政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與政策建議
——基于《中國政府采購報(bào)》的文本分析

●何 晴 付詩文

政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，作為一種新型公共服務(wù)供給機(jī)制，自上世紀(jì)90年代起在北京、上海、廣東、江蘇等地開始實(shí)踐。黨的十八大之后，隨著中央對(duì)政府購買公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)筑和整體執(zhí)行制度框架的搭建，我國政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)入了制度化和規(guī)范化階段。

2013年《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）（下文稱《指導(dǎo)意見》）的頒布標(biāo)志我國政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)開始進(jìn)入快車道發(fā)展，《指導(dǎo)意見》指出，“推行政府向社會(huì)力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑”①，這一方面反映了中央對(duì)地方政府實(shí)施的政府購買服務(wù)的探索和嘗試的充分肯定，也對(duì)進(jìn)一步規(guī)范政府購買公共服務(wù)實(shí)踐指明了方向，提出“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高”②。這一文件是目前政府購買公共服務(wù)的最高依據(jù)和綱領(lǐng)性文件之一。

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)放在國家治理現(xiàn)代化的總體規(guī)劃下，將其作為治理能力現(xiàn)代化、政府職能轉(zhuǎn)變和完善社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容，明確指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”③。同時(shí)，在加快事業(yè)單位分類改革進(jìn)程中，“加大政府購買公共服務(wù)力度”，在深化教育領(lǐng)域綜合改革中提出健全政府購買服務(wù)等制度④。

此后，財(cái)政部、民政部、司法部等多部門相繼發(fā)布了關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的一系列管理制度，以及關(guān)于政府購買相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)的政策。中央政府的舉措，在一定程度上構(gòu)筑了政府購買公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)和整體執(zhí)行制度框架，我國政府購買公共服務(wù)實(shí)踐已經(jīng)從各地分散性的改革探索步入到中央和地方建立整體規(guī)范制度階段。截至2017年底，全國31個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)了地方政府購買服務(wù)的實(shí)施意見、指導(dǎo)意見、管理辦法等，有條件的省市根據(jù)各地實(shí)際情況出臺(tái)政府購買服務(wù)目錄，用于指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)工作，各地財(cái)政部門也出臺(tái)了關(guān)于政府購買服務(wù)的財(cái)政管理的相關(guān)規(guī)范。這些政策從整體上完善了各地政府購買服務(wù)的體系和制度框架，確保了政府購買服務(wù)從“紙面”到“地面”的順利落地，我國政府購買公共服務(wù)的規(guī)模以獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)快速增長和規(guī)范化發(fā)展的狀態(tài)。

對(duì)政府購買公共服務(wù)這一公共服務(wù)供給新實(shí)踐的研究，由于缺乏官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前多以案例研究為主。本研究試圖通過選擇《中國政府采購報(bào)》中關(guān)于政府購買服務(wù)的相關(guān)報(bào)道作為文本研究的對(duì)象，通過對(duì)新聞報(bào)道內(nèi)容的歸類分析，來對(duì)我國政府購買服務(wù)的發(fā)展變化、特征和存在的問題做出基本判斷，并提出相關(guān)的政策建議。

二、研究對(duì)象及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

本研究選擇《中國政府采購報(bào)》作為搜集分析樣本的來源，自2010年創(chuàng)刊以來，《中國政府采購報(bào)》記錄了全國各地政府采購方面的改革進(jìn)程，成為中國政府采購改革的見證者和推動(dòng)者，同樣也是報(bào)道各地政府購買服務(wù)的主要媒體渠道。本研究以“政府購買公共服務(wù)”、“政府購買服務(wù)”、“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)”等為關(guān)鍵詞，共計(jì)檢索《中國政府采購報(bào)》自2011年至2017年關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)報(bào)道557篇。

從報(bào)道在各年度分布的數(shù)量來看，報(bào)道數(shù)量與我國政府購買服務(wù)改革演進(jìn)相吻合。黨的十八大之后，隨著中央對(duì)政府購買公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)筑和整體執(zhí)行制度框架的搭建，我國政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)入了制度化和規(guī)范化階段，2013年《指導(dǎo)意見》的頒布成為我國政府購買公共服務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L的重要時(shí)間點(diǎn)。從報(bào)道數(shù)量分布情況看，2011年至2013年《中國政府采購報(bào)》上有關(guān)政府購買公共服務(wù)的文章數(shù)量較少，其中地方實(shí)踐的案例更是少之又少，這與政府購買服務(wù)處于探索階段相符合。2013年《指導(dǎo)意見》頒布后，相關(guān)報(bào)道數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長（見圖1），這與2013年以來我國政府購買服務(wù)實(shí)踐開始進(jìn)入快速發(fā)展軌道的現(xiàn)實(shí)相匹配。

