社會養老服務體系問題及其改善研究

徐振

【摘要】人口老齡化背景下，我國養老服務內容將逐步轉向多樣化與多類別化，其服務方式將轉向網絡化與系統化。但我國養老服務體系問題還比較突出，需要通過必要的分析加以改善與解決，最終建成市場服務與福利服務、盈利性服務與公益性服務協調發展的社會養老服務體系。

【關鍵詞】社會養老服務 養老服務體系 盈利性服務 公益性服務

一、引言

人口老齡化是人類社會發展的自然規律。延續幾千年的家庭養老必然的將轉變為由政府、社會、家庭及其個人共同承擔養老服務。未來一段時期，作為加快轉變經濟發展方式的出發點和落腳點，保障和改善民生將被擺上突出戰略地位。在人口老齡化過程中，如何有效滿足老年人對養老服務的需求是我國面對的最基本和最迫切的問題。

二、社會養老服務體系的主要問題

（一）社會養老服務機制建設缺失

我國養老服務業起步晚，發展時間短，管理有欠規范，特別是行業標準不統一，諸多因素制約了社會養老服務水平。從具體表現來看，一方面，我國針對社會養老服務主體的支持機制比較匱乏，加之養老服務產業需要投入大量的資金，不但利潤薄風險也比較大，而現有政策又極大地限制了民間資本參與門檻。并且，現有民辦養老機構并無專門的行業標準。管理規范還存在很多不足。另一方面，尚未形成養老機構自我循環發展機制。運行成本上升后。未參照物價指數水平調整收費管理制度。使得民辦養老服務業補貼門檻有所提高。

（二）社區居家養老公共設施欠缺與服務滯后

調研發現，60%的老城區老小區未建立居家養老服務站點，而老小區的居民大多以老年人為主。另外農村居家養老服務覆蓋程度低，調查顯示江浙滬等沿海發達地區只有40%。各社區（村）居家養老服務站點大多只是圍繞空巢、高齡、孤寡、病殘、貧弱等特殊困難的居家老人提供簡單的基本養老服務。如家政服務、安全守望、餐飲代購、衛生打掃等。對需介護的老人來說，居家的老年居民無法就近方便享受到專業的照料、康復、護理服務。與此同時，從養老服務床位來看，每百名老人擁有床位還不到3張，而發達國家的水平是5-7張。

（三）養老服務管理機構人員缺位

從各省來看，還沒有建立自省到市縣、鄉鎮（街道）的養老服務組織指導體制；從事養老服務組織指導的人員較少；還沒有建立科學的評估和補貼制度等。當前養老服務理念已由救助補缺型向適度普惠型發展，養老服務職責已由保障“三無”和“五保”老人基本養老生活變為滿足所有老年人養老服務需求，養老服務供需主體規模和數量較以往發生了重大變化，但建立的相應管理機構，多屬掛靠在一家養老機構的有牌子、無人員、無編制、無經費的空殼機構。

（四）基層政府參與養老服務積極性不高

一些黨政領導和有關部門對人口老齡化及由此帶來的社會問題認識不深，對養老服務是公益性還是非公益性的問題定位不準，缺乏責任考核，指揮棒不靈。部分地方采取漠視或回避公眾對社會養老服務需求強烈呼聲的態度，按部就班僅僅關注“五保”、“三無”老人的敬老保障，不太關心社會其他普通老年群體，認為這是家庭子女的事情，任其自行發展，或以養老服務社會化為借口推卸政府主導責任。

三、社會養老服務體系的改善策略

（一）基于實際需求健全社會養老服務機制

一是盡快建立養老服務標準化體系，構建養老機構公共責任險標準，完善養老服務質量評估制度，科學利用評估方法，監督檢查服務機構、服務人員，降低機構養老的社會風險。二是做好養老服務產業內部規范。上海浦東新區、杭州市民政局專門設立老年福利處，將居家養老和機構養老一塊管理，使得兩者間形成有梯度、一體化服務。三是加強行業管理。積極培育養老服務業行業協會。以加強協會會員間的溝通交流合作與監督，提高公信力，增強行業發展張力，提升行業質量水平。

（二）建立健全社會養老服務設施體系

一是出臺相關政策，鼓勵養老機構服務資源向社區老人輻射，社會公共服務資源向家庭和機構住養老人輻射，實現資源共享。二是按盤活存量、發展增量原則，合理規劃相鄰鄉鎮。挖潛、整合、提升現有鄉鎮敬老院等養老服務資源，實現敬老院轉型區域性社會養老服務中心。打破戶籍限制，加強統籌協調空置率較高的養老機構，明確跨鄉鎮托養經費補助操作細則。各鎮在綜合改造設計時，須設醫療保健室、康復活動室、閱覽室、娛樂室。規模較大的敬老院須單獨設置衛生所，規模較小的可與周邊醫院、社區衛生服務機構合作，促進養醫結合，提升鄉鎮養老機構服務的功能和檔次，吸引更多的城鄉老人入住，實現從救濟型向福利型、從供養型向護理型轉變。

（三）加強養老服務從業人員免費培訓機制建設

倘若養老照護服務未達專業化水平，則可能會極大地影響社會養老服務的質量。現階段，養老照護服務人力資源總類比較多，其中主要有：一是家庭成員、二是農村剩余勞動力、三是城鎮下崗失業人員、四是少數大專院校畢業生，這些資源在推進社會化養老服務中要繼續整合利用，但要持續加強免費培訓機制建設，使其養老照護水平不斷提升。免費培訓養老服務工作人員。其人群主要涵蓋：一是老年人服務家政人員、二是志愿者、三是社工，培訓經費可從各縣（市、區）職業技能培訓費中列支。建立健全政府與協會、專業培訓機構相結合，崗位培訓、等級培訓相銜接的培訓機制，覆蓋所有養老服務管理人員、服務人員的全員培訓。

（四）建立健全基層政府社會養老服務目標責任制

社會養老服務體系的推廣還有賴于基層政府的思想認知以及重視程度，針對目前不少基層政府（部門）對社會養老服務意識欠缺以及工作缺位的問題，本文認為，應建立健全基層政府社會養老服務目標責任制。即將社會養老服務工作納入各級部門年度目標責任考核，并將年度目標層層分解，最終落實到具體部門的具體人，以便于在提高基層政府人員社會養老服務意識的基礎上，不斷提高社會養老服務工作績效。以便能夠與其他措施形成合力，共同促進社會養老服務體系的進一步完善。