全面加強財政扶貧資金監管的思考
——以某貧困縣扶貧資金檢查調研為例

●謝艷云

打贏脫貧攻堅戰，是黨對人民的莊嚴承諾，是一項必須完成的政治任務。財政扶貧資金在支持脫貧攻堅工作中發揮著不可替代的作用，財政扶貧資金使用效果發揮得怎么樣，直接反映財政部門履職盡責的能力和水平。地方財政部門要緊緊圍繞脫貧攻堅的主戰場、主陣地，聚焦關鍵領域和重點環節，切實履行財政扶貧資金監管職責，推動脫貧攻堅政策措施落實和財政扶貧資金安全、規范、精準、高效使用。本文以某貧困縣財政專項扶貧資金使用管理情況檢查調研為例，分析總結了該縣扶貧政策落實情況和總體成效、存在的主要問題及原因，以期有針對性地提出全面加強財政扶貧資金監管的對策建議。

一、扶貧政策措施落實情況及總體成效

筆者檢查調研的某貧困縣地處黑龍江省中部松嫩平原腹地，為省級扶貧開發重點縣，全縣轄區面積2314平方公里，其中耕地266萬畝；轄9鎮6鄉109個行政村，境內有4個國有農牧漁場和1個國有林場。全縣共有貧困村34個，占行政村總數31.20%；貧困戶14922戶，占農業戶總數11%；貧困人口40571人，占農業人口總數10.60%。近年來，該縣結合當地實際采取務實舉措，積極推動各項扶貧政策措施落到實處，取得了階段性脫貧成果。

（一）實行“五查”，有序開展精準識別

精準識別是打贏脫貧攻堅戰的前提，是確保扶真貧、真扶貧的關鍵。2016年該縣印發了脫貧攻堅精準識別實施方案，成立109個工作隊和7個督導組，利用兩個多月時間深入全縣所有村屯開展精準識別“回頭看”工作。一是查覆蓋。在貧困人口識別上，重新逐戶逐人進行核查，確保貧困人口全面覆蓋。二是查標準。嚴格按照貧困戶建檔立卡識別標準，重新逐村逐戶進行對標識別，重新確定建檔立卡貧困戶。三是查步驟。嚴格執行貧困戶識別程序，做到一步不少、步步銜接。四是查臺賬。重新清理核查貧困戶檔案，建立完善“縣鄉村戶”四級精準脫貧工作臺賬，確保做到戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有檔。五是查機制。重點核查精準識別責任追究工作機制，以及定期糾偏、滾動管理工作機制的建立和運行情況。通過 “五查”，該縣共剔除有問題貧困人口1374人，在全縣15個鄉鎮109個村重新識別出建檔立卡貧困戶14922戶40571人。

（二）開展“五扶”，推進幫扶措施落實

該縣充分考慮縣鄉村戶實際，堅持精準施策、聚焦發力，讓有限力量發揮出更大作用。一是幫扶脫貧志氣。采取發放宣傳單、宣講身邊事和外出參觀學習、組織典型對比等方式，在貧困村中大力開展了針對貧困群眾和村級組織兩個層面的 “扶貧先扶志”活動，引導貧困群眾摒棄“等、靠、要”的思想，樹立起戰勝困難、超越自我的信心和勇氣。二是幫扶職業技能。充分利用職業教育陣地和“雨露計劃”、“陽光工程”等平臺載體，對貧困戶開展種植、養殖、電工、焊工、水工、木工和建筑工等職業技術培訓，新成長勞動力參加雨露計劃比例達到100%。三是幫扶轉移就業。通過組建家鄉人聯誼會、辟建外埠勞務輸出基地、建立用工信息網、組織域內企業定向招工等方式，全縣外輸內轉貧困人口共計7538人，切實幫助貧困群眾走好轉移就業脫貧之路。四是幫扶發展條件。該縣實施了一大批農業農村基礎設施建設項目，為帶動貧困戶如期脫貧奠定了堅實基礎。特別是重點實施的10個整村推進貧困村，廣播、電視、互聯網、動力電、交通班車、道路通達、安全飲水、危房改造、文化活動室等任務指標均達到國家要求標準。五是幫扶致富產業。根據縣情實際提出縣鄉村戶四級梯次帶動、逐級拖掛的產業扶貧工作思路。縣級層面，通過打造綠色農畜產品加工這個立縣主導產業，為農業提檔升級和轉型發展創造空間、提供載體；鄉鎮層面，加快培育新經濟增長點，優化產業結構和布局，拉動脫貧攻堅；村級層面，全面加強貧困村基層黨組織建設，發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用；農戶層面，鼓勵和支持貧困戶參與新型農業經營主體的生產經營，提高貧困戶收益。

