屬地應急志愿者在地震應急中的作用與優(yōu)勢分析
——以九寨溝7.0級地震為例

宴金旭，葉肇恒，劉 楊，楊璐遙

(四川省地震局,四川 成都 610000)

2017年8月8日21時19分46秒，四川阿壩州九寨溝縣漳扎鎮(zhèn)(北緯33.20度，東經(jīng)103.82度)，發(fā)生M7.0級地震，震源深度20千米。地震共造成25人死亡，493人受傷，受影響的地區(qū)包括四川境內九寨溝縣、松潘縣、平武縣、若爾蓋縣和甘肅省的文縣、隴南縣等。地震發(fā)生后,相關政府部門迅速啟動應急響應和處置工作，及時地采取各項減輕地震災害的措施，有效地降低了地震災害損失。除了政府部門外，屬地應急志愿者在此次地震應急工作中也起到至關重要的作用,有效地配合了政府部門開展了地震應急處置工作。

志愿者是指志愿貢獻個人的時間及精力，在不為任何物質報酬的情況下，為改善社會服務，促進社會進步而提供服務的人。熊正嫵關于志愿服務的研究中指出(熊正嫵,2012)：“根據(jù)志愿者服務的內容不同，目前我國志愿服務主要分為大型活動志愿服務，社區(qū)志愿服務，城市志愿服務，應急志愿服務，其他志愿服務，其中，應急志愿服務，是指在災害、險情發(fā)生后，志愿者向災害地區(qū)民眾提供物質支援、救助危難人員、協(xié)助災后重建等服務”。結合熊正嫵關于志愿服務的分類，本文所指的屬地應急志愿者是指生活、工作在地震災區(qū)的能夠提供應急志愿服務的人員。屬地應急志愿者在本地區(qū)的地震災害的處置中具有明顯的屬地優(yōu)勢，由于熟悉本地情況，可以很好地協(xié)助本地政府開展相應的應急處置工作。

1 屬地應急志愿者的優(yōu)勢

1.1 集結響應速度快

屬地應急志愿者在地震災害發(fā)生以后可以迅速集結和響應。據(jù)參與到這次九寨溝地震抗震救災工作中的屬地應急志愿者口述：“在九寨溝地震發(fā)生之后，有大量的教師、高中畢業(yè)生和放暑假回家的大學生，在震后2個小時左右就參與到抗震救災工作中，他們參與游客的疏散、安置、分發(fā)食品、搭帳篷、轉運物資等”，在外界救援力量尚未到達之前，屬地應急志愿者很好地協(xié)助了當?shù)卣瓿闪瞬糠值卣饝碧幹霉ぷ?。通過網(wǎng)絡媒體了解到，在九寨溝地震發(fā)生后外部民間志愿者較早進入災區(qū)的時間大概是8月9日23∶30，這已經(jīng)是地震發(fā)生后27個小時，明顯晚于屬地應急志愿者參與抗震救災的時間。

1.2 熟悉本地環(huán)境

對于國土遼闊、民族種類多、地理環(huán)境豐富多樣、地方語言種類多樣的地區(qū)，不同地區(qū)具有各自不同的地理環(huán)境和人文環(huán)境。這次九寨溝地震影響的范圍比較廣，涉及的地理環(huán)境和人文環(huán)境也比較復雜，有以漢族聚集為主的地勢相對平緩的縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有主要以藏族和羌族為主的峽谷地區(qū)，這也就導致語言和人文環(huán)境的差異。在地震災害現(xiàn)場，由于語言和地理環(huán)境的差異，降低了外界救援力量開展救援工作的效率。而屬地應急志愿者可彌補這一不足，屬地應急志愿者基本都受過教育，且熟悉本地地理環(huán)境，可為外界的救援力量提供語言上的幫助與路線的引導，提高了救援效率。

1.3 節(jié)約交通運輸資源

此次九寨溝地震中的屬地應急志愿者相比外來志愿者，由于其處于地震災區(qū)可為災區(qū)應急救援節(jié)約很多交通運輸工具和交通道路資源，為外界救援力量駛入災區(qū)預留足夠的交通通道。眾所周知，汶川地震和蘆山地震中，大量的外來志愿者盲目進入災區(qū)，給災區(qū)的交通運輸帶來很大的壓力，蘆山地震中有一則外來志愿者占用救援道路的報道(張玉川，2012)：“2013年21日上午11時許，四個成都大學生，三女一男，開著私家車卻強行占據(jù)道路資源進入災區(qū)，導致短時間的交通阻塞”。屬地應急志愿者就不需要這樣的長途跋涉，節(jié)約了交通運輸?shù)缆焚Y源。

