從存款保險制度角度談我國金融安全網(wǎng)的完善

郭艷芳

我國從20世紀90年代就已經(jīng)啟動了存款保險制度的研究工作。最初主要是通過對基礎理論、制度模式設計和國際存款保險制度比較的研究，論證我國建立存款保險制度的必要性和可行性。從2015年3月31日《存款保險條例》正式公布后，更多的文獻資料主要集中于對條例內(nèi)容的評析及我國存款保險制度引發(fā)的道德風險的研究。即使有關于金融安全網(wǎng)三大支柱的協(xié)調(diào)性研究，也更多地體現(xiàn)在《存款保險條例》頒布之前理論層面的假設。本文從構成我國金融安全網(wǎng)的“三道防線”入手，分析“兩道防線”背景下我國金融安全網(wǎng)保護力度的缺失，肯定了存款保險制度作為金融安全網(wǎng)“最后一道防線”的作用，并從法律的角度對《存款保險條例》理性設計提出完善的建議。

金融市場是一個國家經(jīng)濟之根本，金融市場安全及穩(wěn)定與否會直接影響到一國的經(jīng)濟、社會和政治。為了防范金融風險和化解金融危機，構建能夠有效維護金融體系安全與穩(wěn)定的金融安全網(wǎng)被各國認為是最有效的舉措。然而，對于金融安全網(wǎng)的構成要素，國內(nèi)外學者并未達成一致觀點。日本有學者認為，金融安全網(wǎng)是防止金融體系系統(tǒng)性風險發(fā)生和擴散的政策機制，其構成要素包括中央銀行特別融資制度、存款保險制度和政府公共注資三方面內(nèi)容。我國學界把國家安全網(wǎng)構成分為狹義與廣義，狹義的金融安全網(wǎng)僅為存款保險制度。從廣義上來看，雖然觀點不盡一致，但是通常一致認為金融安全網(wǎng)由銀行業(yè)審慎監(jiān)管、中央銀行最后貸款人制度以及存款保險制度構成。

一、我國金融安全網(wǎng)的“三道防線”

1.審慎監(jiān)管。在理論界，一般都會將審慎監(jiān)管細化為宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管。方會磊、鐘良[1]認為：“所謂宏觀審慎監(jiān)管是與微觀審慎監(jiān)管相對應的，從金融體系整體而非單一機構角度實施的監(jiān)管，其目的是通過對風險相關性的分析、系統(tǒng)重要性機構的監(jiān)管，來防范和化解系統(tǒng)性風險。”但是筆者在此強調(diào)的審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管，即金融監(jiān)管當局主要負責銀行型金融機構日常經(jīng)營的合規(guī)性和風險監(jiān)管。馬寧[2]認為：“審慎監(jiān)管強調(diào)的是各個金融監(jiān)管機關應當依據(jù)各自法定職權，有效管理與監(jiān)督金融機構，防范問題金融機構的出現(xiàn)或在問題金融機構已經(jīng)出現(xiàn)后削減其可能造成的消極影響。”

通過比較，筆者認為審慎監(jiān)管其實就是審慎原則在金融監(jiān)管中的適用，是通過對金融機構進行監(jiān)管，確保金融機構審慎經(jīng)營，增強對各種金融風險的抵御能力，防范和控制風險，以實現(xiàn)穩(wěn)健運行。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，審慎監(jiān)管主要包括商業(yè)銀行的設立、資本充足率、注冊資本限額、清償能力、稽核檢查等內(nèi)容，可以將審慎監(jiān)管理解為一種事前的監(jiān)管，其主要目的是防范銀行業(yè)金融機構可能出現(xiàn)的金融風險。

2.最后貸款人制度。在應對出現(xiàn)流動性資金短缺的銀行性金融機構時，中央銀行作為最后貸款人牽頭負責系統(tǒng)性風險的防范和化解，是我國安全網(wǎng)防范金融風險的“第二道防線”。中央銀行擔當最后貸款人，要求受援助銀行首先窮盡解決流動性資金短缺的所有合理手段，如組織存款、清收貸款、變現(xiàn)資產(chǎn)、股東救助、市場拆借及同業(yè)救助措施等——此即“最后貸款人”術語的由來[3]。中央銀行僅在受援助銀行有清償能力，但欠缺流動性資產(chǎn)，并且已在中央銀行提供抵押物時，才提供臨時性流動資金。對沒有建立存款保險法律制度的國家，中央銀行作為最后貸款人實際上承擔隱性存款保險職能。

