汾河流域生態補償法律關系主體研究

肖 佩 薛汶軒

汾河1是母親河黃河的第二大支流，是山西省人民賴以生存的水源，對汾河流域環境的保護是山西發展的重要條件。2017年10月7日，省長樓陽生對汾河流域進行視察，指出汾河流域發展應該堅持生態效益、經濟效益與社會效益相統一，把流域的發展與城市建設、產業發展和扶貧攻堅結合起來，汾河發展的重要性不言而喻。汾河地區的環境狀況不容樂觀，汾河流域污染比較嚴重，對汾河流域進行治理刻不容緩。2016年12月20日，四部門①財政部、環境保護部、發展改革委、水利部。發布《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》中提出到2020年，各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制基本建立，對流域生態補償制度的建立提供了依據。對汾河流域生態補償制度進行研究，是汾河流域發展的重要條件。

一、汾河流域生態補償法律關系主體存在的問題

（一）汾河流域生態補償法律關系主體的現狀

汾河流域生態補償法律關系的主體，即在汾河流域生態補償權利的享有者和義務的承擔著。生態補償的概念到目前為止并沒有統一的定論，學者對此進行了不同的定義，對于汾河流域生態補償的概念也有學者對此進行也研究。從不同學者的研究中可以得到的基本概念是流域生態補償應當包括增益性的流域生態補償和抑損性流域生態補償。但是對汾河流域目前的基本狀況進行分析，可以發現汾河流域生態補償的主體主要就是政府，是以政府貫徹執行為基礎的。

（二）汾河流域生態補償法律關系主體劃分標準混亂

在汾河流域生態補償法律關系中，法律關系的主體不明確。從生態補償②是為了預防和彌補人類活動造成的生態系統功能減損，促進生態平衡，實現社會公平，由國家或生態利益獲益者通過政府行為或市場資源配置等法定方式，直接修復生態環境或者向生態利益保護者給付對價的制度設計。的概念出發[1]，生態補償的主體包括補償主體和受償主體。從補償主體的角度對法律關系進行分析，從汾河流域的特征分析，汾河流域中進行流域保護的更多是上游居民，下游居民享受由此帶來的好處，例如對汾河水源地的保護，就是繁峙地區保護，太原地區受益，則補償主體為下游。但是，中游地區應該被列為補償主體還是受償主體具有很大的爭議。例如平遙、介休等地應列為補償還是受償主體，中游地區認為其應當是受償主體，因為在流域大環境下其為生態利益的付出者，應當為受償主體；下游地區則認為中游地區是補償主體，因為上游地區保護水源環境對下游地區和中游地區都是有利的，所以對于流域生態補償的主體目前存在著爭議[2]。

（三）汾河流域生態補償法律關系主體單一

汾河流域生態補償主體具體到人員也存在著爭議，從汾河流域目前的保護狀態看，山西省主要的生態補償還是以國家縱向轉移支付和省級財政縱向轉移支付為主，即其補償主體主要還是國家和省政府。而其他主體并未被其納入補償主體的范疇。但是流域的其他利益相關者是否應當成為主體，目前很多流域的實踐，補償主體包括流域的政府、流域的企業、流域的組織和個人；而受償主體應當是流域的政府還是流域的居民也存在著爭議，目前更多的補償資金都是通過政府進行環境保護的，很少直接到達居民個人。

二、汾河流域生態補償存在法律問題的原因

（一）山西省關于流域生態補償立法起步較晚

汾河流域的治理主要是從流域的修復與保護出發的，山西是最主要的煤炭能源基地，但是其在流域的發展方面并不靠前，目前關于汾河流域生態補償的立法還主要是在《山西省汾河流域生態修復與保護條例》中進行了規定，而且山西的環境保護主要也是由財政轉移支付為主的，其為政府主導下的一種環境保護，補償的結果大多也是給予地方政府，然后進行退耕還林等，例如森林生態效益補償基金制度，這種制度利用政府的政策即可解決問題，所以其對生態補償立法的要求不迫切。在對生態補償立法的研究中，山西省的研究更多的都集中于對公益林的研究例如山西省《省級森林生態效益補償項目實施方案》是對公益林補償的實踐以及對礦產資源開發的研究（王金南、萬軍等，2006）[3]，但是對于流域生態補償的研究卻是近幾年剛出現（劉淑清、王尚義，2012）[4]，所以說汾河流域生態補償立法的起步較晚，所以其沒有專門的立法，而且關于生態補償的立法存在問題。

（二）汾河流域利益獲益不均衡

流域生態補償補償主體如何確定才會減少矛盾也是汾河流域生態補償制度難以正式構建的主要原因。汾河流域目前的保護主要依靠政府的財政轉移，但汾河流域環境改善效果卻并不明顯，汾河流域的環境堪憂。在汾河流域的不同段，有的地區只能靠發展節水農業，如忻州地區、有太原水源地的繁峙縣、還有很多限制發展區，其為保護環境只能放棄挖掘煤炭等嚴重污染水源或者用水量大的農業，而有的地區卻作為優先開發區，大量的發展重化工業，導致不同階段的貧富差距過大，社會不公凸顯。山西最大的產業為煤炭產業，山西煤老板的一夜暴富是犧牲環境為代價得來的，在其挖掘煤炭的過程中繳納的費用以及后期進行土地復墾不足以彌補生態損失，這是在山西產業發展過程中利益分配不均衡所導致的問題。所以在汾河流域生態補償的立法過場中，是否應當將企業或者個人作為補償主體因為利益的分配成為需要解決的問題。

