精準扶貧與農村合作經濟組織互動發展機制研究

曹銀亮

(鞏義市人力資源和社會保障局，河南　鞏義　451200)

一、引言

“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月習近平總書記考察湖南湘西時提出的。2014年1月，中辦國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，要求各級政府等部門更加重視扶貧開發工作，“創新扶貧開發工作機制，解決制約貧困地區發展的瓶頸問題，切實幫助貧困地區改變面貌，幫助貧困群眾脫貧致富”，又要求“積極培育貧困地區農民合作組織，提高貧困戶在產業發展中的組織程度。加強規劃項目進村到戶機制建設，切實提高貧困戶的參與度、受益度”[1]。不久，國務院扶貧辦聯合多部門發布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，提出精準扶貧要實現扶貧到村到戶，為科學扶貧奠定堅實基礎。文件精神對當前扶貧開發具有重要政策指導意義。在全面建成小康社會以及黨的十九大提出的鄉村振興戰略宏偉目標指引下，在實踐中如何進行機制創新并更好地完成扶貧攻堅任務是需要研究的現實問題。

隨著近年來我國經濟社會的發展，國家綜合實力和人民生活水平的提高，在精準識別方面，國家設定的農村貧困識別標準在不斷提升，而農村貧困人口規模和農村貧困發生率不斷下降。按照2011年新設定的每人每年2300元(2010年不變價)的農村貧困標準計算，2010年農村貧困人口16567萬人，到2015年減少到5575萬人。扶貧開發有效減緩了區域發展差距，改善了貧困群眾生產生活條件，使多數貧困人口脫貧增收。

雖然我國扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就，然而貧困問題仍然是全面建成小康社會的“短板”。農村的扶貧工作是全面建成小康社會的重要指標，是“十三五”期間需要解決的首要任務，也是最艱巨最繁重的任務，因此，國家提出精準扶貧是對扶貧工作新的更高要求。發展貧困地區農村經濟是消除農村貧困最根本的途徑，農村合作經濟組織作為發展農村現代經濟的有效組織形式和重要力量，在當前農村實踐中，研究其發展與精準扶貧實施如何有效良性互動是農村的現實需要，也是建立解決農村貧困和發展落后問題長效機制的需要。

二、扶貧項目實施與農村合作經濟組織發展中存在的現實問題

(一)單純的實施扶貧項目，與當地農村經濟發展互動少、脫節問題嚴重

農村傳統單純的輸血式扶貧模式，一定程度上會改變貧困地區的基礎條件狀況，但對真正實現貧困村和貧困人員脫貧還存在很多難以解決的問題，甚至還會造成返貧。例如，扶貧單位在扶貧過程中雖了解貧困地區和貧困者的貧困狀況信息，卻難以為脫貧提供長期保障，甚至在扶貧實踐中容易產生較大交易成本，造成減貧效果不顯著。以往的扶貧工作常常單純地實施扶貧項目，缺乏與當地農村經濟發展的互動，使得貧困地區缺乏發展的有生力量，因此，加大扶貧投入力度的同時，增強貧困地區造血能力，發展農村經濟，增加農民收入，是貧困戶脫貧致富的長效方法。國家提出精準扶貧就是根據識別的貧困地區和貧困人員的具體貧困信息，有針對性地進行幫扶，從而提高扶貧資源配置效率，達到減貧增收的效果。

(二)農村合作經濟組織發展不夠成熟，對貧困地區農村的貢獻較低

在農村家庭承包經營條件下，農戶作為小規模生產主體，在生產的整個過程中潛在各種風險，例如，生產前的機會成本、生產中的自然風險、生產后的市場風險，都可能對貧困地區的農業生產和農戶的經濟狀況帶來影響。由于路徑依賴的作用，農戶習慣于傳統的小農生產，對于現代先進的農業生產方式和農業技術缺乏指導，以及考慮到成本投入問題，往往不敢貿然嘗試，造成農村推廣先進技術難度較大，這會使貧困農戶長期無法擺脫貧困狀態。農業是受氣候天氣等自然條件影響較大的產業，惡劣自然災害的出現會直接導致農業減產，一些貧困戶習慣于靠天收成，結果農業收成不樂觀，自身生活狀況也受到直接影響。小生產、大市場是我國當前農村農業生產的現狀和特征，規模小、實力弱的分散個體農戶在市場交易中很難與對手進行公平談判，農民組織化程度低已成為制約農業發展的最大障礙。