（三）注重“五實”，強化政策措施落靠

該縣堅持聚焦貧困人口最緊迫需要，制定出臺切實可行的方案措施，確保各項扶貧政策全部落實落靠。一是落實產業扶貧政策。制定了產業扶貧規劃，確定水稻、馬鈴薯、蔬菜和生豬等4個精準扶貧的主導產業，把各類農業項目、資金和政策支持，重點向扶貧效果顯著的經營主體傾斜。二是落實金融扶貧政策。制定了金融扶貧實施方案，縣財政拿出1000萬元作為貸款風險補償資金，縣農村信用社每年至少發放1億元以上免抵押免擔保扶貧小額貸款，積極引導信貸資金投放，向貧困村和貧困戶傾斜。三是落實教育扶貧政策。制定了教育精準扶貧工作實施方案，對所有貧困家庭學生全部實行“五免、五補、一貸、一幫”，全縣學前教育毛入園率達到100%，有5所農村學校被評為標準化學校，普通高中辦學標準達標率96.7%。四是落實醫療扶貧政策。制定了醫療救助扶貧工作實施方案，建立縣級醫院與鄉鎮衛生院“一對一”幫扶機制。全縣17家鄉鎮衛生院、109個村衛生室達標率和合格率均達到100%，有鄉村醫生或執業（助理）醫師村的比例達到100%。五是落實兜底扶貧政策。制定了民政兜底扶貧暫行辦法，從低保兜底扶貧、醫療救助扶貧、臨時救助扶貧和慈善救助扶貧等四個方面出臺了具體措施。

（四）狠抓“五嚴”，嚴格扶貧資金使用

該縣嚴格按照財政專項扶貧資金管理辦法等有關規定，加強扶貧項目實施和資金使用監管。一是嚴抓項目立項。堅持公開、公平、公正、公示的原則，嚴格履行群眾公選、項目村申報、縣扶貧等部門審核和縣政府批準的工作流程，提高扶貧項目立項和資金使用的透明度。二是嚴抓項目實施。堅持“資金跟著項目走”的原則，嚴格按照報省市備查的項目資金額度和建設內容，精心組織項目實施。施工過程中，縣扶貧辦會同縣財政局、審計局定期深入施工現場調查了解工程進展情況，督促施工單位嚴格按照規劃實施方案施工，確保工程按規定的時間和質量要求完工，極大程度地提高了工程質量。三是嚴抓資金監管。該縣制定了財政扶貧資金管理辦法和審計制度，有計劃地對項目前期準備、申報審批、實施管理和驗收管護等各個環節進行實地檢查、互查互審，保護財政扶貧資金安全運行、規范管理和有效使用。四是嚴抓后續管理。按照“宜于管理、受益到戶、資源共享、可持續發展”的原則，實行項目責任制管理。項目完工通過驗收后，及時將產權移交到項目村，并把項目的資產維護、道路養護、組織技術培訓、提供市場信息、指導營銷等管理工作移交到項目村，縣扶貧辦督促指導檢查效益評估。五是嚴抓成效落實。在扶貧資金的支持下，隨著水稻、馬鈴薯、蔬菜和生豬等一批主導產業扶貧項目的建成，以及道路、橋涵等基礎設施的不斷完善和“雨露計劃”的順利實施，改善了貧困村生產生活條件，提高了貧困群眾自我發展能力，農民收入不斷增長，加快了貧困村脫貧解困步伐。據統計，2016年底該縣共有14個貧困村脫貧出列，實現脫貧銷號的貧困戶和貧困人口分別為8632戶、23345人，全縣貧困發生率由10.7%下降至4.5%。

二、扶貧政策措施落實中存在的問題及原因分析

調研發現，扶貧開發是一項綜合治理貧困問題的長期復雜的系統工程，雖然近年來該貧困縣脫貧攻堅工作取得了明顯成效，但在扶貧政策規定落實、項目建設管理和資金監管措施等方面也存在一些亟待解決的問題。

