關(guān)于專員辦開展中央財政轉(zhuǎn)移支付績效評價工作的思考

●朱 菲

黨的十九大報告中明確提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，為下一步做好財政支出績效工作指明了方向。對中央轉(zhuǎn)移支付開展績效評價，是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、合理配置資源、提高財政資金使用效率的要求，也是專員辦嵌入財政預(yù)算管理的重要內(nèi)容。2017年，廣西專員辦對涉及民生保障、農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)、企業(yè)扶持等領(lǐng)域的10個項(xiàng)目開展了財政績效評價工作。整體來看，納入績效評價的項(xiàng)目基本能夠按照績效目標(biāo)要求有效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，達(dá)到了預(yù)期績效目標(biāo)。通過開展績效評價，能夠提升地方政府、財政部門、項(xiàng)目主管單位和項(xiàng)目實(shí)施單位對財政資金的績效意識，推動項(xiàng)目建設(shè)。但同時也發(fā)現(xiàn)，在開展績效評價工作中，績效評價指標(biāo)體系設(shè)定、評價工作技術(shù)力量、績效評價結(jié)果應(yīng)用和專員辦干部自身能力等方面仍存在不足，尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

一、現(xiàn)有績效評價方式的優(yōu)點(diǎn)

通過績效評價工作實(shí)踐可知，目前的績效評價方式比較符合實(shí)際，具有可操作性。通過科學(xué)的評價方式，準(zhǔn)確的評價時機(jī)，有效的組織實(shí)施，可以取得比較準(zhǔn)確的評價結(jié)果。

（一）采取“地方自評價—專員辦再評價”的評價模式具有可行性

根據(jù)財政部的績效評價工作實(shí)施方案要求，在專員辦開展績效評價之前，地方財政、項(xiàng)目主管部門要先成立自評小組，對照確定的績效目標(biāo)和相關(guān)要求開展自評，自評報告送專員辦。專員辦收集基礎(chǔ)信息資料，結(jié)合自評報告填報的績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行審核、分析，開展再評價工作。這種評價方式既發(fā)揮了地方財政和主管部門的自評作用，又使專員辦的評價具有較強(qiáng)的針對性，評價結(jié)果容易達(dá)成共識。

（二）在績效評價時間的選擇上具有科學(xué)性

對持續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，在項(xiàng)目執(zhí)行一年后開展績效評價工作，有利于在資金使用過程中就發(fā)現(xiàn)問題，提升資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管時效性，及時發(fā)現(xiàn)和處理實(shí)施過程中存在的各種問題，發(fā)揮事中監(jiān)管的預(yù)防和糾偏功能，也有利于對后續(xù)資金的使用發(fā)揮指導(dǎo)作用。如2016年南寧市通過競爭性評審，成為全國首批“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)城市之一，示范期三年。對其實(shí)施第一年的專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價，發(fā)揮事中監(jiān)督作用，及時整改和解決實(shí)施過程中存在的各種問題，有利于后兩年專項(xiàng)資金的有效使用。

（三）統(tǒng)籌各方力量實(shí)施績效評價具有有效性

專員辦科學(xué)組織再評價工作，能夠在人力投入、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作時間等方面統(tǒng)籌安排。評價時，不同的評價項(xiàng)目，依據(jù)科學(xué)的方法、規(guī)范的流程和統(tǒng)一的指標(biāo)體系對財政資金使用和產(chǎn)出進(jìn)行綜合性分析和評價。如林業(yè)補(bǔ)助資金、基礎(chǔ)公共衛(wèi)生資金等金額大、涉及范圍廣的項(xiàng)目，選擇具有代表性的地區(qū)重點(diǎn)核查；對中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金等新項(xiàng)目，充分利用社會力量，邀請相關(guān)專家進(jìn)行技術(shù)分析，充實(shí)評價力量。

二、績效評價取得的成效明顯

績效評價的目的是通過績效評價不斷改進(jìn)工作、推動項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。財政部、地方政府和相關(guān)部門對績效評價結(jié)果的充分有效利用，有助于完善財政政策、優(yōu)化財政資源配置和提高項(xiàng)目管理水平。

一是通過績效評價結(jié)果報告和專題材料等方式向決策機(jī)關(guān)報告，為完善政策提供參考。如廣西專員辦在開展中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績效評價中，針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出要加強(qiáng)各試點(diǎn)城市間經(jīng)驗(yàn)交流、建立“兩創(chuàng)示范”工作試錯容錯機(jī)制、明確示范指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑等建議，引起了上級部委的重視，在相關(guān)座談會上專門就這些建議聽取了意見。