農村合作經濟組織作為現代農業生產的先進組織形式，可以有效較少和避免以上風險。現階段我國各地區農村經濟發展程度不同，無論從組織創建，還是經營業務上，農村合作經濟組織存在多種具體形式。由于農業生產的特性，投入資金的收回需要一定周期，貧困地區一些農民自發興辦的合作經濟組織，自身承擔的風險較大，另外，興辦者往往缺乏對市場行情深入了解和應變能力，發展存在很多困難，甚至被市場淘汰。因此，現實中貧困地區的許多合作經濟組織有基層政府主導興辦，依靠已有的行政體制，形成了一套合作經濟組織的服務管理體制，村委班子成員作為合作經濟組織的負責人直接管理，農戶進行生產。受各種條件限制，農戶自發聯合創辦的合作經濟組織力量還很弱小，政府主導的農村合作經濟組織在制度建設和運行機制方面還需要不斷改善，在貧困地區通過發展農村合作經濟組織來對農村發展做出貢獻，還需要打破存在的制約因素，不斷創新發展機制。

三、精準扶貧實施與農村合作經濟組織發展互動機制

2016年3月《政府工作報告》指出“扶貧脫貧是硬任務，是各級政府的重點工作任務，必須按時保質保量完成，在貧困縣推進涉農資金整合，堅持精準扶貧脫貧，因人因地施策，國家各項惠民政策和民生項目，要向貧困地區傾斜”[2]。報告對政府在實施精準扶貧過程中的工作任務提出了明確要求。在貧困地區依靠涉農惠農政策和政府的統籌協調，通過發展農村合作經濟組織促進農村經濟發展，基于共同具有的基礎，實現精準扶貧實施和農村合作經濟組織發展的積極互動具有實踐的可能性和必要性。韓國民、高穎(2009)的研究也認為合作經濟組織可以有效提高農民的組織化程度，但貧困地區存在資源不足等困難，其發展比較遲緩，將政府投入的農村扶貧和支持的合作經濟組織資源進行有效整合是現實的需要[3]。

根據農村發展的形勢和需要，實施精準扶貧和發展農村合作經濟組織兩者并不矛盾，它們不是任務的兩個階段，不是先脫貧再謀求發展，錯失現在的發展機會，造成不充分的發展，也不是只發展，不注重扶貧，造成不協調的發展，而是相互聯系，協調共進的關系，只有發展才能夠脫貧，脫貧也只能在發展中實現。脫貧是地區的脫貧，也是人的脫貧，發展是地區的發展，也是人的發展，而現實實踐中兩者要緊密聯系在一起，需要充分發揮地方政府和村組織的組織協調作用。因此，通過政府對貧困地區精準扶貧和農村合作經濟組織的資源進行有效整合，建立兩者“在發展中扶貧，在扶貧中發展”的良性互動機制，將自上而下的縱向扶貧方式在基層農村轉變為縱向和橫向協同的扶貧方式，才能更好地實現減貧增收目標。實施精準扶貧和發展農村合作經濟組織是一個協調互動不斷發展的過程，兩者共同實現于全面建成小康社會的進程中。

