浙江省農村農民住房財產權抵押貸款研究

孫淑萍

[摘要]農村住房是農民手中最主要的資產，通過農民住房財產權抵押貸款創新，能有效撬動農村地區大額信貸資金投放。為有效推進農民住房財產權抵押貸款業務擴面增量提質并形成可復制的創新樣板，本文以浙江麗水為例對此開展了調查分析。結果顯示，麗水作為全國農村金融改革試點市和“兩權”抵押貸款試點地區，在農房抵押貸款業務方面具有良好基礎并取得積極進展，未來發展存在較大空間，但需要在配套機制等方面繼續健全完善。

[關鍵詞]農民住房財產權 “兩權”抵押貸款 金融改革

一、引言

長期以來，農村地區由于有效抵押物缺失，融資難問題普遍存在。與此同時，農民住房作為農民手中價值較高的資產，其金融屬性沒有得到有效激活。近年來，隨著農村的快速發展，農村融資需求不斷擴張。在此背景下，中央對農村金融改革的重視程度不斷增加，特別是對于推進農民住房財產權抵押貸款力度不斷提高。2015年明確提出在全國59個地區開展農民住房財產權抵押貸款試點。麗水市作為全國農村金融改革試點地區和農民住房財產權抵押貸款試點地區，在農民住房財產權抵押貸款方面進行了連續多年的探索創新，圍繞農民住房財產權的抵押貸款的制度設計、產品設計、確權發證、交易流轉、價值評估、風險分擔、抵押物處置等方面先行先試，取得了初步成效。

為推動麗水農民住房財產權抵押貸款工作取得更大成效，本文通過對浙江麗水1800戶農村居民關于農民住房財產權抵押貸款的相關調查，獲取關于麗水農民關于農民住房財產權抵押貸款需求的第一手資料；同時結合麗水實踐的目前進展，總結分析麗水農民住房財產權抵押貸款工作的市場潛力、發展空間、制約因素，在此基礎上提出相關政策建議。

二、浙江省麗水市農民住房財產權融資需求特點及滿足情況

本文通過問卷形式對麗水市農民住房財產權融資需求特點及滿足情況開展了調查。調查采取隨機抽樣方式，共選取轄內9個縣（市、區）1800戶農戶開展調查，收回有效問卷1786份，樣本回收率為99.2%。從居住地看，78.2%的家庭居住在鄉鎮及農村地區，其中村級家庭815戶，占比為45.6%。從住房擁有數量看，74.6%的家庭擁有1套住房，16.8%的家庭擁有2套及以上住房。從收入水平看，家庭年收入主要集中在5萬15萬元區間，占比達71.7%，其中，5萬10萬元的家庭戶占比為42.8%；多數家庭具有一定的經濟償付能力。從收入來源看，家庭主要收入來源是外出經商的有540戶，占比達30.2%；外出打工的有370戶，占比達20.7%；種養殖的有541戶，占比達30.3%。

（一）融資需求情況

調查顯示，1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比為37.6%，戶均融資需求金額為25.6萬元。進一步分析發現，人口集聚程度、收入水平、從事行業對家庭融資需求有顯著影響。

從人口集聚程度看：人口集聚程度越高，融資需求就越多。居住在縣城的家庭戶中有融資需求的占比為48.7%，而居住在行政村的家庭戶中有融資需求的家庭戶占比為30.2%。

從收入水平看：收入水平越高，有融資需求的家庭比例也越高。年收入超過15萬元的家庭有融資需求的比例為68.0%，而年收入低于5萬元的家庭有融資需求的比例僅為16.5%。

從從事行業看：外出經商家庭中有融資需求占比高于從事種養殖家庭。外出經商的家庭有融資需求的比例為43.1%，高出種養殖家庭11.1個百分點。

（二）貸款申請和獲得情況

（D貸款申請方面。銀行貸款已成為多數農戶的融資首選。有融資需求的672戶家庭中有613戶家庭向銀行申請了貸款，占比為91.2%，戶均申請貸款金額24.8萬元。在59戶未申請銀行貸款的農戶中，28戶通過其他渠道獲得融資，25戶因利率水平高而放棄申請銀行貸款。