根據(jù)報(bào)道的主要內(nèi)容，本研究將搜集的樣本分為五類（見表1），其中，政策文件類樣本是關(guān)于中央和地方所頒布的政府購買公共服務(wù)相關(guān)政策的新聞報(bào)道，此類樣本共計(jì)15篇，主要分布在2013年和2014年，與我國中央和地方政府發(fā)布政府購買服務(wù)政策的密集期吻合。改革歷程類樣本是從整體上介紹政府購買服務(wù)改革歷程的新聞報(bào)道，此類樣本共計(jì)60篇。實(shí)踐案例類樣本是關(guān)于各級(jí)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐過程和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的新聞報(bào)道，此類樣本共計(jì)403篇，占樣本量的72%，從分布的年份來看，分布在2014年至2017年，與各級(jí)政府購買公共服務(wù)實(shí)踐發(fā)展相符合。管理機(jī)制類樣本是從2011年至2017年我國各級(jí)地方在購買公共服務(wù)方面的管理辦法的相關(guān)報(bào)道，包括預(yù)算管理、定價(jià)方法、資金管理、績效評(píng)價(jià)、建立供應(yīng)商信用檔案等等，此類樣本與政策文件類樣本分布特征一致，主要分布在各級(jí)政府發(fā)布政策文件較為密集的2013-2014年。國際經(jīng)驗(yàn)類樣本是關(guān)于美國、歐盟等西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)方面的特點(diǎn)、做法和經(jīng)驗(yàn)的報(bào)道，共計(jì)14篇。

三、我國政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析

（一）地方政府購買服務(wù)的購買主體涵蓋從省級(jí)政府到街鄉(xiāng)各地方政府級(jí)次

政府購買公共服務(wù)的購買主體是政府，但政府是由多個(gè)不同組織共同組成的，除中央政府和地方政府外，還包括具有部分政府職能的組織。《指導(dǎo)意見》和《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）對(duì)購買主體的范圍界定是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、具有行政管理職能的事業(yè)單位、黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織⑤。由此可見，政府購買公共服務(wù)中的“政府”是廣義政府的概念，并不僅限于行政機(jī)關(guān)的范疇。購買主體的界定實(shí)質(zhì)上源于對(duì)購買資金來源的界定，即政府購買公共服務(wù)的主體是使用財(cái)政資金向社會(huì)力量支付購買服務(wù)費(fèi)用的主體。

從文本分析的結(jié)果來看，我國地方政府購買服務(wù)的覆蓋面已經(jīng)相當(dāng)廣泛，全國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，有27個(gè)在《中國政府采購報(bào)》中出現(xiàn)了相關(guān)的實(shí)踐案例，但分布情況并不完全均衡。明確提及地區(qū)而非全國性的實(shí)踐案例共151篇，按區(qū)域劃分的數(shù)量統(tǒng)計(jì)如表2所示?？梢?，東部地區(qū)的實(shí)踐案例最多，中部和西部地區(qū)的實(shí)踐案例相差不多。東部地區(qū)的實(shí)踐案例中，江蘇省的相關(guān)案例最多，占總數(shù)的23%。

圖1 2011年-2016年政府購買公共服務(wù)報(bào)道數(shù)量年度分布圖

表1 政府購買公共服務(wù)報(bào)道年度內(nèi)容分布表

表2 東、中、西部地區(qū)政府購買公共服務(wù)實(shí)踐案例報(bào)道年度內(nèi)容分布表

實(shí)踐案例類樣本中，同時(shí)明確提及購買主體和購買內(nèi)容的樣本為113篇，所涉及的購買主體包括從省級(jí)政府到街鄉(xiāng)政府各級(jí)次（見表3）。其中，地市級(jí)政府購買的服務(wù)覆蓋面最寬泛，涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、基本公共文化體育、助殘、河道清潔、環(huán)衛(wèi)、社工服務(wù)等眾多內(nèi)容。地方政府中最低級(jí)次的街鄉(xiāng)政府也已經(jīng)在養(yǎng)老、公共文化體育、社工等領(lǐng)域開展購買服務(wù)實(shí)踐。