3.存款保險制度。截至2014年1月，世界上已經(jīng)有113個國家和地區(qū)建立了某種形式的存款保險制度，我國是世界上第114個建立存款保險制度的國家。存款保險制度是指國家通過立法的形式，設立專門的存款保險基金，明確當個別銀行經(jīng)營出現(xiàn)問題的時候，存款保險基金管理機構依照規(guī)定使用存款保險基金對存款人進行及時償付，保障存款人權益，并采取必要的措施維護存款以及存款保險基金安全的制度[4]。存款保險制度作為我國金融安全網(wǎng)的“第三道防線”，不僅是維護金融安全與穩(wěn)定的“最后一道防線”，而且是大眾對金融穩(wěn)定與安全的“心理防線”，可以防止儲蓄存款居民因個別銀行倒閉而對其他銀行失去信心發(fā)生擠兌，引起系統(tǒng)性風險。隨著存款利率上限的放開，我國利率市場化改革已經(jīng)基本完成，作為配套制度環(huán)境的存款保險制度的重要性進一步顯現(xiàn)。

綜上，審慎監(jiān)管作為一種事前預防措施，是為了降低銀行潛在風險，檢測銀行是否遵守了相關規(guī)章制度，確保銀行體系的安全與穩(wěn)定，其構筑了我國金融安全網(wǎng)的“第一道防線”；最后貸款人制度側(cè)重于事中預防，是為了防止銀行流動性資金欠缺危機的蔓延而對出現(xiàn)臨時性流動資金困難的銀行提供的援助，其構筑了我國金融安全網(wǎng)的“第二道防線”；而存款保險法律制度是事后補救措施，能夠起到提高存款人信心、防止銀行擠兌和保護存款人利益的作用，是我國金融安全網(wǎng)的“最后一道防線”。

二、“兩道防線”背景下我國金融安全網(wǎng)保護力度缺失

1.“第一道防線”在我國金融安全網(wǎng)實踐中的缺陷。審慎監(jiān)管是我國金融安全網(wǎng)的“第一道防線”，有學者基于公司內(nèi)部結構風險控制、金融風險防范于未然考慮，把它列為金融安全網(wǎng)的核心地位。筆者認為，這種事前預防是必須的，但由于金融風險的不可預測性及實施過程中的執(zhí)行效果，不能實現(xiàn)預測性風險防范。

（1）“一行三會”分業(yè)監(jiān)管與金融機構混業(yè)經(jīng)營矛盾突出。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式。雖然各大學者提出我國要實行混業(yè)監(jiān)管模式，但現(xiàn)在還處于理論研究層面。結合我國金融市場的發(fā)展程度以及金融機構品種的多樣化、創(chuàng)新性，可以發(fā)現(xiàn)金融市場呈現(xiàn)綜合性、多功能的發(fā)展趨勢。銀行的業(yè)務不再是僅涉及傳統(tǒng)的簡單存貸業(yè)務，而是逐步拓展到證券、保險、基金等方面。隨著金融機構混業(yè)經(jīng)營趨勢逐步加強，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管必將出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，兩者之間存在的矛盾對審慎監(jiān)管的具體實施提出了質(zhì)疑。

（2）金融部門職能交叉重疊，屬地監(jiān)管趨于形式。各地方為了取得更多的信貸資金支持當?shù)亟ㄔO，成立了金融辦、金融局或金融處等部門，其職責是研究分析國內(nèi)外的宏觀金融形式，制定適合當?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，重點考核各類金融機構信貸資金投放情況以及協(xié)調(diào)落實信貸資金，有著濃厚的政府行政干預色彩。同時，與銀監(jiān)會監(jiān)管對象發(fā)生交叉重疊，導致兩機構監(jiān)管對象泛濫，進而形成監(jiān)管資源浪費[5]。

