推進干部能上能下問題研究

崔瓊文

[摘要]推進干部能上能下是全面從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)管理監(jiān)督管理干部的重要舉措。十九大報告強調(diào)指出，全面從嚴(yán)治黨永遠在路上，要加強對黨員干部的日常監(jiān)督。在新時代，干部能上能下問題已經(jīng)成為干部制度建設(shè)中的關(guān)鍵性問題。為了進一步調(diào)動和激發(fā)黨員干部整體活力，推動黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展，實現(xiàn)十九大提出的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，其中一個亟待需要解決的問題就是干部能上能下問題。然而，要解決這一問題，關(guān)鍵是構(gòu)建以“能上能下”為核心的從嚴(yán)管理干部隊伍制度體系建設(shè)。本文闡述了干部能上能下定位和內(nèi)涵，分析了其所面臨的困境及原因之所在，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的建議和對策

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導(dǎo)干部 能上能下 從嚴(yán)治黨 干部隊伍

解決干部能上能下問題是干部人事制度改革的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，為了進一步調(diào)動和激發(fā)黨員干部整體活力，推動黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展，實現(xiàn)十九大提出的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，其中一個亟待需要解決的問題就是干部能上能下問題。然而，要解決這一問題，關(guān)鍵是構(gòu)建以“能上能下”為核心的從嚴(yán)管理干部隊伍制度體系建設(shè)。因此，推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下是貫徹落實新時代全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理監(jiān)督干部的重要舉措，是優(yōu)化政治生態(tài)、建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政干部隊伍，推動黨的事業(yè)榮寶生機活力的現(xiàn)實需要，對于形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題具有重大而深遠意義。

一、干部能上能下的定位和內(nèi)涵

關(guān)于干部能上能下，在2015年中央辦公廳印發(fā)的《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》以及隨后各省（市、自治區(qū)）相繼制定的實施細則中均明確規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部”僅限定于黨政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而在這些黨政機關(guān)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)中擔(dān)任鄉(xiāng)科級副職以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部是能上能下所主要調(diào)整的對象。

能上能下管理體系是一種體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的科學(xué)的干部管理機制。一方面可以把經(jīng)過實踐考驗的優(yōu)秀干部選拔任用到更高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊伍；另一方面也可以將由于任職到齡（退休）、任期屆滿等原因，或者問責(zé)處理、違紀(jì)違法等不稱職的干部依照特定程序和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整下來。

干部能上能下管理體系符合辯證法的基本規(guī)律。一是符合矛盾對以統(tǒng)一規(guī)律。在這個矛盾體中，能上和能下是同一事物中矛盾的兩個方面，其相互對立又相互統(tǒng)一，相互制約又相互依存，相互排斥又相互包容，同時在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，共同存在于能上能下這一干部管理體系之中。一方面，在領(lǐng)導(dǎo)崗位相對穩(wěn)定而且有限的情況下，要推進干部能上，離不開干部的能下，因為下是上的前提和基礎(chǔ)，上是下的目的和歸宿；另一方面，能上與能下這一同一矛盾的雙方，指向目標(biāo)是一致的，其本質(zhì)上都是為了實現(xiàn)人崗匹配，這就需要兩者同步推進，一起發(fā)力，確保干部上下流動順暢，各得其所，各盡所能。二是符合在諸多矛盾中存在主要矛盾和次要矛盾這一規(guī)律。干部能上能下，不能只顧一面或者強調(diào)一面，要客觀認識能上能下兩者之間的聯(lián)系。在具體實踐中，推進干部能上能下不僅強調(diào)全面用力，而且要嚴(yán)格按照十九大關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍的要求，抓住一定時期下的主要矛盾，突出重點，決不能平均用力。十八大以來，在干部隊伍建設(shè)方面面臨著“上”易“下”難、論資排輩等缺乏競爭力活力的突出問題，其結(jié)果是干部總量很大，而富有改革、創(chuàng)新思維的新型干部嚴(yán)重不足。因此，解決干部能下的問題，尤其是調(diào)整那些不能勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部是新時代推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的重點。