表3 公共服務(wù)購買主體政府級(jí)次分布

（二）政府購買公共服務(wù)的購買內(nèi)容以養(yǎng)老、公共文化體育服務(wù)、助殘服務(wù)等為主

從購買內(nèi)容上來看，《指導(dǎo)意見》概括性提及購買內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)”，其中，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度”⑥。從文本分析的結(jié)果來看，在明確說明購買內(nèi)容的151個(gè)樣本中，購買內(nèi)容覆蓋了教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、扶貧、基本公共文化體育服務(wù)、助殘、河道清潔、環(huán)衛(wèi)、社工服務(wù)和公租房等十一類服務(wù)，其中，助殘、養(yǎng)老和公共文化體育服務(wù)三項(xiàng)服務(wù)所占比重最高（見圖2）。這與這些領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)實(shí)踐較早、購買市場(chǎng)相對(duì)成熟、承接主體數(shù)量眾多有關(guān)。

在報(bào)道各地政府所發(fā)布的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄的樣本中，反映出各省級(jí)政府所發(fā)布的采購目錄存在較大差異，例如廣西在2016年對(duì) 《政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄（2014年）》進(jìn)行了修訂，修訂后的目錄包括6大類66款500項(xiàng)服務(wù)，浙江省同年度發(fā)布的《浙江省政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄（2016年度）》包括2大類22款130項(xiàng)服務(wù)，吉林省和黑龍江省發(fā)布的政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄中所列的購買項(xiàng)目均不足100項(xiàng)，樣本差異體現(xiàn)了各地政府在政府購買服務(wù)內(nèi)容的差異性。

圖2 地方政府購買公共服務(wù)的購買內(nèi)容

（三）社會(huì)組織是政府購買公共服務(wù)的主要承接方

《指導(dǎo)意見》和《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）對(duì)承接主體的范圍界定是“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量”⑦。從文本分析的結(jié)果來看，明確說明承接主體的83個(gè)樣本中，61個(gè)樣本中的承接主體為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等社會(huì)組織，社會(huì)組織成為政府購買服務(wù)的主要承接方，可見，社會(huì)組織是目前我國公共服務(wù)的承接主體的主力軍，承接主體的這一結(jié)構(gòu)特征是由于我國社會(huì)組織本身在公共服務(wù)領(lǐng)域所具備的特殊優(yōu)勢(shì)（管兵，2016）、社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的歷史原因（王浦劬，2010）等，同時(shí)也與其他類型的承接主體，尤其是企業(yè)作為公共服務(wù)的承接主體還需要市場(chǎng)培育有關(guān)。

表4 公共服務(wù)購買承接主體分布

（四）政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制日趨完善

地方政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐，伴隨著在監(jiān)管機(jī)制建設(shè)方面的探索，尤其在《指導(dǎo)意見》頒布后，在頂層制度設(shè)計(jì)的框架下，各級(jí)地方政府進(jìn)行了系統(tǒng)性的政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)工作，以實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)規(guī)制與監(jiān)管的制度化。從文本分析的結(jié)果看，專門介紹政府購買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的65個(gè)樣本，主要分布在2013年之后，與改革進(jìn)程相吻合。2011年至2012年的13個(gè)樣本的內(nèi)容主要是從整體層面上強(qiáng)調(diào)管理機(jī)制對(duì)政府購買公共服務(wù)工作的重要性，但沒有對(duì)監(jiān)管流程中各項(xiàng)管理的具體方法和要求進(jìn)行闡述，2013年之后的樣本內(nèi)容則主要側(cè)重政府購買服務(wù)的預(yù)算管理、定價(jià)、承接方選擇、資金管理、績效評(píng)價(jià)、承接方信用管理等各項(xiàng)具體監(jiān)管措施。此外，在實(shí)踐案例的403個(gè)樣本中，88個(gè)樣本提及地方政府購買服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制問題，反映了地方政府對(duì)購買服務(wù)的監(jiān)管所進(jìn)行的改革創(chuàng)新，如建立綜合評(píng)價(jià)體制對(duì)政府購買服務(wù)的購買績效情況進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)等。