(一)精準扶貧與農村合作經濟組織互動的基礎

一是共同的奮斗目標。黨的十八大首次明確了全面建成小康社會的宏偉目標，絕對貧困基本消除。“十三五”規劃綱要提出“十三五”時期全面建成小康社會的目標要求“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”，實現人民生活水平和質量普遍提高。精準扶貧的目標是為了實現農村地區脫貧，農村合作經濟組織的目標是為了發展農村經濟，兩者短期共同的奮斗目標都是為了2020年全面建成小康社會，長期奮斗目標就是要鄉村振興，實現農業的現代化和人民的富裕生活。共同的指導思想、奮斗目標是建立精準扶貧實施與農村合作經濟組織發展良性互動機制，實現兩者積極互動的重要價值基礎。有了共同的奮斗目標才能在實踐中形成合力，達到兩者目標的統一，最終實現于全面建成小康社會以及鄉村振興的進程中。

二是主體的共同需求。政府作為參與主體有減貧增收的雙重愿望，一方面，面對扶貧攻堅任務，地方政府需要對本區域內貧困地區的扶貧脫貧負總責，解決貧困問題是政府義不容辭的責任,另一方面，地方政府迫于貧困地區農村發展和區域競爭的壓力，有發展農村經濟的強烈愿望和動機，這為農村合作經濟組織的發展提供了良好的契機。由于缺乏外在的環境條件和發展動力，一些地區在貧困狀態中徘徊而導致發展滯后，擺脫貧困、實現發家致富是貧困地區農民長期以來的愿望。貧困地區農村合作經濟組織自身發展也需要依靠國家和地區的扶持政策，進行農業產業化經營，使特色農產品走向大市場，朝著農業現代化的方向前進。各方主體共同的愿望需求為精準扶貧實施和農村合作經濟組織發展的互動提供了現實可能性。

三是有利的現實條件。基層政府和村組織既是貧困地區精準扶貧實施的領導者和組織者，也是發展農村合作經濟組織的推動者和服務者，基層村組織可以根據工作需要發揮主導協調作用，這是精準扶貧實施和農村合作經濟組織發展進行互動的現實便利條件。村組織是精準扶貧項目最直接的實施者，同時，村組織對發展農村合作經濟組織起著至關重要的作用，可通過利用自身各種資源和難得的社會資本優勢，協調各利益主體之間的關系，亦可通過直接創辦農村合作經濟組織發展集體經濟，在農戶和市場之間發揮中介作用，降低合作經濟組織的交易成本，承擔部分運行成本[4]，成為推動貧困地區農村經濟發展的重要力量。

(二)精準扶貧與農村合作經濟組織積極互動，是解決地區貧困的有效途徑

根據貧困地區狀況，扶貧工作任務主要分為兩類：一是基礎保障性扶貧，是保障貧困地區生產生活的基礎性工作任務，例如，村級道路暢通、飲水安全、農村電力保障、貧困村信息化、教育扶貧、文化建設。針對制約貧困地區發展的瓶頸，基礎保障性扶貧能夠加強貧困地區農村基礎設施建設和改善基本生產生活條件，同時，可以為加快農村合作經濟組織發展創造良好的基礎環境條件。雖然基礎保障性扶貧措施能夠提高貧困地區公共服務水平，為貧困地區奠定發展基礎，卻不能深入解決農業生產增收問題。二是增收發展性扶貧，是發展貧困地區社會經濟的抓手性工作任務，例如，特色產業增收項目、鄉村旅游扶貧。增收發展性扶貧是改善貧困地區面貌的主要方式，通過發展農村合作經濟組織提高收入水平是解決地區貧困的有效途徑。由于基礎保障性扶貧注重的是農村發展的長期利益，應該協調各方各部門參與，以輸血式扶貧為主；而增收發展性扶貧注意農村經濟的持續發展，則應該以輸血式扶貧和造血式扶貧相結合，更多依靠造血式扶貧，提高貧困地區的造血功能。通過國家政策扶持，貧困地區脫貧發展過程中與當地農村合作經濟組織進行互動，充分發揮合作經濟組織發展農村經濟的積極性，大力培育發展貧困地區特色優勢產業，支持農民就業創業，進而增強農村經濟實力，才能有效改善貧困地區面貌，實現貧困戶脫貧致富。