（2）款獲得方面。613戶向銀行申請了貸款的家庭中有592戶家庭獲得貸款，貸款申請獲得率為96.6%，戶均貸款金額為25萬兀o

（3）從獲得貸款的主要影響因素看。57.1%的家庭認為自身還款能力較強，而認為是有抵押物和找人擔保而獲得貸款的比例分別是24.5%和29.2%。這表明銀行發放貸款比較強調借款人的還款能力，同時也要求貸款人具有充足的抵押或擔保。

（三）農房抵押貸款情況

（1）從申請情況來看。有融資需求的672戶家庭中有248戶家庭向銀行申請農民住房財產權抵押貸款，占比為36.996，戶均申請貸款金額24.5萬元。

（2）從貸款發放情況來看。248戶申請農房抵押貸款的家庭中有224戶家庭獲得農房貸款，占比為90.3%。戶均貸款金額24.3萬元。

（3）從貸款用途看。資金主要用于生產經營，占比達88.8%。其中，貸款用途為外出創業經商的占47.3%，貸款用途為農業經營開發的占30.8%。

由此可以得出結論：麗水農房抵押貸款已經成為農戶申請銀行貸款的一種重要渠道，為農戶生產生活提供了重要資金來源。

三、農房抵押貸款的麗水實踐

早在上世紀八、九十年代，麗水轄內的慶元、縉云、龍泉等縣（市）就開始進行農房抵押貸款業務的探索實踐。2008年，麗水市出臺了《關于推進農村住房抵押貸款工作的意見》，在全省較早試點開展了農房抵押貸款業務。

2012年，麗水成為全國首個經央行批準的農村金融改革試點市，農房抵押貸款業務順勢大力推進，步入全面發展的新階段，其中，轄內青田縣于2015年獲批為全國農民住房財產權抵押貸款試點。截至2016年末，全市累計發放農房抵押貸款30073筆、79.96億元，余額37.79億元，單筆平均貸款金額27萬元。

（一）圍繞需求，創新農房抵押貸款品種

針對不同經營類型、不同資產狀況、不同貸款額度農村市場主體的多元化需求，鼓勵金融機構結合各自經營特點，創新推出了多種貸款產品。目前，全市農房抵押貸款主要包含農房直接抵押貸款、農房按揭貸款、“農房+信用”授信循環貸款、“農房+村級擔保”等四類產品。

（二）立足實際，因地制宜做好制度設計

推動地方政府先后制定出臺了《關于進一步促進農村住房抵押貸款工作的實施意見》、《麗水市農村住房抵押貸款管理暫行辦法》等制度文件，建立了包含確權頒證、價值評估、流轉交易、風險防范與分擔機制、抵押物處置、貸款管理等多個方面的制度框架。

（三）注重防控，建立風險防范和分擔機制

（1）建立信用風險防范機制。為解決銀農信息不對稱導致的貸款難問題，自2009年以來，麗水在全市范圍全面開展農戶信用評價，將44萬戶農戶信用信息納入自主研發的數據庫，持續組織開展信用農戶、信用村、信用鄉（鎮）和信用縣“四信”創建工作，評定出信用農戶41.4萬戶、信用村962個、信用鄉鎮39個、信用縣2個，為開展農村產權抵押貸款提供了優質的金融生態環境。

（2）建立農村擔保分擔機制。受法律限制，農民住房還不具備完整物權，導致農房不良貸款處置難。為分散處置風險，麗水全面推進財政出資、行業合作、商業經營、村級互助等“四級”融資擔保體系建設，重點開展了村級互助擔保組織創新，以“產權抵押+互助擔保”模式發放貸款，有效破解了農村產權流轉變現等難題，避免了農房、宅基地只能村內流轉、“一戶一宅”等法律障礙。截至2016年底，全市已建成村級互助擔保組織177家，累計為農戶提供擔保8.5億元。

