讓農民工成為真正的“城里人”

張新招

[摘要]農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊社會群體。長期存在著失業保障、醫療保障和勞動保障等缺失的問題。本文試圖從農民工社會保障權益的憂與喜中，分析和探討如何更好地保障農民工社會權益的途徑和方法，讓農民工成為真正的“城里人”。

[關鍵詞]農民工 社會保障 權益

據權威機構統計顯示，2010年我國的農民工總量已達2.4億人，大多集中在二三產業當中，尤其以制造業、建筑業、批發零售業、交通運輸業、住宿餐飲業為主，其中1.68億人在城鄉間頻繁流動，7867萬人涉及跨省流動。農民工為城市的經濟社會持續快速發展作出了重要貢獻，然而，農民工所享受的社會保障程度令人堪憂，尤其是其社會保險長期游離于城鎮職工之外，農民工在城鎮化建設過程中很難融入城市，這正是構建和諧社會值得探討的新課題。目前，我國絕大部分農民工是七八十年代出生的，他們外出打工已經不僅僅是為了謀生而是為了進入城市尋求發展的機會，表現出融入城市的強烈欲望。筆者從切實保障農民工權益，構建社會和諧與平等的角度，更好地維護農民工參加社會保險和享受社會保險待遇的角度，對切實保障農民工社會保險權益提出相應的對策。

一、農民工社會保障權益的現狀堪憂

據勞動和社會保障部一份最新調研顯示，到2003年底，我國農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。截止2013年末，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為32218萬人，其中累計有3800萬人中斷繳納社會保險。除社會保險外，農民工的社會福利也很差，最突出的表現在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現行城鎮社會救助體系只覆蓋城鎮戶籍人口，諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農民工根本享受不到。

近年來，隨著《中華人民共和國社會保險法》的頒布與設施，許多地方政府也根據當地的實際情況相繼制定出臺一些有關農民工社會保障的政策法規，明確規定農民工應參加社會養老和工傷保險，要求用人單位必須和農民工簽訂用工合同，并為其辦理養老保險，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險。我國農民工在“五大社會保險”中，已有相當數量的人參加了工傷保險，但參加養老保險的總體參保率僅為15%左右，醫療保險的平均參保率為lO%左右，此外，絕大多數農民工未參加失業保險，而生育保險農民工也基本未參加，農民工社會保障權益仍然喜憂參半。

二、農民工社會權益保障缺失的原因分析

（1）把養老、失業、醫療三險“捆綁”推行，導致農民工的繳費能力較低、參保率較低。我國先后實施了新型農村合作醫療保險、城鎮居民醫療保險和城鄉養老保險等一系列的城鄉居民保障制度，已覆蓋了農民工。許多地方政府把養老、失業、醫療三險“捆綁”推行，由于農民工的繳費能力較低，導致參保率較低。

（2）大部分的企業雇主對農民工缺乏自覺保護意識。農民工主要集中在中小企業就業。企業認為支付農民工社會保險基金加大了企業成本，有些社保經辦機構對企業參保實行“五險合一”的參保辦法，這樣既加重了企業繳費負擔，也影響了企業參保的積極性。

（3）農民工規模基數龐大、勞動年齡跨度大、流動性強、就業范圍廣，構成復雜及流動性強的特質，自身文化素質普遍偏低，其社會保障意識淡薄，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區域統籌和農民工的區域流動存在著沖突，于是導致農民工參保中斷、退保現象頻繁。

三、保障農民工社會權益勢在必行

（一）農民工社會權益有法可依是根本

《社會保險法》將農民工納入城鎮職工社會保險的范疇《社會保險法》確立了我國社會保險體系的基本框架。國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度。其中，養老保險包括城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險；醫療保險包括城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險。《社會保險法》將我國境內所有用人單位和個人都納入了社會保險制度的覆蓋范圍，規定用人單位及其職工應當參加城鎮職工社會保險，在第九十五條特別強調，進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。這就為農民工參加城鎮職工社會保險提供法律依據，將農民工納入城鎮職工社會保險的范疇，促使農民工享有與城鎮職工一樣平等的社會保險權益。