基層政府和村組織通過實施精準扶貧項目，采取有效措施，幫扶到村到戶到人，才能把扶貧開發政策和任務逐項落到實處。實現精準扶貧項目與農村合作經濟組織的具體對接協調，能夠有效解決貧困村發展以及貧困戶缺乏長期增收途徑的現實問題。例如，產業扶持把扶貧開發同當地特色農業發展結合起來，集中力量發展貧困鄉村優勢特色產業，促進貧困農戶穩步增收，提高農民的生活水平。教育扶貧通過大力發展現代職業教育，支持貧困地區農業產業化職業技能培訓，培育當地產業發展需要的技術技能人才，為一批特色優勢產業提供需要的人力資源支持。貧困村信息化扶貧通過充分利用有關部門現有培訓項目，加大培訓力度，發展現代農村互聯網，著力提高貧困地區信息獲取和服務能力，為現代農業發展提供信息平臺。農村勞動力資源豐富，存在數量優勢，為適應現代市場經濟的需要，文化建設扶貧注重提高農民科學文化素質，依托農村合作經濟組織的發展對農民進行實用技術知識培訓，使得勞動力素質得到全面提高，擺脫思想貧困，讓農村勞動力成為促進農村經濟發展的真正動力。總之，精準扶貧實施過程中與農村合作經濟組織積極互動，為精準扶貧注入了發展的動力和有生力量，是貧困地區脫貧致富的有效途徑。

(三)農村合作經濟組織積極參與扶貧開發是實現精準幫扶的長效機制

1.依靠政策解放和發展農村生產力，推動農村經濟發展是我國農村改善貧困狀況的寶貴經驗。農業是發展國民經濟的首位，國家通過立法等形式扶持農村專業合作經濟組織，推進農業產業化經營，帶動農業發展。2012年第二次修正的《中華人民共和國農業法》指出“國家鼓勵農民在家庭承包經營基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織，同時，規定縣級以上人民政府及其各有關部門應當采取措施對發展多種形式的農業生產產前、產中、產后的農業社會化服務事業給予支持，其中的扶持政策要求對貧困地區的農民專業合作社和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作社給予優先扶持”[5]。無論是改革初期實行的農村家庭聯產承包責任制，還是現在的農村產權制度改革，依靠政策是我國改革開放以來挖掘農村發展潛力，發展農業的寶貴經驗。在現代社會條件下農村合作經濟組織是發展農村經濟的重要方式。貧困地區面臨解決農村貧困的重要任務，依靠涉農惠農政策和精準扶貧政策進行產業幫扶發展各種形式的農村合作經濟組織可以有效提高農戶收入。務農收入是農民生活的基本保障，在保障溫飽前提下農民進行其他生產活動才會實現長期幫扶效果。

2.發展農村合作經濟組織提高農民組織化程度和農業現代化水平，增加農戶收入，是實現幫扶的長效舉措。在社會主義市場經濟中，市場主體具備較高的組織化程度才能更好地適應市場競爭的需要。貧困地區根據自身的自然條件和區位優勢，發展農村合作經濟組織，把農戶生產聯合起來，提高農民的組織化程度，實現農村地區小生產與大市場的有效接軌，降低農民的各種生產風險，可以有力地促進農村地區經濟社會發展。組織引導農戶自愿以土地經營權、勞動力、資金等要素參與的方式入股龍頭企業和農村合作經濟組織，建立農村合作經濟組織和農戶的利益聯結機制，更好地滿足現代市場多樣化需求，農民收入也會不斷多元化。政府通過與科研機構、大專院校等扶貧參與主體的對接協調，在我國當前新發展起來的各種農村合作經濟組織中引進、推廣、應用農業技術和最新科技成果，試驗推廣有經濟價值的農產品品種，產業扶貧和科技扶貧促進農業現代化水平的效果會不斷顯現。從長遠來看，隨著貧困地區經濟的發展和農村互聯網的擴張，農村市場的成熟運行，農戶與市場的聯系更加便利、更加有效，農民選擇的機會越來越多，農民自發組建的合作經濟組織也會不斷興起，農戶的收入會不斷提高，農村合作經濟組織作為產業幫扶的長效機制也會為脫貧任務做出顯著貢獻。