1.4 降低志愿服務人員傷亡風險

地震災害發(fā)生后往往會引起很多次生災害，比如滑坡、泥石流、堰塞湖、火災、瘟疫和其他潛在的災害事件。外來志愿者若想進入地震災區(qū)支援抗震救災工作，勢必在進入災區(qū)的過程中會將自身暴露于潛在地震次生災害風險之中。如在蘆山地震中有兩則典型案例，案例一(葉肇恒，2017)：“2013年4月21日晚7時，兩名地震救援志愿者從成都驅車前往災區(qū)途中遇車禍受重傷，幸好被其他救援者發(fā)現(xiàn)并送到蘆山縣人民醫(yī)院治療”；案例二(何萍，2010)：“2013年4月22日，來自貴州遵義的32歲女性汪策在出發(fā)去往災區(qū)運送藥品的路上遭遇墜石打擊，盡管當?shù)貙＜伊⒖虒ν舨哌M行會診和搶救，但汪策最后還是離開了人世”。兩例典型案例表明，地震災區(qū)處處存在風險，與外來志愿者比較，屬地應急志愿者因更加熟悉本地災害特點而能有效地降低自身遭遇次生災害的風險。

1.5 具有后勤依托和時間保障

屬地應急志愿者在參與抗震救災工作中具有一定的后勤依托條件，可以有效依托自身家庭、親戚朋友幫助，具有一定的食物來源和住所條件，可以節(jié)約部分后勤保障資源,這就降低了地震災區(qū)的后勤保障壓力。據(jù)了解，此次九寨溝地震的屬地應急志愿者多數(shù)為本地的教師、大學生、高中生，本次地震正值暑假，相對于外來志愿者，屬地應急志愿者參與到抗震救災工作中自身具有穩(wěn)定的后勤保障，還有較富裕的時間保障，可以更有效地投入到抗震救災工作中。

2 存在的不足

2.1 短時間內缺少組織指揮

屬地應急志愿者很多都是緊急情況下的普通民眾，數(shù)量和素質具有很大差別，在缺少統(tǒng)一組織的情況下就會對于志愿者數(shù)量、技能等基本信息掌握不清楚，從而影響救援工作的效率，當他們隨機參與到應急工作中時，也會出現(xiàn)救援人員分布不均的情況。九寨溝地震發(fā)生后，參與到抗震救災的屬地應急志愿者多數(shù)都集中在九寨溝縣城的廣場，其他地區(qū)的屬地應急志愿者則分布較少。比較巧合的是，震后疏散游客所需的人員數(shù)量比較大，多數(shù)屬地應急志愿者恰好主要集中在大量游客滯留的廣場，正好滿足了疏散游客的需求。

2.2 缺乏專業(yè)技能

自2008年汶川地震之后，四川省各地都加大志愿者隊伍建設，但都共同存在救援專業(yè)技能不足的問題。一般志愿者都來自于不同的行業(yè)，他們有著自己的本職工作，使得他們很難有機會進行應急方面知識的學習，例如地震急救技能、戶外知識、通訊知識、搶險工具操作、心理疏導等方面的技能。九寨溝地震發(fā)生于晚間，這時的氣溫相對較低，地震后大量的游客聚集于九寨溝縣城廣場，游客急需臨時帳篷住宿，九寨溝縣政府在第一時間將很多救災帳篷運輸于此，帳篷的搭建主要由屬地應急志愿者和游客一起進行，但由于很多屬地應急志愿者都缺少相關戶外知識技能，使得在其搭建帳篷的過程中不得不通過邊學邊試的方式進行，消耗了大量的體力和寶貴時間。

2.3 缺少法律保障

屬地應急志愿者往往是在地震災害發(fā)生之后臨時參與到地震應急工作中，在參與抗震救災工作中面臨一定的風險，而目前我國關于保護志愿者服務的法律法規(guī)還比較欠缺，政府的政策、規(guī)范和條例不夠明確，尤其在志愿者的合法權益保障方面沒有詳細的闡述和立法。若屬地應急志愿者在參與抗震救災的工作中人身受到傷害，而產(chǎn)生諸多后果，卻得不到相應的法律保障，盡管本次九寨溝地震中屬地應急志愿者未出現(xiàn)此方面的問題，但屬地應急志愿者的法律保障仍然是需要的。

