農村土地與社會保障權利清晰導致減貧相關研究

劉威

【摘要】城鎮化導致大量農村主地被征收，農民賴以生產生活的土地越來越少，失地農民急速增加。我國現有征地證制度不完善，導致被征地農民權益受到嚴重侵害，引發了大量的社會糾紛。強化農地征收中被征地農民權益保障具有緊迫性，己引起了國家的高度關注。

【關鍵詞】農地征收 被征地農民 權益保障

（一）農地征收的基本定義

土地征收制度是隨著土地所有權的社會性增強而逐漸產生的。土地所有權的社會性逐漸凸顯，使人們意識到土地作為一種稀缺性的資源對促進社會發展、提升公共福社具有舉足輕重的意義。所以，國家在明晰土地所有權的同時，為順利實現國家的社會公共管理職能、發展社會公共利益，在法律上創設了一系列的制度對土地所有權進行必要的限制，土地征收就是其中的一項關鍵性制度。土地征收制度在世界各國普遍存在，只是由于世界各國在語言表達及法律傳統上有所差異，使得土地征收這一法律制度在各個國家對應的名稱和具體制度細節上有所差別。譬如，美國稱為“最高土地權的行使”，法國與德國稱為“土地征收”，英國稱為“強制收賣”，日本稱為“土地收用”。盡管不同的國家和地區對土地征收的名稱有所差別，但是各國的法律對于土地征收的實質性規定基本是一致的，即國家或政府基于公益目的而將非國有土地強制性收為國有，并予以一定的補償。

（二）農地征收與相關概念的區分

1.農地征收與農地征用的區分。在新中國成立后的很長一段時間里，我國在立法上一直將征收和征用兩個概念混合在一起，直到2004年國家才以憲法修正案的形式將二者進行了區分。2007年通過的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）以兩個條款分別對征收和征用進行了較為細致的規定。通過對上述法律規定的分析，可以看出二者之間的異同。二者相同之處在于，都具有強制性，都是出于公益需要，必須履行法定程序，依法進行相應的經濟補償。

2.農地征收與行政征收的區分。行政征收是指行政主體在法律、法規的授權下，以強制方式無償獲取行政相對人財產權利的一種具體行政行為，主要包括行政收費和征稅兩種情況。行政征收與農地征收都具有法定性和強制性的共同特點，但兩者又有明顯的區別：（1）適用范圍不同。行政征收是按照法律預先規定的范圍、標準以及環節所進行的固定的、經常性的行政行為，具有較大的穩定性。而農地征收只能基于實現公共利益需要的情況下實施，且必須根據每個具體項目的實際情況來判斷能否適用。（2）補償責任不同。行政征收的適用是以行政相對人具有法定繳納義務為前提，因而國家不需要向行政相對人進行補償。因此，給予相對人補償是適用土地征收的基本條件。

3.農地征收與行政征購的區分。行政征購是指基于公共利益的需要，行政主體依法以締結合同的方式要求相對人按照國家規定的標準將財產有償轉讓給國家的行為。通常情況下，行政征購關系的發生、變更和消滅帶有相對強制性，在征購關系中相對人的意思表示會受到一定程度的限制。行政征購與農地征收都基于公共利益并具有一定的強制性，但它們之間的區別也是顯而易見的：（1）行政征購行為本質上是一種特殊的買賣合同行為，國家與相對人之間的權利與義務關系由合同來確定。而農地征收是國家依照法律規定單方面進行的一種強制性具體行政行為，國家和相對人的權利與義務關系是由法律、法規直接規定的。（2）行政征購是一種雙方行為，征購主體雙方就權利義務而言是大致對等的。而農地征收是國家做出的一種單方行政行為，國家與相對人之間的權利義務具有很大的不對等性。二、農地征收的特征

就農地征收的特征而言，在學界存在一定的分歧，分歧的核心在于是否應將“公共利益目的性”、“程序合法性”以及“合理補償性”（以下簡稱“三性”）作為農地征收的基本特征。目前絕大多數學者是將“三性”納入到農地征收基本特征中的。但潘善斌教授持反對意見，認為“三性”只是構成農地征收正當性的前提條件，其本身并不包含在農地征收概念之中，不能成為農地征收的基本特征。否則，就會造成概念上的邏輯矛盾，令人得出“凡農地征收都是合法的、符合公共利益的”結論，也就無從解釋究竟什么是“合法”的農地征收和，“違法”的農地征收。筆者贊成后者的觀點，認為把“三性”作為農地征收啟動的前提條件而非基本特征更具合理性。事實上，依據我國《土地管理法》的規定，任何人因建設需要土地都必須向國家申請國有土地，而國有土地的來源之一就是對農地的征收。這就意味著，在我國農地征收并不都是滿足“公共利益目的性”的。有鑒于此，筆者將農地征收的基本特征歸納為三個方面：

1.農地征收權主體具有唯一性。從權利來源上看，農地征收是基于國家主權而形成的，是一種國家主權行為，因此只能由國家才能享有，并且該權利具有不可讓渡性。依據我國《憲法》第10條可以確定，法律將征收權只授予了國家，國家是唯一的農地征收權主體，其他任何組織和個人都不能享有征地權而成為征收權人。但國家是一個抽象概念，必須由國家機關來代表國家行使土地征收權，因此《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等有關法律法規授權由中央政府和地方政府來代表國家實施征收行為。需要明確的是，政府行使農地征收的權利是源于國家授權（實際上構成了農地征收的委托代理關系）。因此，農地征收的法律后果必須由國家（而不是各級政府）來承擔。

2.農地征收的權屬轉移性。國家對于財產權的征收，除了對原權利人法律地位進行剝奪之外，還將財產權轉移給從事公益事業的其他權利主體，以最終實現國家征收農地的公益性目的。與世界其他私有制國家和地區不同的是，我國在完成土地征收后，土地所有權并沒有從農村集體經濟組織直接轉移給征地申請者，而是轉移給了國家。之后再由國家以劃撥、出讓等形式將國有土地轉讓給征地申請人在一定期限內使用。征地申請人最終獲得的是國有土地使用權。這種所有權轉移顯著特點是，只能由集體所有向國家所有的單向性、不可逆的轉移。

3.農地征收具有強制性。與普通的土地交易不同的是，農地征收是國家基于公共利益而做出的一種強行剝奪他人財產的具體行政行為，國家與征收相對人之間形成的是一種典型的命令與服從式的縱向型行政法律關系，而不是平等主體間基于平等協商所形成的民事法律關系。事實上，在征地過程中被征地者的意愿和自主性收到嚴重抑制。這直接表現在不僅土地所有權的轉移不會因權利人意志而發生任何的改變，而且土地價格以及征收補償金額的最終確定都無關于所有者的要價。