二是對績效評價工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋到被評價部門，提出整改建議，糾正資金管理和項(xiàng)目資金分配上的偏差，確保專項(xiàng)資金有效使用。如在某一項(xiàng)目績效評價中發(fā)現(xiàn)資金立項(xiàng)不符合專項(xiàng)資金管理辦法規(guī)定，廣西專員辦及時向項(xiàng)目責(zé)任單位提出整改建議，要求項(xiàng)目嚴(yán)格按照專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行資金分配，將資金調(diào)至符合規(guī)定的項(xiàng)目，確保專項(xiàng)資金使用合法有效。

三是通過績效評價工作，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施中好的經(jīng)驗(yàn)，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、使用效率低下等問題進(jìn)行分析，為財政資金分配提供依據(jù)。如對有的項(xiàng)目實(shí)施較差、績效評價結(jié)果不理想的，財政部將廣西專員辦的評價結(jié)果作為下一年度安排的依據(jù)，已相應(yīng)扣減了預(yù)算安排。績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，起到了警示作用，促使資金使用單位樹立績效意識，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，努力達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)。

三、績效評價存在的難點(diǎn)和問題

績效評價工作在取得一定成效的同時，也存在較多問題和難點(diǎn)需要改進(jìn)和解決。

（一）指標(biāo)體系設(shè)定有待改進(jìn)完善

績效評價工作相對繁瑣復(fù)雜，尤其在于評價指標(biāo)的設(shè)定，具體表現(xiàn)在指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值設(shè)定過于籠統(tǒng)，不夠具體、明確，評分尺度難以把握，容易與評價結(jié)果產(chǎn)生較大差異。一是合規(guī)性評價的共性指標(biāo)“資金到位率”，含義不明確，是單指中央財政資金到位率還是包含配套資金的到位率，指示模糊；“資金下達(dá)”指標(biāo)未有明確的時間要求界定，對市縣的資金下達(dá)時間沒有明確清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)。二是效益評價的定量指標(biāo)，沒有明確的計(jì)算依據(jù)，難以用量化的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，存在人為因素。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)，計(jì)算新增糧食和其他作物產(chǎn)能，建設(shè)前后的產(chǎn)能計(jì)算只能通過詢問相關(guān)部門和農(nóng)戶獲知，其可靠性打了折扣。三是個性指標(biāo)“居民滿意度”難以定義和量化，也難以找到合適的佐證材料加以證明。

（二）績效評價工作技術(shù)力量有待充實(shí)

這方面表現(xiàn)在相關(guān)績效評價的技術(shù)與評價力量不足，缺乏具有獨(dú)立性和權(quán)威性的績效評價專家。財政績效評價專家主要由各管理部門擔(dān)任，績效評價實(shí)施主體與被評價方容易形成利益共同體，導(dǎo)致績效評價公正性受影響。例如在城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金績效評價中，對海綿城市示范區(qū)“整體年徑流總量控制率”的核定，因社會績效評價的技術(shù)與評價力量不足，只能聘請?jiān)擁?xiàng)目主管部門的技術(shù)專家進(jìn)行評定，從數(shù)據(jù)的提供到評定，都是主管部門承擔(dān)，評價客觀性、公正性不夠。

（三）績效評價工作的結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)

目前專員辦開展的績效評價，都是由各辦自行組織實(shí)施后，在規(guī)定的時間內(nèi)把績效評價報告上報財政部。績效評價報告主要有評價工作情況、評價發(fā)現(xiàn)的問題、評價得分說明、政策意見建議等內(nèi)容。評價報告上報后，缺乏信息反饋傳遞渠道和跟蹤問效機(jī)制。一是財政部對各類績效評價結(jié)果是否利用沒有明確的反饋，專員辦不知道評價結(jié)果意見是否被財政部采納，不利于指導(dǎo)專員辦做好下一步工作；二是中央各部委未公開對各項(xiàng)目績效評價結(jié)果應(yīng)用情況，各項(xiàng)目主管部門是否采納評價結(jié)果情況，專員辦無從獲知；三是對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，沒有要求項(xiàng)目主管部門報告整改情況的制度安排，專員辦不能及時掌握整改情況；四是績效評價結(jié)果的公開性不足，公開范圍僅限于被評價單位歸口的財政部門或主管部門。