（3）建立風險補償分擔機制。為進一步激發金融機構開展農房抵押貸款業務的積極性，推動市、縣兩級地方政府建立了對農房抵押貸款的財政貼息、風險補償機制，按前一年度農房抵押貸款余額的5‰逐年提取風險補償金，對于金融機構在抵押資產追償后不足以彌補本金損失的貸款給予補償。同時，大力推廣農村住房保險，充分發揮農房保險的風險保障作用，分散農房抵押貸款風險壓力。目前全市政策性農村住房保險投保率超過90%。

（四）積極探索，創新建立抵押物處置模式

（1）明確兩類處置方式。借款人無法正常償還貸款的，①抵押權人可與抵押人以抵押房屋折價或以拍賣、變賣所得的價款受償；②協商不成的，抵押當事人可根據合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

（2）創新出臺兩項處置制度。①制定出臺司法保障意見。制定出臺了《關于為推進農村“三權”抵押工作提供司法保障的試行意見》，明確要求轄內各級法院積極支持農村金融改革試點，穩妥受理農村產權抵押糾紛案件，為銀行通過司法途徑解決農房不良貸款提供了司法制度依據和暢通了司法處置渠道。②建立事前承諾制度。明確申請農房抵押貸款的借款人要取得房屋所在村集體經濟組織同意借款人進行抵押、在其債務到期未清償時予以處置的書面承諾；同時申請農房抵押貸款的房屋所有權人要作出在抵押房屋依法處置后有第二住所的書面承諾。

（3）建立兩類公開流轉處置平臺。①建立市縣鄉三級農村產權交易平臺在抵押物需要處置變現時，將抵押農房通過平臺公開競價流轉，成交所得用于抵償金融機構債務。②建立淘寶網司法拍賣模式。法院判決銀行勝訴后，法院執行局通過“淘寶網”的“司法拍賣”平臺，組織開展對抵押物拍賣工作，充分發揮“淘寶網”廣為人知的網絡交易平臺，有效提高拍賣成交率。

四、發展前景及制約因素分析

（一）發展前景分析

（1）農房作為農民財產的主要形式，具有較高的經濟價值，具備開展農房抵押貸款的物質條件。樣本家庭房產套數為1套及以上的有1572戶，占比達88%。這表明多數樣本家庭擁有農房，具備進行農房抵押貸款的基本條件。在對農房進行自我評估時，認為價格在10萬-30萬元的有486戶，占比達27.2%；30萬-50萬元的有482戶，占比達27.0%；50萬元以上的有487戶，占比達27.3%。按平均價格40萬元、抵押率為60%計算，每戶農戶可獲得貸款金額近24萬元，基本可滿足多數農戶的融資需求。

（2）農村融資需求較大，農戶和銀行機構對農房抵押貸款均有較高積極性。麗水“三農”占比較高，農村人口占總人口的68%。且近年來農業產業化、專業化發展速度較快，形成香菇、茶葉等多個具有全國影響力的農產品市場，鄉村旅游、農家樂、民宿經濟、農村電子商務等逐步興起，“三農”發展的資金需求特別是大額融資需求不斷增長。如問卷調查顯示：1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比達37.6%，戶均融資需求金額達到25.6萬元。由于農房具有較高的價值，農民對于農房抵押貸款普遍表示支持。

同時，隨著近年來金融機構逐步意識到農村金融市場的巨大潛力，紛紛加大農村金融發展力度，尤其是通過開展農房抵押貸款業務來有效拓展農村市場。目前全市25家銀行機構已全部推出了農房抵押貸款業務。