（一）扶貧政策規定執行不夠到位

主要表現為未嚴格落實扶貧項目信息公開制度，部分扶貧項目實施前未在縣政府門戶網站或主要媒體上進行公告公示，在村級的公告中無資金規模、資金來源、實施期限等內容；未嚴格執行扶貧項目管理規范流程，部分扶貧項目先開工、后補辦相關手續的隨意性較大，存在未經批準擅自變更項目實施內容和建設地點，未及時履行項目變更申報和再備案手續等突出問題；還有些項目未實行招投標制度和政府采購制度，個別項目施工合同簽訂事項不符合《合同法》有關規定，存在合同相關條款約定不明確、不嚴密的問題，影響了合同法定效力。

（二）扶貧項目建設管理不夠規范

主要是部分扶貧項目沒有按照項目計劃執行，未按期完成項目建設任務或未啟動實施，造成扶貧資金閑置，影響了資金使用效率；有的項目已完工并移交村委會管理，但存在驗收不及時致使資金撥付滯后的問題；有的項目檔案管理不規范，項目的申報、招投標、實施情況和竣工驗收結算等資料沒有立卷歸檔；有些產業扶貧項目沒有與貧困群體建立利益聯結機制，貧困群眾受益不明顯，未能充分發揮扶貧的作用；有的貧困村對道路、橋涵、路燈等基礎設施的后續管護不夠到位，存在路面破損、路邊溝塌方等現象，導致基礎設施使用年限縮短，影響了扶貧工作成效。

（三）扶貧領域監管機制不夠完善

脫貧攻堅工作涉及領域寬，涵蓋資金、資產、資源等各個方面；涉及主體廣，遍及多個行政機關和權力部門。目前相關部門對扶貧資金投入、項目申報、實施建設、資金撥付、竣工驗收、績效評價等各方面各環節的日常監管機制還有待健全，存在監管措施缺失和薄弱環節的問題。突出表現為上級各有關部門沒有實現全方位動態監管，對扶貧資金運行的具體情況缺乏有效監督，給權力濫用留下了較大空間；縣級審計、財政、紀檢監察等部門沒有實現對有關單位扶貧資金使用的日常監管，只是進行集中性、階段性審計監督，對扶貧資金的監督不全面、不到位，既沒有做到監督檢查全覆蓋、全過程、常態化，也沒有做到對扶貧資金使用結果進行客觀、恰當的績效評價。

分析上述問題產生的原因，主要有三點：一是思想認識不高，重視程度不夠。部分鄉鎮和有關部門對扶貧脫貧攻堅的政治認識不足，對扶貧項目管理工作的重視程度還不夠，加之有的領導干部和具體工作人員對精準扶貧政策精神學習不深、領會不透，缺乏主動思考、超前謀劃的意識，缺乏創新精神和責任擔當，導致扶貧工作思路不清晰，工作方法不得當；扶貧工作責任制還沒有得到全面落實，縣級包村領導督查、鄉鎮統籌安排、相關部門業務指導欠缺，扶貧政策解讀、業務培訓工作薄弱，宣傳不夠廣泛，以致在實際操作中對扶貧政策要求把握不準，出現偏差，一定程度上影響了扶貧開發工作的順利進行和政策實施效果。二是制度有待健全，機制存在弊端。由于扶貧項目實施和資金使用管理體制機制不夠完善，扶貧領域參與部門較多，在扶貧項目立項審批和財政專項扶貧資金分配、下撥、流轉、使用等方面缺乏細化性操作規則，管理上很容易出現職能交叉、彼此推諉的現象，導致扶貧領域日常監管機制存在弊端和薄弱環節；有的扶貧項目先行施工，工程完工后，為了撥付項目資金和應付上級部門監督檢查，再履行公告公示制度、進行網上招投標、補簽施工合同等程序，使這些應在項目實施過程中執行的招投標、政府采購、工程初期備案及終期審計等制度形同虛設；加之有的村級組織管理松散，相關制度辦法建設滯后，群眾監督難以落實。三是重撥付輕監督，監管手段不強。扶貧項目的組織實施，涉及扶貧辦、發改委、民宗局等多個部門，項目資金來源渠道多，有關職能部門重分配、輕監管，對扶貧資金的監督管理仍然停留在資金分配和撥付層面上，扶貧資金使用是否確有其事，分配對象是否確有其人，資金、物資是否如數到人到戶等都缺乏后續跟蹤管理。尤其是基層有關部門履行監管職責不夠到位，還沒有把扶貧資金監管作為分內職責認真履行，對上級部署的監督檢查工作，通常是表態多、調門高、行動少、落實差，缺乏對扶貧資金管理使用全過程的及時有效監督。甚至有的地方熱衷于上項目，搞政績工程和浮夸風，缺少對項目可行性的調研論證，突出表現為“項目不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”，存在著形式主義風氣。此外，由于目前缺少對扶貧項目立項、實施和資金使用結果等各環節績效評價指標的設計和手段，沒有建立起完善的績效評價指標體系，這也是導致扶貧資金使用績效評價工作難以深入開展的一個主要原因。