3.樹立現代農民意識，對人幫扶，促進人的發展是發展農村合作經濟組織和實施精準扶貧的根本理念。國際合作社聯盟作為代表世界各地合作社的一個獨立的非政府國際組織，建立專業的國際合作社培訓教育委員會，來有效協調解決合作社運動中的經濟和社會領域問題。教育、培訓與信息原則是合作社的一項原則，為合作社成員提供教育和培訓，改善成員的經濟和社會狀況，以便有效地促進合作社的發展。在實踐中，各國合作經濟組織也都把教育培訓作為其工作的重要方面。由于貧困地區長期形成和存在的貧困意識困擾著發展的步伐，在精準扶貧和農村合作經濟組織發展過程中，一方面，要解決貧困地區發展滯后，貧困人員生產生活困難問題，另一方面，最重要的是要注重對貧困人員的思想幫扶，改變貧困地區農民的落后意識，形成現代農民意識，促進貧困人員思想的進步。因此，在發展農村合作經濟組織中需要培養農民的發展意識，通過教育扶貧和文化建設來增加農民的知識儲備，豐富他們的科學文化素質，培育農村合作經濟組織需要的人力資本。對貧困戶進行幫扶，促進他們自身發展，逐步樹立起適應現代社會的現代農民意識，這是克服地區貧困和發展困難的重要理念。隨著農村合作經濟組織的不斷發展，精準扶貧的不斷深入，農業生產力和農業現代化水平的不斷提升，農民的組織程度不斷提高，農民收入持續增加，農民合作意識和發展意識也會不斷增強。

(四)政府發揮好組織協調作用，才能更好地實現減貧增收的任務目標

社會各方力量參與精準扶貧，才能形成扶貧開發合力，這需要依靠基層政府和村組織發揮推動發展、服務群眾的組織協調作用。政府需要發揮主導作用，協調處理好各方面關系，統籌各方面資源，整合力量，在深入調查研究的基礎上明確精準扶貧目標，組織實施并全面帶動和推進各項扶貧開發工作，積極推動農村合作經濟組織發展。

1.基層村組織對農戶進行組織和引導，調動農民的積極性是發展的基本動力。首先，在農村合作經濟組織與村委會的關系上，貧困地區村干部往往成為合作經濟組織的主要負責人，加強村組織班子建設，才能更好地發揮發展農村經濟的帶頭作用。胡靜(2009)調查研究發現相對于村莊的自然稟賦，村基層組織的能力稟賦對農村貧困有更深刻的影響。村干部的素質、基層組織為村民所提供的致富措施、村內經營種類的多樣化以及村內基礎設施的健全與否顯著影響整個村的貧困狀態，村組織的能力稟賦對緩解貧困發揮的作用大于個人能力[6]。農村基層組織的能力建設是扶貧和發展中需要長期關注和解決的問題。只有團結奮進的村組織才能形成號召群眾行動的力量。其次，組織調動農民的積極性，增強農民的發展意識是發展的動力。農戶進入市場的組織化程度較低，直接影響農業產業化經營水平、綜合效益以及農民收入提高，已成為制約農村經濟發展的主要障礙。農戶個體的力量是有限的，可以通過激勵機制鼓勵和倡導農戶自主組織起來并廣泛參與增收項目，組織農戶加入農村合作經濟組織，調動貧困主體的積極性，力爭貧困戶掌握若干種實用技術，提高自我發展能力，實現自力更生。貧困地區農村合作經濟組織的形成和不斷發展是改變小農意識、小農經濟行為的過程，是農戶自我發展意識包括市場意識、合作意識、契約意識等意識形成的過程，也是農民發展能力不斷提升的過程，同時也是農村市場制度不斷深化的過程。