（3）麗水在農房抵押貸款方面已經具備了較為扎實的工作基礎。近年來，麗水市已經圍繞確權頒證、價值評估、流轉交易、風險分擔機制、抵押物處置等方面進行了一系列的探索，特別是在風險分擔機制建設方面已經取得了積極成效，將不良率持續維持在較低水平。截至2016年底，全市農房抵押貸款不良率僅為0.24%。健全的工作機構、實踐探索為下一階段深入開展農房抵押貸款工作提供了扎實基礎。

（4）農房貸款尚處于探索階段，未來存在較大發展空間。與城市住房按揭貸款相比，農房貸款發展相對偏緩，未來發展空間較大。據統計，2016年末，全市城鎮居民常住人口125.6萬人、人均住房建筑面積44.2平方米，農村居民常住人口90.9萬人、人均住房建筑面積58.2平方米。2016年末，以個人住房為抵押品的貸款余額564.1億元（含公積金貸款），而同期農房直接抵押貸款僅12.9億元，占比僅為2.3%。

（二）制約因素分析

農房確權頒證進度偏慢。雖然麗水從2013年開始，大力開展農村產權制度改革，在全市范圍內全力推進農房確權頒證工作。但從目前進展情況來看，確權頒證進度較為緩慢，較大程度影響了農房抵押貸款業務的開展。截至2016年底，全市農村宅基地使用權證累計發證46.1萬本、占比為77%，農村住房所有權證20.5萬本、占比僅為38%。全市銀行機構普遍反映，農房確權頒證進度緩慢，制約了其推進農房抵押貸款業務進度。同時問卷顯示：在672戶有融資需求的家庭戶中，41.4%的家庭戶由于農房證件不齊全而沒有申請農房貸款。

究其原因，主要有三個方面：一是農村房屋兩違問題較普遍。由于歷史原因，農民住房存在大量違法用地和違法建筑等情況，農村宅基地農房少批多建、未批先建、一戶多宅等違法違建情況較為普遍，加上管理難度大，有些至今尚未依法進行處理，嚴重制約了農村住房所有權和宅基地使用權確權登記頒證工作步伐。二是農戶辦理產權證意愿弱。農房發證采取農戶自愿主動申請方式。長期以來，農村產權的財產屬性未得到充分體現，農民用權意識不強。三是確權頒證工作量和經費壓力大。農房發證工作涉及到測量等工作，需要大量人力、財力。麗水農村人口占比高、經濟總量小，依靠自身財政力量開展確權工作壓力較大。

五、對策建議

浙江麗水作為全國農村金融改革試點市和“兩權”抵押貸款試點地區，在農房抵押貸款業務方面進行了有效的探索和實踐并取得了積極的成效。當然，與城市居民住房貸款相比，農房抵押貸款尚處于起步階段，未來發展存在較大空間和潛力，需要不斷健全完善相關配套機制，才能形成可持續發展的模式予以復制推廣。

（一）市、縣層面：加大實踐創新力度

建議市、縣兩級政府圍繞農房抵押貸款工作中存在的問題，繼續加大創新力度。

（二）省級層面：給予一定經費支持和業務指導

建議省財政對全國農民住房財產權抵押貸款試點地區給予專項經費，支持試點地區加快解決由于經費不足導致的確權頒證緩慢等難題，為試點夯實工作基礎條件。同時，建議省政府組織做好農房抵押貸款指導工作，特別是針對農房價值評估、抵押物處置等基層經驗普遍缺失方面的難題，可加強指導和經驗推廣等工作。

（三）國家層面：適時修訂相應法律

建議國家適時修訂相應法律，加強頂層設計。適時對《土地管理法》中有關“一戶一宅”、“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等內容進行修訂，擴大宅基地使用權的流轉范圍，允許有條件突破“一戶一宅''和限于同村內流轉的限制。借鑒城市住房貸款的成功經驗，從增加市場供求的角度，研究建立宅基地使用權有償出讓、轉讓制度，切實增加農民住房財產的可交易性。