我國行政訴訟中的司法建議制度研究

王永軍

[摘要]行政訴訟中的司法建議數量不多，法律地位不明顯，使司法建議制度并不引人注意。但2012年修訂的《行政訴訟法》擴大了司法建議適用范圍，是否是對司法建議制度價值的肯定？本文對司法建議的基本含義和價值進行探究，分析司法建議制度尚存的制度缺陷，并加以完善，使該制度在解決行政糾紛中發揮更大作用。

[關鍵詞]行政訴訟 司法建議 判決

一、司法建議的概念及其制度價值

（一）司法建議的概念

司法建議，是指司法機關在司法過程中，向其他單位提出處置問題的主張和意見。廣義上的司法建議包括法院提出的司法建議和檢察院提出的檢察建議，本文重點談法院提對行政機關提出的司法建議。

（二）行政訴訟司法建議制度的價值分析

首先，司法建議制度是法院的行政判決的重要補充。囿于受案范圍的限制，法院對行政行為的司法審查并不是全方位的。即使屬于司法審查范圍，也只能對行政行為的合法性進行審查。通過司法建議，法院可以見自己的意見和觀點傳達給行政機關，糾正行政機關的失誤。使行政判決無法顧及的問題，通過司法建議的方式解決。其次，有利于更好地處理司法權和行政權的關系。我國有長期的司法權長期依附于行政權的歷史傳統。司法建議以其柔和的處理問題的方式，較為被訴行政主體接受，有利于緩和審查者和被審查者對立的關系。再次，司法建議制度促進法院能動司法，實現“有錯必糾”的司法理念。如前所述，司法權的被動性決定了法院的審判權必須以當事人的起訴為前提。而行政訴訟的受案范圍又限制了法院的司法審查范圍，限制了法院對有瑕疵的行政行為的糾正。而有錯必糾是行政機關的執法理念和法院的司法理念，司法建議制度解決了法院通過審查、判決不能糾正錯誤的難題。這是貫徹有錯必糾的司法理念，也是促進法院能動司法的探索和嘗試。

二、司法建議在行政訴訟中的分類

（1）審理時期司法建議，如《行政訴訟法》第64條規定：人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第53條的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為的依據，并向制定機關提出合理建議。第66條第二款：人民法院對被告經傳票傳喚，無正當理由拒不出庭或未經許可中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者主要責任人員處分的司法建議。

（2）判決時期司法建議，如最高人民法院發布的《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）。根據《司法解釋》第59條的規定，判決撤銷違法的被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時可以向被告和有關機關提出司法建議；《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》（以下簡稱《撤訴規定》）第1條規定：“人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為”；

（3）執行時期司法建議，如《行政訴訟法》第96條：行政機關拒絕執行的，人民法院可以向監察機關或行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受建議的機關，根據有關規定處理，并將有關情況告知人民法院。《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》第6條規定：“要建議政府和有關部門正確理解和評價行政訴訟敗訴現象，修改和完善相關考評制度，防止和消除由此產生的負面影響”。根據是否要求受建議機關是否回復，司法建議又可分為要求回復的司法建議和不要求回復的司法建議。除《行政訴訟法》第96條屬于需要回復的司法建議之外，其他的都屬于不要求回復的司法建議。

三、行政訴訟中司法建議制度存在的問題

（一）有的司法建議違背了當事人平等原則

當事人平等原則是行政訴訟基本原則之一，此原則要求當事人享有平等的權利和義務，即當事人享有同樣的和對應的權利和義務。在行政訴訟中，原告如果經傳票傳喚無正當理由拒不出庭或未經允許中途退庭的按撤訴處理出現這種情況時對原告要按撤訴處理，而被告如果出現上述情況，則按《行政訴訟法》第66條第二款之規定，人民法院對被告予以公告，并可以向監察機關或被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者主要責任人員處分的司法建議。而不是直接按照民事訴訟法中規定的缺席判決。這顯然是違背當事人平等原則的

（二）有的司法建議無法真正實現對抽象行政行為的審查

新《行政訴訟法》增加了對抽象行政行為的司法審查。目的是通過對該種行政行為的審查，糾正和撤銷不合法的抽象行政行為。而該法第64條的司法建議規定，對人民法院認為不合法的規范性文件不作為認定行政行為合法的依據。“不作為依據”包括兩層意思：規范性文件不合法和規范性文件合法但使用錯誤。所以，這樣的規定并不能清楚地表達出規范性文件不合法。即使法官認定規法性文件不合法，也只能向制定機關提出處理意見。

（三）所有司法建議都缺乏約束力，司法效力無法體現

由于多數司法建議不要求受建議行政主體回復其處理結果，往往對接受建議者沒有約束力。因為受建議者是否按法院的建議采取相應的行動，法院不得而知。行政訴訟法第96條雖要求受建議者反饋，但以什么形式告知法院，法院如果對被告知的內容不滿意該怎么辦等，法律及司法解釋并沒有明確的規定，法院并不能保證通過司法建議達到其想要達到的目的。

四、完善我國行政訴訟中司法建議制度的構想

第一，建立和完善司法建議的司法程序。通過確定司法建議的法定情形，安排嚴格的建議程序，明確司法建議的格式和內容，是司法建議制度更及規范，避免法院在運用司法建議方面的隨意性。也避免不同法院在對類似的案件做出的司法建議不一致，影響法院的司法權威。也避免以司法建議替代行政判決的濫用司法建議的行為。

第二，明確司法建議的司法效力。正因為訴訟判決的司法效力已為法律確定，其法律地位也已確立。而司法建議制度的性質、法律地位都未在法律中予以規定，其在司法實踐中，不被受建議者重視，加上大多司法建議不要求回復處理結果，司法建議的內容是否得到遵照處置無法知道。即使有回復，法律對處置不力的行政主體持何態度，也都無章可循。在行政訴訟法中應明確司法建議制度的效力，讓司法建議得到尊重，方能實現司法建議應有作用。

第三，不盲目擴張司法建議的種類和范圍。以司法建議取代行政訴訟判決不是最好的選擇。畢竟法院判決的效力已根深蒂固、深入人心。國外解決行政糾紛的方式更多是司法審查。我國目前行政訴訟受案范圍較為狹窄，限制了審判權的適用范圍，司法建議只是彌補這種缺憾的補充，盲目增加司法建議在行政訴訟的分量，并非是行政訴訟的發展方向。