四、我國政府購買公共服務(wù)的問題分析

（一）地方政府購買服務(wù)存在發(fā)展不均衡、服務(wù)內(nèi)容范圍有限的問題

從報(bào)道所顯示的各地方政府購買服務(wù)實(shí)踐情況來看，公共服務(wù)的覆蓋范圍仍需進(jìn)一步提高。首先在各地的覆蓋范圍上，經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)省份的政府購買服務(wù)還需要進(jìn)一步推進(jìn)。公共服務(wù)的購買規(guī)模、地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面，經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)省份與發(fā)達(dá)省份之間仍存在著很大的差距。其次，地方實(shí)踐中的公共服務(wù)類品目有待擴(kuò)容。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的服務(wù)類采購項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)定在300項(xiàng)左右，如安徽（275）、湖南（293）、新疆（302）、上海(316）、山西（316）、山東（316）等。然而，個(gè)別省份的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目與上述省份相比尚存在一定差距，如浙江發(fā)布的《浙江省政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄 （2016年度）》中將服務(wù)分為2大類22款130項(xiàng)；吉林省和黑龍江省發(fā)布的政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄中所列的購買項(xiàng)目均不足100項(xiàng)。另外，也有個(gè)別省份的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的劃分已經(jīng)比較成熟，如廣西在2016年印發(fā)了《關(guān)于修訂廣西壯族自治區(qū)政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄（2014年）的通知》，對(duì)2014年制定的《政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》進(jìn)行了修訂，修訂后的內(nèi)容涵蓋6大類66款500項(xiàng)。當(dāng)前各地方購買公共服務(wù)實(shí)踐中均將重點(diǎn)放在了基本公共服務(wù)項(xiàng)目上，此類項(xiàng)目的發(fā)展也相對(duì)比較成熟。對(duì)于法律援助、退役軍人安置、行業(yè)管理、留守兒童援助等服務(wù)，其覆蓋范圍和專業(yè)化程度還需提高。

（二）政府購買服務(wù)的承接主體較單一，且成熟度有待提高

從資料統(tǒng)計(jì)來看，政府購買公共服務(wù)的過程中，社會(huì)組織是最重要的承接方，而其他社會(huì)力量參與程度不夠，承接主體相對(duì)比較單一。此外，目前作為承接主體的社會(huì)組織大多數(shù)規(guī)模不大，在公共服務(wù)供給市場(chǎng)上競爭力不足，有能力承接服務(wù)范圍大的公共服務(wù)項(xiàng)目的主體更是匱乏，基金會(huì)、非營利組織、企業(yè)等其他社會(huì)力量還未廣泛地參與到購買服務(wù)的活動(dòng)中。

（三）政府購買服務(wù)的監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善

目前各地的實(shí)踐中，在預(yù)算管理、資金管理、績效管理這些方面的監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)比較完善。但在具體的過程管理方面的監(jiān)管機(jī)制還不成熟，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，承接主體的選擇機(jī)制不規(guī)范。目前的實(shí)踐中對(duì)承接主體的遴選標(biāo)準(zhǔn)還不夠細(xì)致、具體。合同中對(duì)雙方責(zé)任義務(wù)、過失責(zé)任等方面的條款仍不明確。第二，評(píng)價(jià)的專業(yè)性有待提高。由于服務(wù)類產(chǎn)品是無形的，制定采購目錄時(shí)表述中大多比較模糊，分類上也比較籠統(tǒng)，對(duì)具體的項(xiàng)目和項(xiàng)目的名稱沒有清楚的描述。這些特殊性在一定程度上限制了評(píng)估時(shí)的專業(yè)性。概念上的模糊使得對(duì)服務(wù)類產(chǎn)品的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)較為模糊，對(duì)實(shí)際執(zhí)行時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)和方法都沒有相應(yīng)的規(guī)定。加之目前購買的專家團(tuán)隊(duì)中依然以貨物類、工程類的專家居多，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中很難針對(duì)具體的項(xiàng)目配備專業(yè)化的專家力量，服務(wù)類的專家匱乏。第三，公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算透明度還需要進(jìn)一步提高。雖然各級(jí)政府已經(jīng)將購買公共服務(wù)支出列入專項(xiàng)資金，但沒有及時(shí)向社會(huì)公布，造成了信息不對(duì)稱，財(cái)政預(yù)算情況不透明的現(xiàn)象。這使得公共服務(wù)的承接主體無法及時(shí)準(zhǔn)確地了解公共服務(wù)數(shù)量、內(nèi)容和具體要求，同時(shí)也不利于社會(huì)公民對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過程的監(jiān)督。就目前的情況來看，我國需要進(jìn)一步完善監(jiān)管評(píng)估機(jī)制，做到精細(xì)化管理。

五、政策建議

政府購買公共服務(wù)改革的主要目的，在于通過引入競爭和市場(chǎng)化，降低公共服務(wù)供給成本，提高公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能和提高行政績效，并同時(shí)培育和發(fā)展多元公共服務(wù)供給主體，形成共同治理的新格局。此項(xiàng)改革自上世紀(jì)90年代開始在我國地方政府進(jìn)行嘗試與探索，從起步到各種形式的探索實(shí)踐，從局部經(jīng)驗(yàn)的歸納推廣到制度化發(fā)展，經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展歷程，尤其從2013年開始進(jìn)入快速發(fā)展軌道，成為各級(jí)政府的重要工作內(nèi)容之一。根據(jù)對(duì)《中國政府采購報(bào)》自2011年至2017年關(guān)于政府購買公共服務(wù)相關(guān)報(bào)道的文本分析所得到的結(jié)論，本研究認(rèn)為促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的區(qū)域均衡發(fā)展、明確各級(jí)政府購買職責(zé)分工、注重培育公共服務(wù)承接主體，以及完善各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制是改革面臨的主要問題。

