等，以“同城待遇”吸引流動人口參與社會治理，并引導成立自治組織以起到“以外管外”作用。

(二)堅持法治為要，提升鄉村治理硬實力

鄉村治理中的村民自治，是法治基礎上的自治。自治依法而行，自治即為法治。堅持法治為要，就是把鄉村社會治理納入法治化軌道，推動法制意識入腦入心、法律服務聯村聯戶、遵法守法人人自覺，實現民意、法律和道德相輔相成。

一要提高法治建設滲透力。鄉村社會的秩序重建，需要“法律下鄉”(4)。為此，要將法律服務站融入基層綜治中心，在示范型綜治中心設立法律服務站，配備專業律師坐診，提供常態化的法律服務。對條件尚未具備的村居，可建立法律聯系幫扶制度，制發法律服務幫扶聯系卡，向村民推薦并協助聯系法律服務機構，讓其能夠便利地獲得專業法律服務。要加大農村法治宣傳力度，推進法治文化公園、廣場建設，將法治文化內容塑造為“看得見、摸得著”的公園廣場景觀，用法治文化符號來傳遞、展示法治理念和法治精神；可由區司法局普法辦牽頭，落實“誰執法、誰普法”工作責任制，各部門共同參與，以項目化的形式開展系列主題法治宣講。同時，要提高基層干部行政執法能力，規范基層行政執法行為，促進嚴格規范公正文明執法。

二要創建民主法治村。以“民主法治村(社區)”創建為抓手，推動基層民主法治建設。開展亮牌提升、陣地建設、法治人才、法治惠民“四大”工程，對已獲批的民主法治村(社區)實行“掛牌子、亮身份”，建立“法治學校、法治宣傳欄、法治書架、法治文化點、公共法律服務點、人民調解室”等基層民主法治陣地，培育一批以村居干部為重點的“法治帶頭人”。全面推行村居法律顧問制度，探索配備村居法治副主任，聘任鄉賢擔任鄉村顧問，持續推進民主法治村建設。

(三)堅持德治為基，提升基層治理軟實力

法律是成文的道德，道德是內心的法律。堅持德治為基，就是要圍繞社會主義核心價值體系，傳承弘揚優秀傳統文化，培育現代文明新風，不斷推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，以德治支撐自治、促進法治。

一要大力傳承鄉賢文化。開展鄉賢助力鄉村振興活動，用好用活鄉賢文化，為鄉村振興注入文化活力。組織文史專家研究發掘、整理各村歷史發展過程中的鄉賢，傳承和弘揚古賢的典型事跡；嚴格遴選當代鄉賢，宣傳和學習今賢的先進事跡。通過古賢和今賢的對接與碰撞，形成濃厚的見賢思齊的村風民風。開展“鄉賢公益”系列慈善行動，舉辦公益認領、助殘助老、助貧助困、助學助醫等“扶助鄉親”活動，加強農村弱勢群體關愛。開展“最美鄉風”入堂計劃，在農村文化禮堂中設置“文化長廊”“鄉賢榜”，運用“文化講堂”講好鄉賢故事；在農村開展“傳家訓、立家規、揚家風”活動；在村民中組織“知鄉賢、學鄉賢”活動，不斷提升鄉村德治水平。

二要進一步完善鄉村文化設施。要創新推進文化禮堂建設，通過制定文化禮堂建設的中長期規劃，推動文化禮堂在村居的全覆蓋。要從實用性出發，探索農村文化禮堂聯盟，推行禮堂聯盟+計劃聯排+隊伍聯建+節目聯演+活動聯辦模式，通過連片連村開展文化活動，將文化禮堂打造成為農村綜合文化中心。要建立健全文化禮堂的管理評價機制，通過制定禮堂活力指數、開發禮堂APP等方式，加強對農村文化禮堂的動態監管和量化評價。

三要積極倡導以評樹德。依托村規民約等褒揚善行義舉、貶斥失德失范，推進鄉村移風易俗。倡導以鎮(街道)為單位，組建由“兩代表一委員”、村居干部、“三老”人員、群眾代表等組成的評議小組，廣泛開展最美村居、最美庭院、五好家庭、道德模范、好婆媳、好鄰居等評比評選活動，豐富和活躍鄉村精神文化生活。堅持模范帶頭，大力宣傳群眾身邊看得見、摸得著、學得到的好人好事，在潛移默化中引導廣大群眾求真、趨善、臻美。

(四)堅持融合為重，提升基層治理協同力

與傳統鄉村治理相比，現代鄉村治理最重要的特點就是合作共治，而不是僅僅強調某一主體的作用(5)。要通過一些具體的載體創新和制度創新，實現自治、法治和德治三者的良性互動。

一要豐富調解主體，探索大調解體系。發展新時代“楓橋經驗”，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種社會資源，構建“1+N”調解中心，滿足群眾對于糾紛調解方式的多元需求，適應糾紛的多元屬性。1就是區級矛盾糾紛化解中心，N就是人民調解分中心，行政調解中心以及警調分中心等，以點帶面鋪開多元調解中心。發揮新鄉賢在鄉村治理中的作用，并不等于要廢棄既有的基層民主自治制度，而是進一步完善這種正式制度(6)。推廣超市E調解模式，把鄉賢、兩代表一委員及專業法律人士納入調解隊伍，建立調解案例庫，為處理矛盾糾紛提供可借鑒、可對比的案例，并健全收集反饋、自主點單、歸納建檔、調配保障等一套長效運行機制，提高調解的公信力和有效性。

二要強化源頭治理，打造責任閉環。堅持關口前移、共建共享，以網格員為紐帶，發揮業委會、黨員樓長、物業經理、保安等自治主體作用，依托志愿者隊伍、職工之家、維權工作室等服務平臺，積極開展救助困難群眾、化解矛盾糾紛、幫教特殊人群、預防違法犯罪等活動，實現“源頭管事，就地了事”。按照權責利相統一的原則，全面收緊基層社會治理責任鏈條，實現分層分級負責解決問題，推動形成“人人肩上有擔子，人人身上有責任”的社會治理氛圍。尤其是要以網格為單位進一步壓實責任，加強專職網格員隊伍建設，倒逼他們履職盡責、不當“甩手掌柜”。

三要整合基層資源，強化硬件支撐。按照“三室二站一總臺”(7)標準型和“六室二站一總臺”(8)示范型的要求，切實解決好村級綜治中心硬件薄弱問題。深入推進“互聯網+”社會治理行動，加大“雪亮工程”建設，按照“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的要求，科學選點、合理布局，構建閉環式、疊加型的視頻監控網絡。

注釋：

(1)黨國英.中國鄉村社會治理現狀與展望[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2017(3).

(2)景躍進.中國農村基層治理的邏輯轉換[J].治理研究，2018(1).

(3)景躍進.中國農村基層治理的邏輯轉換[J].治理研究，2018(1).

(4)黃家亮.當前我國農村社會變遷與基層治理轉型新趨勢——基于若干地方經驗的一個論綱[J].社會建設，2015(6).

(5)黃家亮.當前我國農村社會變遷與基層治理轉型新趨勢——基于若干地方經驗的一個論綱[J].社會建設，2015(6).

(6)顏德如.以新鄉賢推進當代中國鄉村治理[J].理論探討，2016(1).

(7)網格化辦公室、群眾接待室、矛盾糾紛調處室、流動人口服務管理站、微型消防站、出租房屋“旅館總臺”。

(8)網格化辦公室、群眾接待室、矛盾糾紛調處室、心理咨詢室、監控室、警務室、流動人口服務管理站、微型消防站、出租房屋“旅館總臺”。