《社會保險法》頒布后，為了保障農民工的社會保險權益，各地政府相繼制定了農民工參加城鎮職工社會保險的具體措施，同時又不大幅增加企業負擔，對于農民工參加城鎮職工社會保險是采取過渡性辦法。比如，上海市對于外省市非城鎮戶籍的農民工，先參加基本養老保險、基本醫療保險和工傷保險3個險種；在繳費基數上，先設定為社會平均工資的40%，每年增加5個百分點；在繳費比例上，目前用人單位為28.5%（其中，基本養老保險為22%，基本醫療保險為6%，工傷保險為0.5%），個人為9%（其中，基本養老保險為8%，基本醫療保險為1%）。通過這樣的過渡性辦法，上海市將農民工納入到城鎮職工社會保險的范疇，從而為有效保障農民工的社會保險權益奠定了基礎。

（二）完善農民工社會保障體系是保障

農民工是新興的產業工人，已經不同于農民了。完善農民工社會保障體系的辦法是根據農民工的現實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來提供社會保障，并確保這一制度能使城鄉接軌。一是把農民工納入到城鎮社會保障體系，可以通過戶籍改革將農民工變成城鎮居民，將農民工直接納入城鎮社會保障體系。二是建立相對獨立的農民工社會保障體系，并提出了建構一種作為過渡形態的新社會保障模式。三是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，和城鎮社會保障制度統一接軌。

（三）建立農民工參保的激勵機制是途徑

在勞動保障部課題組完成的調研報告《農民工社會保障新問題》中，建議按照農民工特征對其進行分層分類管理，指出：“將穩定就業（從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上）的農民工納入現行制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險。”對于不穩定就業（簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業的）的農民工社會保障，則要“在基礎養老金實行全國統籌之后，再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的新問題”。

（1）分層推進參保方式。目前，絕大多數農民工都參加了新型農村合作醫療，若患重大疾病，還可申請城鄉醫療救助和剛實施的大病補充保險報銷。失業保險和生育保險雖然繳費低，但享受待遇短且享受次數有限。對農民工來說，失業或生育時，他們絕大多數都回原籍，因此這兩項險種對他們的生活沒有多大影響。

一是根據農民工群體文化程度不同，對于高中以上文化程度的農民工絕大多數不從事體力勞動，若失業，國家出臺免費培訓政策，讓他們掌握一技之長，優先參加社會保險。二是按農民工群體年齡段不同，對40歲以下青壯年農民工，可強制參加城鎮職工養老保險和工傷保險，其他三項保險可暫緩。對41-50歲的農民工，應強制參加工傷保險，自主選擇參加城鎮職工基本養老保險，其他三項保險可不參加。對50歲以上的農民工，應強制參加工傷保險，其他保險可不參加。三是按農民工從業情況不同，應強制從事制造業和服務業的農民工參加城鎮職工基本養老保險和工傷保險，其他三項保險可自主選擇參加。應強制從事建筑業、交通運輸倉儲和郵政業的農民工參加工傷保險，其他四項保險可自主選擇參加。

（2）改革勞動用工制度，建立城鄉統一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態度，導致農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在著明顯歧視。以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執行，并能達到社會保障的目的。

（3）明確政府其在農民工社會保險中的責任。既要考慮到農民工群體的特殊性，協調好政府、企業和農民工個人在社會保險中的義務關系；也要參照新型農村社會保險制度中的政府補貼措施，來對農民工的社會保險進行一定程度的政府補貼，如可以由政府來承擔一部分繳費費率，從而降低企業應負擔的繳費費率，來減輕企業的用工成本。

伴隨著我國全面小康社會的建立和完善，最終形成城鄉一體的社會保障制度，這是讓農民工成為真正的“城里人”的根本途徑。