我國商業(yè)銀行的外部結構實行的是分支銀行體制，不按行政區(qū)劃設立分支，也就意味著銀行業(yè)屬于垂直管理行業(yè)，其分支機構不具有法人資格，必須在總行授權范圍內(nèi)依法開展業(yè)務，由總行統(tǒng)一實施對人、財、物的管理權。相比較而言，屬地監(jiān)管的力度比行業(yè)監(jiān)管的力度小，一般由當?shù)乇O(jiān)管部門直接實施，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題只能采取一些形式上的措施，如批評教育、罰款處理等，沒有實質(zhì)性權力追究違規(guī)人員的職責，達不到監(jiān)管的目的。

2.“第二道防線”在我國金融安全網(wǎng)實踐中的缺陷。最后貸款人制度作為我國金融安全網(wǎng)的“第二道防線”，產(chǎn)生于中央銀行的壟斷貨幣發(fā)行權和中央銀行維護金融穩(wěn)定的法定職責[6]。在實踐中，當金融機構陷入困境或者危機時，我國尚未形成一個市場化的問題銀行處置機制，而是大多由中央銀行再貸款來提供資金支持。1993年，我國廣東恩平發(fā)生當?shù)亟鹑跈C構資金缺口，引發(fā)地方性金融危機。1998年，海南發(fā)展銀行因兼并28家資本充足率低、不能支付到期債務的城市信用社、托管5家被關閉的信用社而導致自身經(jīng)營惡化，出現(xiàn)客戶擠兌現(xiàn)象。中央銀行為解決支付危機，提供了34億元人民幣的再貸款進行緊急援助。由此可知，對于銀行的破產(chǎn)風險，還是主要采取最后貸款人制度來兌付居民儲蓄存款本息，無形中增加了中央銀行的負擔，降低了中央銀行貨幣政策的獨立性。

（1）最后貸款人制度立法缺陷。目前為止，1999年中央銀行發(fā)布的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》（簡稱《貸款管理暫行辦法》），是我國規(guī)定中央銀行最后貸款人制度最主要的一部法規(guī)。《貸款管理暫行辦法》存在適用范圍過窄、救助標準過于寬泛、貸款期限較長、懲罰措施不足、對貸款擔保的執(zhí)行也并未嚴格遵循《貸款管理暫行辦法》的有關規(guī)定等問題。

（2）最后貸款人“模糊性”識別標準自相矛盾。最后貸款人制度是針對問題銀行發(fā)生流動性資金困難，而非處于破產(chǎn)情形下的一種援助制度。實踐中，我國最后貸款人對于判定流動性資金困難或破產(chǎn)風險沒有一個統(tǒng)一的識別標準，缺乏清晰完善的適用規(guī)則，導致中央銀行只能根據(jù)主觀判斷對問題銀行提供救助。但是，這種模糊性標準也在一定程度上發(fā)揮了積極作用，即銀行從事風險行為造成流動性資金困難時不能判斷是否能夠得到最后貸款人的救助，通常會采取謹慎的行為，避免道德風險擴大。兩者之間的矛盾不足以克服中央銀行最后貸款人實行救助中發(fā)生的“尋租”行為或者監(jiān)管寬容。

（3）最后貸款人制度引發(fā)道德風險。根據(jù)我國中央銀行實行的“系統(tǒng)性標準”（最后貸款標準），中央銀行行使最后貸款人職能是為了緩解問題銀行的暫時性流動資金危機，通過直接對面臨危機的金融機構提供流動性資金援助來維護金融穩(wěn)定。中央銀行這種事實上的隱性保險，能夠迅速有效地化解危機，但又把中央銀行置于兩難的境地：一方面，如果銀行金融機構知道在出現(xiàn)流動性資金困難時會得到最后貸款人的救助，那么就會放松風險管理，過多地進行高風險金融活動，忽視穩(wěn)健經(jīng)營的重要性；另一方面，最后貸款人如果對出現(xiàn)流動性資金困難的金融機構撒手不管，就無法阻止大眾恐慌心理的蔓延，不符合維護金融穩(wěn)定這一立法宗旨。