二、當(dāng)前推進干部能上能下面臨的困境及原因分析

深入推進干部能上能下，尤其是“下”的問題，盡管在理論上不存在問題，然而在實踐中很難破解，依然面臨著一些困難。

（一）社會心理認知存在缺陷

長期以來，雖然廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，但由于其色彩在一定程度上難以在短時間內(nèi)減退，所以干部在不出問題的前提下，通常是直到退休以后才退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。盡管后期又出臺了任職期限、競爭上崗等規(guī)定，然而后期，盡管加入了任職期限、競爭上崗的規(guī)定，但任職屆滿后的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然不是完全退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，而絕大多數(shù)是從一個領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整到另外領(lǐng)導(dǎo)崗位。在這種只上不下的氛圍和輿論壓力下，“免職、降職就是問題干部”已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾心目中相對固化的一種認知態(tài)度。因此，在面臨退出領(lǐng)導(dǎo)崗位時，不少領(lǐng)導(dǎo)干部會發(fā)出這樣的感慨：“我們不是非要當(dāng)官不可，主要是接受不了社會輿論的壓力。誰如果被免了職，走到哪里都會被認為是出了問題，無臉見人啊。”造成這樣的認知是多方面的，但根本原因是根深蒂固的官本位思想意識在作祟。近年來，尤其是十八大以來，雖然人們對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的認識在一定程度上有了一些改變，但諸如只能升不能降，升榮降辱，不到年限不下來、不犯錯誤不調(diào)整等這些長期形成的觀念影響還是很有市場。

（二）考核方法手段難以把握

沒有規(guī)矩?zé)o以成方圓。標(biāo)準(zhǔn)界限是領(lǐng)導(dǎo)干部上和下的依據(jù)；實現(xiàn)人崗匹配是推進干部能上能下的目的。盡管《規(guī)定》列出了一般領(lǐng)導(dǎo)崗位的任職資格要求，基本解決了共性的標(biāo)準(zhǔn)問題，但不同層次、不同類型、不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，對干部的任職要求也不一樣，因此，要很好地實現(xiàn)這目的，明確的任職資格要求、科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)階段必須解決好的兩個關(guān)鍵性問題。按照規(guī)定，實現(xiàn)干部能上能下有兩種途徑：一種方法是以壓力傳導(dǎo)機制，比如通過黨內(nèi)法規(guī)體系、強大輿論氛圍等，來推動領(lǐng)導(dǎo)干部避免“為官不正、為官不為、為官亂為”的問題：另一種方法就是進行崗位調(diào)整，比如通過績效考核、綜合考察的結(jié)果等，這是決定干部能否勝任特定崗位的基本程序和主要手段。然而，在具體實踐中，由于考核法和手段欠缺，難以科學(xué)把握，尤其是定量考核缺乏、考核主體素質(zhì)參差不齊、決策主體對考核工作的認識程度不夠等原因，致使考核結(jié)果失真失實時常出現(xiàn)，帶病上崗時有發(fā)生。

（三）主體擔(dān)當(dāng)精神不夠強烈

推進干部能上能下，尤其是下的進程中，職位的調(diào)整是與利益的調(diào)整相隨相伴的。面對這樣的情況，相關(guān)部門及主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該知難而進、勇于擔(dān)當(dāng)。然而，實踐中有些領(lǐng)導(dǎo)在不勝任現(xiàn)職干部的調(diào)整問題上，缺乏勇氣和魄力；有的怕得罪人，求得一團火氣；有的怕動搖軍心、影響部門和隊伍形象；有的睜只眼閉只眼，采取降職不降級的辦法：還有的一味強調(diào)從基層抓起，而沒有形成“一級做給一級看，一級跟著一級干”的局面。此外，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部采取打招呼說情的辦法，給一些地方部門主要領(lǐng)導(dǎo)、組織人事部門施加壓力，導(dǎo)致他們不敢也不愿處理干部。所有這些顯現(xiàn)，都是缺乏擔(dān)當(dāng)精神的表現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了“能下”工作的推進。

（四）調(diào)整安置政策相對滯后

2016年以來，按照中央的有關(guān)要求，廣東省與全國其它地市一樣，也相繼出臺了《規(guī)定》實施細則。然而，在這細則中，對于作為客體的被調(diào)整下來的干部的安置只是進行了諸如“采取調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式予以調(diào)整”等的簡單說明，沒有系統(tǒng)安排和操作指南，妥善安置較難。總的來看，干部“下”的氛圍沒有形成，被調(diào)整下來的干部安置政策相對滯后，降職、免職、停職、轉(zhuǎn)任等渠道依然沒形成系統(tǒng)。在現(xiàn)行干部終身制尚未徹底打破的情況下，以按平級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)安排這種暫時性安置的方式來調(diào)整下來的干部，由于后續(xù)去向具有不確定性，同時也面臨著一旦失去干部身份、離開機關(guān)如何保障諸如養(yǎng)老、就醫(yī)、住房等相關(guān)待遇的問題，這就造成了那些自愿辭職自謀職業(yè)或有離開機關(guān)到企事業(yè)單位工作意向的干部能下也不愿下、不敢下的尷尬局面。