2.政府通過產業幫扶促進農村合作經濟組織發展是減輕農村貧困的重要方式。按照2006年10月頒布的《中華人民共和國農民專業合作社法》第九條的規定，縣級以上各級人民政府應當組織農業行政主管部門和其他有關部門及有關組織，依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務，維護農民和農業生產經營組織的合法權益[7]。實施精準扶貧，政府積極鼓勵和引導創辦農村合作經濟組織，在組織的創建和經營方面提供信息服務和技術指導，可以有效保障合作經濟組織持續健康發展。張學鵬,盧平(2011)研究認為地區經濟發展水平是制約農村合作經濟組織發展模式的決定性因素，從政府推動、官民合辦，純民辦到農民聯合興辦模式，反映了農村合作經濟組織不斷發展、完善和成熟的過程，基本體現了一個農村市場化深度從初級到高級的梯級演進過程[8]。現實中，貧困地區農戶自身很難自發興辦合作經濟組織，在農村合作經濟組織發展的初期階段，政府發揮重要的推動作用，官民合辦不失為一種有效途徑，這也為精準扶貧實施與農村合作經濟組織的互動提供了契機。

農村合作經濟組織的發展具有地域差異性，地區經濟發展水平、自然資源、社會環境、文化習慣都是其發展的外部影響因素，因此，政府推動農村合作經濟組織發展要做到因地制宜，注重發展特色優勢產業。在發展農村經濟過程中，一些貧困地區的縣政府農業部門為發展當地特色優勢產業而設立專門的產業發展管理機構，并與鄉鎮的農業站所為農村合作經濟組織提供市場行情、營銷、信息、技術等配套服務。農村合作經濟組織根據政府部門提供的服務，組織農戶生產，統一收購銷售，降低農戶市場風險，并將生產信息以及問題上傳給上級主管部門，以便主管部門及時了解農村合作經濟組織的發展信息，從而提供更好的服務。發展農村合作經濟組織是農村傳統農業向社會主義市場經濟現代農業的轉變，一方面政府為農村合作經濟組織的發展提供優質服務，營造良好的發展環境，另一方面，農村合作經濟組織的發展推動了地方農業發展，改善了地區貧困面貌。

3.政府對精準扶貧項目實施負責，消除絕對貧困是政府現階段的重要任務。政府對本區域內貧困地區扶貧脫貧負總責，這就要求政府轉變發展觀念，積極推動扶貧項目實施，為農村合作經濟組織發展做好配套服務工作。首先，地方政府以從縣到農戶的服務管理體制，做到統籌規劃，組織制定貧困地區脫貧規劃和產業發展規劃，整合本區域內各種資源力量予以支持，引導各類扶貧資源優化配置，公共投資向貧困地區傾斜，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。其次，協調扶貧、財政、金融等相關部門，整合扶貧和相關涉農資金投入，對創業的貧困戶或發展特色優勢產業的農村合作經濟組織提供扶貧小額信貸，為其融資提供一定的優惠和幫助，完善貧困地區金融服務。另外，村組織也可組織農戶成立扶貧互助社，有成員出資，為貧困戶發展生產解決籌措資金困難的問題。

四、結語

在現階段貧困地區依靠政策凝聚發展共識、形成發展合力，通過精準幫扶實施和發展農村合作經濟組織，改善農村貧困面貌，增加貧困家庭收入，提高農業現代化水平，促進農村經濟發展，才能更好地實現減貧增收的任務目標。將政府自上而下的縱向扶貧方式在基層轉變為縱向和橫向協同的扶貧方式，建立起精準扶貧與農村合作經濟組織“在發展中扶貧，在扶貧中發展”的長期良性互動機制，尊重貧困地區群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其在發展農村經濟中發揚自力更生、艱苦奮斗精神，通過自身努力增加收入，改變落后狀況，從而如期實現全面建成小康社會的奮斗目標。