三、全面加強財政扶貧資金監管的對策建議

針對該貧困縣扶貧政策執行中存在的問題，分析原因，筆者認為，財政部門作為財政扶貧資金的監管主體，應當會同有關部門采取針對性舉措，重點從扶貧政策落實、監管責任履行和資金全程監督三個方面入手，全面加強財政扶貧資金監督管理，促進精準扶貧、精準脫貧政策規定落地實施，推動扶貧資金安全、規范、有效使用。

（一）提高思想認識，突出政策落實監督

財政扶貧資金是貧困群眾的 “救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，對加快貧困地區發展、改善扶貧對象基本生產生活條件具有重要作用。隨著精準扶貧、精準脫貧的深入實施，黨中央、國務院對做好精準扶貧和加強資金管理的要求越來越高，各省有關部門陸續制定出臺了一系列脫貧攻堅政策規定和財政扶貧資金管理辦法。扶貧政策制度落實和資金使用效果發揮得怎么樣，都直接或間接需要財政監督作保障，需要通過加強監督檢查加以防范。財政部門要切實提高對脫貧攻堅工作重要性和緊迫性的認識，突出加大對扶貧政策制度執行情況的監督力度。通過監督檢查，認真查找梳理扶貧政策制度落實中存在的問題，堅持問題導向，舉一反三，深刻反思，強化反面典型警示教育，有針對性地采取措施破除政策制度落地的 “腸梗阻”，打通“最后一公里”，確保各項扶貧政策制度落到實處。通過加強監督檢查，進一步研究制定符合本地經濟社會發展情況的涉農資金整合政策，完善切實可行的政策制度落實方案和資金監管辦法，強化政策制度執行力，確保脫貧攻堅工作取得實實在在的成效。通過強化監督檢查，推動地方黨委、政府以及相關職能部門認真履行脫貧攻堅重大政治任務，力戒執行扶貧政策制度停留在口頭上、走過場，搞形式主義，嚴格執行貧困戶建檔立卡動態管理政策規定，開展經常性的貧困人口精準識別核對工作，完善脫貧退出跟蹤滾動管理機制，保證精準扶貧政策落實。同時要與扶貧資金管理使用部門密切配合，扎實推進落實公示公開制度和政府采購、招標投標法規，依托網絡平臺，將涉農資金政策文件、管理制度、資金分配、項目安排、工作進度、驗收結果和扶持貧困戶情況等信息及時向社會公開，主動接受社會監督，增強扶貧政策制度落實和資金使用情況的透明度，確保基層群眾的知情權、參與權、監督權。

（二）落實主體責任，突出強化履職盡責

打贏扶貧脫貧攻堅戰是全黨、全民族、全社會的共同責任，也是各級財政部門的重要責任。財政部門的扶貧工作主體責任主要體現在資金籌措、資金撥付、資金安全、資金績效、資金檢查等方面，必須要守土有責、守土盡責。一要落實財政扶貧資金的籌措分配責任。貧困縣財政部門要使用好中央和省級財政扶貧資金，堅決杜絕滯留、截留、挪用等行為發生，并適當安排本級扶貧資金，確保扶貧工作投入逐年加大。同時積極探索引導社會資金投向扶貧領域的方式方法，共同做好脫貧攻堅工作。二要落實財政扶貧資金的及時撥付責任。充分發揮財政部門的跟蹤服務功能，基層財政干部要強化扶貧資金一線監管，定期或不定期深入現場，根據扶貧項目建設進度按時撥付扶貧資金，規范基層財政管理和財務核算，確保扶貧資金及時撥付到位，提高資金使用效率。三要落實財政扶貧資金的安全使用責任。確保資金使用安全是財政部門的重要職責。財政專項扶貧資金種類比較多、單個項目規模相對比較小、資金投入比較分散、管理難度較大，給資金安全帶來較大挑戰。各級財政部門要高度重視，層層傳導壓力，層層壓實責任；深入剖析近年來扶貧領域發生的違紀違法案件，查找問題根源，對可能導致政策、制度風險和腐敗發生的薄弱環節查漏補缺，及時健全相關政策制度，扎緊扎牢制度籠子，從源頭上杜絕系統性、普遍性、反復性問題發生。四要落實財政扶貧資金的跟蹤問效責任。財政干部要轉變傳統思想觀念，既要管資金收支，又要管資金使用績效；特別是扶貧資金項目后續管理是發揮扶貧資金效率的重要環節，項目投入再多、資金投入再大，不堅持抓好項目后期管理，確保項目實現效益，確保項目惠及貧困人群，都無法達成扶貧的根本目的，所以各級財政部門要積極探索資金使用和項目完成后的績效評價管理工作。五要落實財政扶貧資金的監督檢查責任。監督檢查是發現問題、整改問題、完善提高的重要手段，各級財政部門要切實履行扶貧資金監管主體責任，會同扶貧、發改、審計、監察等部門建立健全多元化、常態化監管體系，從嚴從實強化監管力度，推動完善資金投入、項目申報、實施建設、資金撥付、竣工驗收、績效評價等各方面各環節的監管措施，將財政專項扶貧資金規范在規定區域，確保扶貧資金精準投入，精準使用。