（一）促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的地區(qū)間均衡發(fā)展和級(jí)次職責(zé)匹配

政府購買公共服務(wù)在中部和西部地區(qū)的發(fā)展力度應(yīng)進(jìn)一步加大，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)一步擴(kuò)充政府購買公共服務(wù)的采購目錄，結(jié)合地方條件和特點(diǎn)培育公共服務(wù)承接方市場(chǎng)，為公共服務(wù)承接方進(jìn)行跨地區(qū)承接服務(wù)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件，推廣發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買服務(wù)的可復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)。此外，從目前實(shí)踐情況來看，各級(jí)政府在購買內(nèi)容上的區(qū)分度并不明顯，這與地方政府事權(quán)劃分有關(guān)。在地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的思路下，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)事權(quán)劃分和公共服務(wù)供給責(zé)任來決定購買內(nèi)容，以保證政府購買公共服務(wù)發(fā)揮提高公共服務(wù)供給效率和政府行政績效的作用。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍，細(xì)化采購標(biāo)準(zhǔn)

服務(wù)類項(xiàng)目具有其特殊性，它不同于貨物和工程中大多數(shù)是比較通用的項(xiàng)目，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地情況，設(shè)置政府購買服務(wù)目錄，在條件具備的情況下，可以對(duì)每項(xiàng)服務(wù)具有承接能力的承接主體進(jìn)行清單式管理，并定期對(duì)清單中的承接主體進(jìn)行審核，保證購買服務(wù)發(fā)生時(shí)承接主體具有承接服務(wù)的能力。此外，對(duì)服務(wù)這類無形產(chǎn)品制定采購標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要先對(duì)影響質(zhì)量的因素進(jìn)行分解，再對(duì)這些影響因素進(jìn)行測(cè)算，通過調(diào)查研究或者實(shí)測(cè)等手段確立科學(xué)合理的指標(biāo)要求。另外，由于服務(wù)類需求的動(dòng)態(tài)性，還應(yīng)定期對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的需求進(jìn)行測(cè)查，及時(shí)調(diào)整購買標(biāo)準(zhǔn)。

（三）注重承接主體的培育

公共服務(wù)具有特殊性，市場(chǎng)上未必有天然的服務(wù)承接主體。因此，公共服務(wù)的承接主體在一定程度上需要政府的培育，從樣本分析的情況看，各級(jí)地方政府購買服務(wù)的承接主體主要是社會(huì)組織，但我國社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀存在整體數(shù)量偏少、發(fā)展水平不高、平均規(guī)模較小、承接服務(wù)和籌集社會(huì)資金的能力不足等特征。因此，政府購買公共服務(wù)改革的推進(jìn)需要重視對(duì)承接主體的培育，地方政府通過設(shè)立社會(huì)組織孵化器、提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施來推動(dòng)供給市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)，政府通過與企業(yè)等營利性組織的雙贏合作，拓展公共服務(wù)承接主體的范圍，培育各類市場(chǎng)主體按照與政府目標(biāo)一致性的原則提供公共服務(wù)，這是政府購買公共服務(wù)改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)性條件。

（四）完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制

政府購買公共服務(wù)改革本身并不必然帶來改革預(yù)期效果，除了需要具備改革所必需的各種基本條件之外，此項(xiàng)改革也對(duì)政府運(yùn)用各種監(jiān)管工具的能力提出要求，建立健全政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制也是改革推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障。地方政府應(yīng)在改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以成為“精明的”購買者和監(jiān)管者為目標(biāo)，對(duì)政府購買服務(wù)實(shí)施全過程監(jiān)督，對(duì)承接主體選擇、確定購買內(nèi)容、購買程序、資金管理、績效評(píng)價(jià)、爭議處理等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，以保證政府購買服務(wù)作為公共服務(wù)供給新機(jī)制能夠真正提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。■

注釋：

①國務(wù)院辦公廳 《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號(hào)）。

②國務(wù)院辦公廳 《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號(hào)）。

③中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

④中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

⑤見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）和財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）中關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的購買主體的規(guī)定。

⑥見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）中關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的購買內(nèi)容的規(guī)定。

⑦見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）中關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的承接主體的規(guī)定。

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