養老院項目采用PPP模式的適用性分析

馮之倩　姜軍

【摘要】近年我國人口老齡化程度正在加劇，養老機構床位供不應求，而國家財政在養老方面的資金有限。因此，PPP模式將作為一種有效的解決方式。本文通過對當前政策及養老現狀的分析，從幾個方面來說明養老產業適宜采用PPP模式進行建設，并提出當前養老院采用PPP模式進行建設所面臨的一些問題。

引言

據統計，當前我國60歲以上的老人已高達16%以上，我國已經處于老齡化社會。養老院作為老齡事業最重要的一部分，必須與社會需求相適應。此前，養老院主要由國家出資建設和運營，這不僅加大了國家的財政壓力，而且在運營管理方面還存在專業化程度低、服務質量差、成本高等問題。而民辦養老院雖然可以提供專業化的高質量服務，但費用高，對于我國老齡化社會的現狀來說并不適用于大部分群體。采用PPP模式建設基礎設施項目的方式較傳統的方式具有極大的優越性。將PPP模式引入養老機構的建設可以充分地發揮公共部門和私營部門的優勢，在保證養老機構發展符合國家整體規劃的前提下，改善養老機構的運營機制，提高服務效率和質量。

1.外部條件分析

1.1政策支持

我國近幾年推出的一系列相關政策紛紛為社會養老機構建設引入PPP模式做出了強有力的支撐，2014年底，財政部發布清理地方政府存量債務的文件（財政部351號），著重強調要“大力推廣PPP模式的應用，減輕政府公共財政舉債壓力”。2016年12月國務院辦公廳發布了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，指出“鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與公辦養老機構改革。”2017年3月又發布《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發[2017]21號），指出要“引導社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與醫療機構、養老服務機構和教育機構等建設運營，開展PPP項目示范”。隨著中國經濟下行壓力逐漸增大，以PPP模式推動的基礎設施投資建設，也將成為經濟穩增長的主要手段之一。

1.2資金支持

采用PPP模式建設養老院，政府除了給予政策支持外還有資金補貼。在養老院運營期間，每年對床位進行補貼，在使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

此外，中國的高儲蓄率也是PPP模式建設養老機構的強大資金來源。私人部門因受利益的驅動，會使他們盡全力建設并經營好項目，社會效益大大增加。調動私人資本參與基礎設施建設的積極性，民間資本的融入會很好的解決限制養老機構發展的資金瓶頸，形成投資主體多元化的局面，多元化投資有利于改變政府一手包辦養老機構建設和運營的投資體制。

2.自身條件分析

目前，養老服務設施具有充分的條件運用PPP模式建設，主要體現在以下三方面：

一是養老服務設施有較大建設缺口，且基于社會老齡化現狀，需求將長期穩定；據統計，截至2015年，我國已經成為世界上唯一一個老年人口過億的國家。因此，當前趨勢使得我國對養老服務設施的需求不斷加大。

二是現有養老服務設施多為公辦設施，觀念陳舊，服務效率低；公辦養老機構大多為事業單位性質的福利機構，在管理體制方面行政主導性較強，固定的薪酬使得工作人員積極性低，服務意識較差。另外，由于傳統理念的影響，此前選擇住養老院的老年人較少，需求低，養老院在運營中缺少激勵，設備及護理人員的水平停滯不前。

三是養老服務設施能夠收取一定費用，有穩定的現金流，社會資本能有一定比例的回報。當前采用PPP模式建設的養老院均采用使用作者付費的回報機制，養老院除了具備基本的養老服務外，也會推出對失能失智老人的高級護理、健康醫療與銷售適老產品等業務。這使得養老院能有穩定的現金流支持其運轉。

3.采用PPP模式的優勢

首先，由于政府財政資金有限，我國公共服務缺乏有力的財政支撐和保障，引入PPP模式能夠拓寬公共服務設施融資渠道，減輕政府財政負擔。其次，采用PPP模式建設養老設施能夠提高資金的使用效率。由于私營企業是在市場優勝劣汰機制中篩選出來的具有一定競爭實力的優勢企業，具有很高的財務管理水平和專業的財務管理團隊，同時私營部門以追求利潤為目標的特性，使得私營部門通過運用高效管理和先進技術來降低成本、縮短建設周期，這樣在資金使用效率方面就有絕對優勢。第三，應用PPP模式，可以使項目的產權明晰，克服由于產權不明晰帶來的管理混亂問題，提高管理效率。第四，采用PPP模式有利于轉變政府職能，避免政府即作“運動員”又作“裁判員”的亞健康管理。

4.養老項目應用PPP模式當前存在的問題及展望

PPP模式建立養老機構，是中國養老事業的重要發展方向，是使我國老齡人口“老有所養”問題得到妥善解決的重要途徑。當前亟須解決的問題：一是由于專業化要求高，資金投入大，具備建設運營能力的社會資本較少；二是績效考核困難，其在建設運營過程中同時涉及社會資本方、政府和社會公眾三方的利益，績效評價體系必須包含并平衡這三方的關系。

我國在養老服務領域推廣PPP模式，首先應當優先保障孤老優撫對象和經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，強化公私合作養老機構的公益性質，保證其始終以公益為發展目標。養老機構作為準公共產品，需要政府部門和私人部門共同提供，尋求最佳的效率與公平組合同時不斷探索市場化補貼機制，發展養老服務責任險，降低養老機構的運營風險。