（三）聚焦關鍵環節，突出實施全程監管

各級財政部門要將監督檢查職責嵌入扶貧資金分配、撥付、使用管理和績效評價的全過程，做到監督檢查與日常管理工作相結合，監督檢查與預算編制執行相結合，監督檢查與資金流程流向和使用結果相結合。一要加強扶貧資金分配環節的監管。對切塊到縣的扶貧專項資金，要督促有關扶貧主管部門，確保扶貧資金在30日內落實到具體項目，加快資金撥付，杜絕資金閑置問題。縣級扶貧部門落實到具體項目后，同級財政部門要進行合規合法性審核，再由縣政府審定，并報省級扶貧主管部門備案，確保扶貧資金分配科學合理，符合規定。二要加強扶貧資金撥付和使用環節的監督。嚴格執行扶貧資金國庫直接支付制度，根據資金使用計劃，認真審核每筆資金的合規性，將扶貧資金由國庫直接支付到扶貧資金的使用單位或個人，嚴禁將資金轉入扶貧項目管理單位的基本賬戶；加強扶貧資金使用管理監督，將扶貧資金納入日常監督范圍，每季度對使用扶貧資金的單位進行一次財務收支檢查，重點檢查有無截留、挪用、套取扶貧項目資金和項目管理費問題，是否存在未執行政府采購和招投標制度情況，財務核算管理是否規范，已完工項目驗收、移交手續是否健全，對檢查發現的問題要督促落實整改，推動加大典型案例通報和問責力度。三要加強扶貧資金績效評價環節的監督。高度重視扶貧資金績效評價工作，認真研究扶貧資金績效評價指標體系，積極開展扶貧項目和資金績效評價，科學評價已完工項目在脫貧攻堅工作中的作用，并將績效評價結果作為財政扶貧資金分配的重要因素，對決策失誤、項目不能達到預期效果、項目不能與精準脫貧產生關聯的情況，依法依規追究責任人員責任，績效評價結果要以適當形式向社會公布。省級財政部門要對縣級扶貧資金分配使用和績效評價工作開展情況進行重點抽查，對抽查發現的問題采取約談、通報等措施促進整改，性質嚴重的問題移交紀檢監察機關追究相關責任人員責任。四要加強扶貧項目管護環節的監督。扶貧項目完成后，財政部門要會同扶貧部門組織行業技術機構進行檢查驗收。對驗收合格的項目及時進行產權移交，建立健全項目移交和后續管護機制，制定完善相應的資產維護管理辦法，實行扶貧項目動態管理和跟進監督。同時，每年從扶貧資金中安排一定的比例用于養護基礎設施，保證扶貧項目持續發揮作用。

總之，精準扶貧脫貧是一項艱巨的工作任務，各級財政部門應當會同有關部門和單位按照黨中央打好精準脫貧攻堅戰的要求，切實規范扶貧項目管理，加快涉農資金統籌整合，全面加強扶貧項目建設推進和資金管理使用監督檢查力度，促進精準扶貧政策落地實施，確保扶貧項目和資金發揮應有效益。■

[1]財政部.關于進一步加強財政扶貧資金監管確保脫貧攻堅成效的意見[EB/OL].（2017-11-10）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201712/t20171225_2787824.html.

[2]中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府.關于打贏脫貧攻堅戰的實施意見 [EB/OL].（2016-01-15）.http://www.cpad.gov.cn/art/2016/1/15/art_1881_43782.html.

[3]中共中央、國務院.關于打贏脫貧攻堅戰的決定[EB/OL].（2015-12-07）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.