三、我國金融安全網(wǎng)整體效能提高：存款保險制度建立

2015年3月，國務院頒布了《存款保險條例》，正式建立了我國存款保險制度，填補了我國金融安全網(wǎng)的重要空白，具有完善現(xiàn)有金融安全網(wǎng)、保護存款人的合法權益、降低銀行擠兌風險、維護金融穩(wěn)定等重要意義，與最后貸款人制度、審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)配合，共同提高我國金融安全網(wǎng)的整體效能。

1.凸顯存款保險制度的目標定位。監(jiān)管部門審慎監(jiān)管的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心，最后貸款人制度的目標是維護金融穩(wěn)定，存款保險制度的規(guī)范性主要在《存款保險條例》中體現(xiàn)，目標是依法保護存款人的合法權益、及時防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定，可以說金融安全網(wǎng)把維護信用秩序、保持金融市場穩(wěn)定和保護存款人利益列為自己的三大目標。相比較而言，存款保險制度目標處于一種擴大的趨勢，其核心是保護存款人的合法權益、及時防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定，存款保險制度的目標定位對于制度的理性設計具有決定性的作用。

2.彰顯存款保險制度理性設計。若沒有正確的存款保險制度目標定位，將會導致其理性設計誤入歧途。2001年金融穩(wěn)定論壇發(fā)布的《關于建立有效存款保險制度指南》規(guī)定：“存款保險制度只有成為設計良好的金融安全網(wǎng)的一部分才能行之有效。”我國《存款保險條例》的頒布，是隱性全額保險向顯性限額保險的成功轉(zhuǎn)換，但是根據(jù)各國經(jīng)驗，限額償付金額不合理，可能引起存款搬家風險。我國規(guī)定的最高限額償付金額為人民幣50萬元，可以覆蓋99.63%的存款人全部存款。強制性投保方式有助于我國建立強大的存款保險基金，避免銀行業(yè)監(jiān)管套利行為，促進銀行業(yè)公平競爭；投保銀行范圍的設計有利于我國中小銀行和民營銀行的快速發(fā)展；存款類型、存款風險差別費率的合理設計有利于防范大額存款人和銀行的道德風險。存款保險基金管理機構擁有“付款箱”功能和監(jiān)管職能，有利于與金融安全網(wǎng)其他成員形成信息共享。

四、完善金融安全網(wǎng)“最后一道防線”的法律設計

從《存款保險條例》運行兩年以來的反應來看，銀行存款格局保持穩(wěn)定，各期保費順利歸集，基金穩(wěn)步積累，風險差別費率穩(wěn)步實施。沒有事前事中預防，存款保險制度的建立就沒有意義；沒有事后補救，就會加大事前事中風險成本。審慎監(jiān)管、最后貸款人制度、存款保險制度互相協(xié)調(diào)，構成金融安全網(wǎng)，但并不意味著存款保險制度建成之后我國金融安全網(wǎng)的構建已經(jīng)完成，這僅僅是個開始。

1.推進存款保險制度立法及完善制度設計。我國《存款保險條例》是一部行政法規(guī)，設計初衷是減少成本，給制度構建提供摸索期，從兩年來的運行效果看，沒有發(fā)生存款搬家現(xiàn)象，保費基金收納正常，存款格局穩(wěn)定。由于《存款保險條例》規(guī)定過于注重原則性，操作性不強，因此考慮效仿其他國家存款保險制度依托于“存款保險法”的做法。存款保險制度在我國金融安全體系中的重要作用，要求該制度需要以基本法的形式來規(guī)范，這符合我國《立法法》的基本要求。立法內(nèi)容設計需考慮以下方面：