上述在推進干部能上能下過程中所面臨的困境，原因是多樣的，也是復(fù)雜的。既有主觀認知因素，也有客觀環(huán)境因素；既有傳統(tǒng)因素，也有社會環(huán)境因素，總的來說，是主管、客觀、社會綜合因素共同作用的結(jié)果。然而，最根本的原因是由于干部能上能下的實體性制度和程序性制度尚未完善，沒有形成有效銜接的制度系統(tǒng)。因此，推進干部能上能下，關(guān)鍵還是靠完善的制度，這是習(xí)慣、風(fēng)氣逐漸改變的根本保障。

三、推進干部能上能下的建議與對策

當(dāng)前，推進干部能上能下必須在堅持人崗相適、人盡其才；依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥；明確重點、注重實效原則基礎(chǔ)上，突出重點，強化制度執(zhí)行，統(tǒng)籌推進。

（一）掃清觀念障礙

針對當(dāng)前干部群眾對干部能上能下認識的不足，要加大輿論宣傳的力度，著力掃除社會認知上的偏見，掃清干部能上不能下的觀念障礙。一是要把對《規(guī)定》的學(xué)習(xí)和貫徹融入到黨委（黨組）學(xué)習(xí)中，準(zhǔn)確理解和領(lǐng)會《規(guī)定》的內(nèi)容和精神實質(zhì)，科學(xué)把握其內(nèi)涵。二是對各地在推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下探索中總結(jié)的經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)總結(jié)，并加以推廣。三是要引導(dǎo)干部樹立正確的職業(yè)觀，把職務(wù)的升遷和事業(yè)的成敗區(qū)別開來，降職不降志，同時在對待“下”的干部問題上，正確引導(dǎo)公眾，使其充分認識到“下”不是對某一干部的全盤否定，而是屬于干部隊伍的正常調(diào)整。

（二）完善考評機制

健全完善科學(xué)的干部考核評價體系。推進干部能上能下，離不開對干部政績的考核評價。要堅持以考核為基礎(chǔ)，以事實為依據(jù)，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核評價體系。要做到客觀公正評價干部，讓干部上得硬氣、下得服氣。當(dāng)前，應(yīng)以推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下為契機，改進考評辦法，建立年度考核、平時考核、目標(biāo)責(zé)任考核、任職考察、巡視、審計、個人有關(guān)事項報告抽查核實、民主評議、信訪舉報核實等一攬子考核評價體系。要突出以量化考核為主，強化結(jié)果運用，嚴(yán)格依據(jù)考評結(jié)果決定干部的升降去留。通過全面系統(tǒng)的考核，真正發(fā)揮鼓勵先進、鞭策落后的激勵作用。

（三）強化主體責(zé)任

制度的生命力在于執(zhí)行。進一步推進干部能上能下，必須強化各級黨委的主體責(zé)任，嚴(yán)格落實現(xiàn)有制度體系。為此，時下最緊迫的任務(wù)就是將已經(jīng)建立起來的制度體系，如現(xiàn)有的且證明有效的干部考核考察制度、干部到齡免職制度，領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定等制度嚴(yán)格貫徹下去。與此同時，各級黨委要高度重視這項工作，建立黨委（黨組）承擔(dān)主體責(zé)任、書記是第一責(zé)任人、組織部門承擔(dān)具體責(zé)任的工作責(zé)任制度，做到真管真嚴(yán)，切實按照相關(guān)制度程序規(guī)范“上”和“下”，真正激活干部隊伍這池活水。

（四）合理安置被“下”干部

要認真分析干部實際情況，結(jié)合被調(diào)整“下”的具體原因，妥善安排。對因為崗位適配性原因而被調(diào)整的干部，要人盡其才，發(fā)揮所長，合理安排后續(xù)崗位，可保留原職級待遇不變。對到齡退下來的干部，除確實工作需要，不再實行集中安排，在工資福利待遇不變的同時，提供住房支持，統(tǒng)一納入社會保障體系，鼓勵自由選擇安居地。

（五）擴大干部“任期+競崗”制

“任期+競崗”制，就是根據(jù)《規(guī)定》，以領(lǐng)導(dǎo)干部“任期制”，比如領(lǐng)導(dǎo)干部到齡免職（退體）、任期屆滿離任等硬性規(guī)定，來解決其“下”的問題，而對“下”來的領(lǐng)導(dǎo)干部實行“競崗制”，來解決“上”的問題。因此，無論選任、委任還是聘任的干部，都必須實行任期制，限制其任職時間，連任不能兩屆，且到屆時不能提拔使用的，必須退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，同時引導(dǎo)他們從事其他非領(lǐng)導(dǎo)類工作或其他職業(yè)。建議科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部包括正副職均實行任期制，每屆任期為5年，以確保干部能上能下的推進，不斷激發(fā)干部隊伍的活力和創(chuàng)新精神。