3 加強屬地應急志愿者建設的建議

3.1 建立屬地應急志愿者組織管理體系

根據(jù)我國有關志愿者的管理體系，志愿者一般由掛靠政府部門、組織、單位的社團組織進行管理。在屬地應急志愿者組織管理的過程中，可依托本地的社團組織、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，建立屬地應急志愿者注冊登記制度，對本地區(qū)有意向成為志愿者的居民進行登記，明確個人志愿服務內容、自身信息、具備的技能、年齡等信息，對本地志愿者進行建檔，可按照年齡、技能、屬地等信息進行分類管理，便于優(yōu)化屬地應急志愿者資源，在災害發(fā)生后可有效地進行人員力量的分配。

3.2 強化屬地應急志愿者專業(yè)技能培訓

屬地應急志愿者是政府開展應急處置工作的輔助力量，地震災害現(xiàn)場環(huán)境復雜，對屬地應急志愿者也提出了更高的要求，除了能夠從事簡單的工作外，還需要具備一定交流溝通、組織管理、專業(yè)知識和技能、安全意識和應急處置等方面的技能。當?shù)卣筛鶕?jù)本地災害事件的特點，依托當?shù)氐膶I(yè)救援隊伍、消防隊伍、醫(yī)療救援隊伍、紅十字會、行業(yè)救援隊伍等，對屬地應急志愿者進行培訓，以提升屬地應急志愿者的專業(yè)技能，使之成為一支“來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”的志愿者隊伍。

3.3 加強屬地應急志愿者法律保障

目前我國針對志愿者制定的法律法規(guī)主要為《志愿者服務條例》及各省社團組織制定的管理辦法，涉及內容相對比較寬泛，缺少針對屬地應急志愿者的規(guī)章。屬地應急志愿者具有很強的本地屬性，相關政府部門應從法律層面對屬地應急志愿者進行一定的闡述，在情況允許的情況下可進行相應的立法，以明確屬地應急志愿者的法律地位，為其提供法律方面的保障。

3.4 制定屬地應急志愿者專項地震應急預案

目前我國的應急預案體系中，幾乎都沒有專門針對屬地應急志愿者的應急預案。眾所周知，應急預案和應急演練是針對災害事件發(fā)生時所需要采取行動的一項準備措施，可以提高災害事件應急行動的針對性和實效性。作為本地區(qū)的志愿者組織，需結合本地區(qū)政府總體地震應急預案內容制定專項地震應急預案，在預案內容上需充分考慮如何協(xié)助政府開展地震應急處置。同時，應積極申請參與本地區(qū)政府組織的地震應急演練活動，以提升其與政府組織協(xié)作的綜合能力。

3.5 建立屬地應急志愿者獎勵機制

盡管志愿者在參與志愿服務時是不以盈利為目的的，但從長遠發(fā)展的角度，給志愿者一定的物質或者精神獎勵將有助于志愿者隊伍建設。當?shù)卣M織可以通過建立屬地應急志愿者“時間銀行”的方式，對屬地應急志愿者進行管理，對于滿足一定服務內容和時間的志愿者進行一定的物質和精神獎勵，同時可以考慮在本地政府的引進人才方面給予一定的考慮，以激勵更多的人參與到救援中，不斷擴大屬地應急志愿者隊伍。

3.6 建立屬地應急志愿者安全保障制度

災害事件發(fā)生后災害現(xiàn)場充斥著各種潛在致災因素，志愿者在參與災害應急志愿服務活動的過程中人身安全可能會遭受到威脅，屬地應急志愿者組織應該制定較為完善的安全保障制度。本地政府組織應為本地缺少醫(yī)療保險和人身意外傷害保險屬地應急志愿者購買具有一定保障效力的保險，以應對屬地應急志愿者在參與應急服務中有可能遭受到的損失，消除屬地應急志愿者的后顧之憂。

4 結束語

志愿者群體作為一個非盈利的社會群體，在災害救援時可以有效地協(xié)助政府組織開展工作，屬地應急志愿者在協(xié)助政府開展災害應急處置工作具有明顯的屬地優(yōu)勢，但目前我國屬地應急志愿者建設仍存在著一定的不足，政府應根據(jù)本地的實際情況加強屬地應急志愿者建設，以提升屬地應急志愿者參與災害應急工作的綜合能力。