（1）存款保險承保范圍。根據(jù)我國《存款保險條例》第四條的規(guī)定，被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。既然是存款，通過基金、股票、保險、信托等方式投資理財?shù)模瑢⒉粫艿酱婵畋ｋU機構的保護，這符合存款保險制度保護中小存款人的公共政策目標，也符合資本市場下高風險、高收益的“買者自負”規(guī)則。同時，我國銀行的居民存款主要來自人民幣存款，但不排除占比相對小的外幣存款，為了有效維護存款人對銀行業(yè)的信心及金融穩(wěn)定，也把外幣存款納入存款保險承保范圍。考慮部分存款的持有者擁有熟練的金融操作經(jīng)驗，具有信息優(yōu)勢，能夠分析銀行經(jīng)營狀況的好壞，為了防范銀行的道德風險，加大對銀行的市場約束，把金融機構同業(yè)存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規(guī)定不予保險的其他存款、社會保險基金、住房公積金存款排除在存款保險承保范圍之外。

但是筆者認為，我國大多數(shù)人金融知識欠缺，沒有熟練的金融操作經(jīng)驗，一般投資理財方式限于銀行業(yè)金融機構的保本理財、非保本理財、國債（截至目前，鮮有這三種理財產(chǎn)品虧負實例），購買股票、基金的人數(shù)相對不多。這里需考慮三個問題：第一，采取“一刀切”，全部理財產(chǎn)品不劃歸《存款保險條例》存款承保范圍是否可取。第二，雖然規(guī)定了存款承保范圍及排除范圍，但是何為存款保險基金管理機構規(guī)定不予保險的其他存款，標準不夠明確。

（2）存款保險限額償付。由于存款保險制度本身存在不可避免的道德風險，我國《存款保險條例》第五條規(guī)定了限額償付金額，最高償付限額為人民幣50萬元，可以覆蓋99.63%的存款人全部存款，也就是說，以50萬元為存款保險償付臨界線，只有0.37%的存款人的部分存款不能被保險償付。同時，關于彈性最高償付限額的規(guī)定既與我國經(jīng)濟發(fā)展趨勢相吻合，又與其他國家存款保險制度保險賠付制度理念相一致。存款人的存款只要在最高存款保險償付金額內(nèi)，都可全額償付；對于超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產(chǎn)中受償。

但從已經(jīng)建立了存款保險制度的國家和地區(qū)的實踐來看，大多數(shù)情況下遵循下列步驟：第一步，存款保險機構先使用存款保險基金支持其他良好的銀行收購或承接問題銀行的業(yè)務、資產(chǎn)、負債。第二步，確實無法由其他銀行收購、承接的業(yè)務、資產(chǎn)、負債，才按照最高償付限額直接償付被保險存款。第三步，超過最高償付限額的存款，存款人依法從問題銀行清算財產(chǎn)中受償。這是為了降低存款保險機構基金的運行成本，也是為了利率市場化后，刺激銀行間競爭，間接實現(xiàn)銀行業(yè)金融機構優(yōu)勝劣汰，促進金融發(fā)展。

我國在規(guī)定存款保險基金管理機構使用存款保險基金、保護存款人利益方面的方式有三種，即直接償付、委托償付、擔保償付，但這三種都不是強制性的，而是選擇性的，這與我國存款保險制度貫徹存款保險基金使用“最小化成本”原則相符。從我國成立存款保險制度后問題銀行處置實例來看，鮮見問題銀行被接管實例，但不缺乏銀行業(yè)并購重組實例，例如長白山保護開發(fā)區(qū)農(nóng)商銀行和海南銀行的誕生。按照前面存款保險基金的“三步驟”及我國存款保險基金使用方式，如果問題銀行接管失敗，被宣告破產(chǎn)，那么最高保險償付金額外的存款在清算財產(chǎn)中極有可能無法得到充分補償。在此情況下，會發(fā)生多米諾骨牌效應，可能會出現(xiàn)存款企業(yè)倒閉、企業(yè)人員失業(yè)、存款人喪失對銀行業(yè)的信心發(fā)生銀行擠兌從而引起區(qū)域性銀行業(yè)動蕩等現(xiàn)象。而如果采取銀行重組，有可能不僅不會造成問題銀行風險性引起的破產(chǎn)，問題銀行成功重組后，還會使最高存款保險限額保護外的存款人得到本金、利息的償付。所以，我國《存款保險條例》雖然是選擇性存款保險基金使用“最小化成本”方式，但大體上也遵循國際上的“三步驟”。