（四）專員辦工作人員自身能力有待提高

績效評價工作是一項(xiàng)新的、復(fù)雜的工作，專員辦的同志在財政、會計(jì)方面知識豐富，但在開展績效評價方面，無論是知識結(jié)構(gòu)還是工作技能都還有一定的欠缺，如財務(wù)會計(jì)實(shí)務(wù)知識豐富但缺乏專業(yè)技術(shù)方面知識、現(xiàn)場核查經(jīng)驗(yàn)豐富但綜合分析問題能力不足等，這都直接影響到績效評價結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，影響績效評價工作的質(zhì)量。

四、加強(qiáng)績效評價工作的建議

（一）完善績效評價指標(biāo)體系

一是對所選績效評價指標(biāo)應(yīng)盡可能做到量化、細(xì)化，指標(biāo)解釋應(yīng)明確范圍和時間，對一些指標(biāo)進(jìn)行必要的解釋，根據(jù)績效指標(biāo)的情況來進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的判定，以使評價結(jié)果可以相互比較。二是設(shè)定效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，選定的指標(biāo)應(yīng)承載盡可能大的信息量，降低指標(biāo)信息收集成本，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性。三是根據(jù)績效評價指標(biāo)體系所代表的含義和側(cè)重點(diǎn)的不同，注重指標(biāo)之間的合理搭配，如根據(jù)地域和項(xiàng)目特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化和豐富績效評價指標(biāo)。四是對績效評價指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)篩選，圍繞績效評價的目的來進(jìn)行，盡量照顧到項(xiàng)目資金“投入-產(chǎn)出-成果-效益-滿意度”各方面的指標(biāo)，科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重，建立統(tǒng)一和規(guī)范的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，保證績效評價指標(biāo)與評價目的之間的一致性。

（二）加強(qiáng)對專員辦績效評價工作的指導(dǎo)

建議每項(xiàng)績效評價工作結(jié)束后，由財政部相關(guān)司局組織，對專員辦的評價結(jié)果進(jìn)行集中會審，統(tǒng)一評價尺度，梳理匯總問題，聽取專員辦的建議，完善相關(guān)政策。

（三）注重培養(yǎng)第三方績效評價力量

一是組建涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的專家學(xué)者績效評價專家?guī)欤Y源共享，避免與被評價單位的利益糾結(jié)。二是引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價，第三方機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于更專業(yè)、更獨(dú)立，可以提供更專業(yè)的技術(shù)支持和更全面的調(diào)查取證，提高績效評價的客觀性和公正性。三是規(guī)范第三方參與績效評價的工作流程，按照科學(xué)規(guī)范、公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ǎ允聦?shí)為依據(jù)，以結(jié)果為導(dǎo)向做好績效評價工作。

（四）加大績效評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用

1、建立績效評價結(jié)果通報制度。財政部、中央部委對績效評價結(jié)果應(yīng)用情況以適當(dāng)?shù)姆绞较驅(qū)T辦通報，使專員辦及時準(zhǔn)確地掌握評價結(jié)果的利用情況。

2、建立整改監(jiān)督跟蹤機(jī)制。通過績效評價結(jié)果，要求被評審單位在規(guī)定時期內(nèi)，制定整改措施，明確整改期限，并報送地方財政部門和專員辦。地方財政部門和專員辦對整改情況進(jìn)行跟蹤，及時向財政部和上級主管部門報告，確保整改取得實(shí)效。

3、提高績效評價結(jié)果信息公開程度。公開績效評價結(jié)果是確保公眾監(jiān)督權(quán)利的重要舉措，有利于促進(jìn)各部門實(shí)行績效評價，將績效評價結(jié)果作為政府信息公開的內(nèi)容，接受社會監(jiān)督。同時，績效評價工作離不開人大的參與和支持，接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督和咨詢，主動接受媒體監(jiān)督，促使評價透明度增強(qiáng)，營造人人關(guān)心績效、關(guān)心財政資金使用效果、關(guān)心項(xiàng)目實(shí)施的良好氛圍。

（五）不斷提高專員辦開展績效評價工作能力

專員辦作為績效評價工作的實(shí)施主體，要加強(qiáng)績效評價工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擴(kuò)大知識面，提高績效評價分析水平。以績效評價為抓手，將事前、事中、事后監(jiān)管結(jié)合起來，建立起中央轉(zhuǎn)移支付全過程的預(yù)算監(jiān)管模式，通過績效評價，增強(qiáng)資金使用的透明度和公正性，有效推進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。■

[1]陳司，王歡明.財政支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建問題及策略思考[J].商，2016,(08).

[2]錢曉明.如何強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用[J].財政界，2015,(05).