三、國內外關于流域生態補償的實踐經驗

美國等資本主義國家，其所有制形式為私有制，即資源屬于私人所有，資源的產權邊界比較的清晰。在美國流域補償主體為國家，由國家承擔流域補償的所有費用。而且建立起流域上游的激勵機制，激勵上游地區來保護環境，要求下游的受益地區以貨幣的形式對上游進行補償。由此可以看出美國生態補償的費用主要還是由國家承擔，但同時也會由下游支付部分資金對上游進行補償。德國流域生態補償主要是依靠政府間橫向生態補償方式為主。哥斯達黎加則由水電集團以國家林業基金對流域水體的保護者進行補償。對這幾個國家生態補償進行研究可以發現其補償主體主要是以國家及政府為主，但同時應當吸納民間主體作為補償主體[5]。

四、規范汾河流域生態補償法律關系主體

汾河流域生態補償法律關系主體的確定，是汾河流域生態補償制度有效實施的重要因素。只有確定汾河流域生態補償法律關系主體，才能確定誰應該給予補償，誰應該接受補償，才能確保汾河流域生態補償實施的可能性，所以在汾河流域生態補償的立法中，應該明確法律關系的主體，其中包括補償主體和受償主體。

（一）規范汾河流域生態補償法律關系主體的標準

從補償主體的角度進行分析，可以分為補償河段的分析以及具體主體的分析。從補償的河段進行分析，中游地區對于上游地區來說其為下游地區，對下游地區來說其為上游地區，所以不應一概而論，應當具體進行分析，所以在立法中用上下游地區進行描述，但是并不應該指具體的河段為上游地區還是下游地區，則執行時，各地區可以判斷自己的上下游，從而依據法律進行活動。

（二）豐富汾河流域生態補償法律關系主體

從補償的具體主體分析，首先，補償主體包括政府，因為政府是重要的公共服務的提供者，而生態補償是對生態進行保護的一種制度，該制度下的生態效益是公共利益的一種，所以政府作為生態補償的主體毋庸置疑，在汾河流域政府的主體地位也是可以確定的。其次，企業應該作為汾河流域生態補償的補償主體，從山西目前的發展角度看，主要還是依靠煤炭產業發展，從煤炭開采到煤炭最后運輸或從開采到坑口發電，與煤炭相關的重化工業，都會對汾河的水環境造成一定的影響，企業造成環境影響在其未達到污染的程度，不承擔環境法上排污損害的責任，但其對環境造成了影響，此時其承擔生態補償的責任有其合理之處。最后，居民作為汾河流域生態補償的補償主體，流域上游居民為了流域生態環境進行植樹造林等活動，不能砍伐流域周邊樹木，不能在流域周邊建立有污染的企業，其行為對下游的居民產生了有利影響，下游的水量會變大，水質更好。即上游地區居民犧牲自己的發展機會保護流域生態環境，造福了下游地區的居民，所以下游居民應成為補償主體，給予上游居民補償。

從受償主體的角度進行分析，這主要是對受償主體是否要具體到居民個人進行分析。生態補償的目標應該包括的是生態環境的保護和社會公平。汾河流域實行生態補償目前的實施方式主要是補償到政府，政府用這一筆資金進行退耕還林等項目來保護汾河流域的生態環境，實現第一個目標，而要實現第二個目標，則應該使生態補償的補償具體到居民個人。從流域自身的角度進行分析，流域保護需要依靠流域周邊居民，流域水質良好需要所有居民進行保護，所以補償到每一個居民有利于激發居民保護汾河流域環境的積極性，所以應當將受償的主體擴大到居民。

五、結語

汾河流域生態補償是山西省保護汾河流域的必然舉措。山西省關于汾河流域立法的內容印證了該觀點，但是關于汾河流域生態補償的專門法律并未出臺，汾河流域生態補償距離專門立法還有一段距離，通過不斷的發現問題，總結實踐中的經驗，借鑒其他地區的經驗，可以為汾河流域生態補償法或者條例的出臺奠定基礎，希望通過不斷發展，汾河流域生態補償立法可以不斷地完善，汾河流域的生態環境可以逐步得到改善，還山西人民一片碧水藍天。

[1]張鈞，王希.生態補償法律化：必要性及推進思路[J].理論探索，2014（3）：125-128.

[2]成紅，孫良琪.論流域生態補償法律關系主體[J].河海大學學報，2014（1）：80-83.

[3]王金南，萬軍，等.山西省煤炭資源開發生態補償機制研究[A].北京：中國環境科學出版社，2006：245-251.

[4]劉淑清，王尚義.汾河流域生態補償機制及配套政策研究[J].經濟問題，2012（10）：85-88.

[5]蔣毓琪，陳珂.流域生態補償研究綜述[J].生態經濟，2016（4）：175-180.