（3）存款保險費率。我國存款保險實行基準費率與風險差別費率相結合的制度，主要是為了促進大、中、小銀行業(yè)公平競爭和審慎經(jīng)營，強化對投保機構的市場約束。這與《有效存款保險制度核心原則》中的風險差別費率相吻合。然而，我國《存款保險條例》剛頒布時，存款保險費率是基于投保機構風險等級而計算出的差別費率，隨著我國金融市場的發(fā)展，我國存款保險費率的規(guī)定需進一步細化，以提高可操作性。

（4）存款保險基金管理機構。《有效存款保險制度核心原則》指出：審慎監(jiān)管、最后貸款人制度和存款保險制度構成一個國家的金融安全網(wǎng)。在單個或者數(shù)量不多的銀行出現(xiàn)流動性危機或者破產(chǎn)倒閉時，存款保險制度能夠發(fā)揮優(yōu)勢。但是如果發(fā)生“系統(tǒng)性危機”，僅依靠存款保險制度解決，是萬不可能的。所以，為了保證金融安全網(wǎng)體系的穩(wěn)健運行和有效協(xié)調(diào)，有必要對存款保險機構的職能進行準確定位。但是我國《存款保險條例》未明確其法律地位、運行程序以及與其他金融安全網(wǎng)成員之間的關系，不具有可操作性。未來在設計存款保險基金管理機構的法律地位時，必須在法律法規(guī)中明確其獨立運營、與金融安全網(wǎng)成員之間的信息共享機制，使它們之間的協(xié)調(diào)行為從制度化落實到現(xiàn)實化。

2.與相關法律有序銜接，完善金融機構市場化法律退出體系。從國際立法實踐看，各國普遍由《存款保險法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》一起確立銀行的退出法律制度。多數(shù)情況下由《存款保險法》實現(xiàn)風險處置和市場化退出，主要發(fā)達國家和地區(qū)都沒有制定專門的《銀行破產(chǎn)法》。我國《存款保險條例》作為一部行政法規(guī)，其條文大多是原則性的規(guī)定，特別是在對問題投保機構的接管、清算、償付及市場化退出機制方面，沒有具體的可操作的規(guī)定。為了完善金融機構市場化法律退出體系，我國在制定《存款保險法》時，可以借鑒國外立法實踐，由《存款保險法》實現(xiàn)風險處置和市場化退出，或者在《商業(yè)銀行破產(chǎn)法》出臺之前，將《存款保險條例》與原有的《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督法》多部法律法規(guī)協(xié)調(diào)與銜接，實現(xiàn)對問題投保機構的接管、清算、償付及市場化退出機制安排。

3.加入IADI，完善存款保險制度中道德風險的法律規(guī)制。迄今為止，國際存款保險機構協(xié)會（IADI）已經(jīng)發(fā)布了三個版本的《有效存款保險制度核心原則》，為要出臺或改革存款保險制度實踐的國家提供了最新的國際規(guī)范。盡管IADI非會員國家也可以借鑒《有效存款保險制度核心原則》以及存款保險制度各方面的內(nèi)容，但不能及時有效地了解存款保險制度國際最新議題與對本國金融穩(wěn)定的影響。我國《存款保險條例》出臺相對較晚，缺乏具體的實踐操作，其內(nèi)容設計結合本國情況并借鑒了國外立法實踐，基本上與《有效存款保險制度核心原則》制度理念相一致。如果中央銀行或者存款保險基金管理機構加入IADI，那么可以更便捷地獲得國際存款保險機構協(xié)會尚未公開的研究與報告，使我國存款保險制度在盡快落實制度化、體系化的同時，有效防范道德風險，并更好地吸取國際先進經(jīng)驗。我國在實施、評估、改革和完善存款保險制度的過程中，必須發(fā)現(xiàn)存在的問題，努力采取各種可行性措施，盡量地防范和減少道德風險，從而為我國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟結構的成功轉(zhuǎn)型保駕護航。

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