對組建中央審計委員會的幾點認識

楊肅昌（博士生導師）

中央審計委員會是中共中央于2018年3月根據《深化黨和國家機構改革方案》所組建的中央決策議事協調機構。2018年5月23日習近平總書記主持召開了中央審計委員會第一次會議，會議強調了“加強黨對審計工作的領導，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。這充分說明了組建中央審計委員會的直接動因。那么支配和影響這些動因的因素又有哪些？透過這些動因又有哪些方面與組建中央審計委員會存在直接的、內在的聯系呢？這些方面或因素是從不同緯度反映或解釋了組建中央審計委員會的依據、緣由、路徑、理念等邏輯關系，認識和剖析這些邏輯關系，或許有利于我們更全面、更深入地認識中央審計委員會。

此前，針對中央審計委員會的理論研究基本空白，即目前缺乏全面和深入研究所具備的足夠的研究積累和研究準備。而該問題不僅僅是一個理論或學術研究問題，更是對國家大政方針和相關政策的理解與領會問題，需要緊緊把握當今中國時代發展脈搏與政治發展方向。所以對這一問題的研究不僅重要且難度較大，可以說是當前理論工作者面臨的一個迫切而艱巨的新課題、新任務。

本文試圖從以下五個方面探究組建中央審計委員會的邏輯關系，以期揭示組建中央審計委員會的重要意義，為推進審計管理體制理論研究以及新時代國家審計理論體系的建立與發展作出一些貢獻。

一、中央審計委員會是加強黨的建設和從嚴治黨的使然

國家審計（以下簡稱“審計”）從本質上看有兩個鮮明的標簽：“政治”與“權力監督與制約”。從政治學角度看，政治與權力本身是緊密結合在一起的。“所有政治都是關乎權力的，政治實踐經常被視為權力的運作”。既然政治的核心是權力，那么權力在各類政治主體之間的合理配置自然就是政治的核心問題。對于國家來說，享有國家權力的同時就要考慮建立起有效的權力配置和監督制約機制。各國政治實踐揭示出對權力的配置與制約是現代國家政治制度設計的基本要素，是確立國家政治制度的重要原則，毫無疑問也是國家治理的永恒主題。審計是屬于政治范疇的一種制度安排，其本質和功能自然與政治的核心問題即權力制約相聯系，通過依法履職，對權力運行進行監督與制約從而推動國家實現良好治理。

審計的這些標簽充分體現在黨的十六大、十七大、十八大和十九大報告中，即在黨的這幾次政治報告中，審計都是和“權力監督與制約”相聯系的。但有所不同的是，十九大報告對審計的定位與前幾次報告有了明顯變化，前幾次報告是把審計列入“社會主義民主政治”或“政治體制改革”之中加以論述的，而十九大報告則是把審計列入了“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”之中。這一點恰恰反映了十九大報告最突出的一點——把加強黨的建設貫穿于報告全篇，成為報告的“綱”和“魂”。也正因為如此，審計被具體安排在該部分中的“健全黨和國家監督體系”——這一黨的建設重要環節中加以論述。在該環節，報告提出要“改革審計管理體制”。

黨和國家監督體系，是黨的政治建設中確保黨的執政目標得以實現、公權力得以正確行使的“免疫系統”。在這一體系中，審計的存在具有重要價值。這是由審計的職能與作用所決定的，即審計在國家治理中發揮著必不可少的保障作用。在國家治理的決策系統、執行系統和監督控制系統中，審計屬于監督控制系統，服務于決策系統，承擔著對執行系統實施監督和約束的職責。而在黨和國家監督體系中，審計的這一優勢或職能作用的充分發揮又通過改革審計管理體制和組建中央審計委員會來加以保障和夯實。顯然，這是以新時代黨的建設目標、要求和總體布局對審計功能和定位重新做出的重大調整，核心就是從黨的政治建設尤其是“全面從嚴治黨”以及“增強黨自我凈化能力”的高度來確立新時代審計的使命。

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上，通過強調審計工作的“三個力度”意圖指明今后一個時期審計工作三個方面的重點任務，即“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度”。而這些工作正如習近平總書記所強調的，“是推動全面從嚴治黨的重要舉措”。

由此看來，加強黨的建設——推動從嚴治黨——構建黨和國家監督體系——改革審計管理體制、組建中央審計委員會——充分發揮審計重要作用——確立新時代審計的使命，這是在加強黨的建設和推動全面從嚴治黨統籌與導向下的一個緊密相連、層層遞進、邏輯一致的演進過程，也是我們分析與認識組建中央審計委員會和我國新時代審計使命的基本路徑。

二、中央審計委員會是審計職能作用充分發揮的政治與組織保障

為了保障審計在權力監督與制約機制中職能作用的發揮，各國審計普遍擁有憲法和法律所授予的檢查、審核、追究、問責特定審計對象的權力。即使如此，也不能說審計職能作用的發揮就有了充分保障。因為，審計的對象往往也擁有支配和控制一定資源的權力特別是行政權力，審計在一國中的地位及其功能作用的大小既取決于憲法和法律授權的大小，也取決于審計對象權力的大小，審計結果可以說是權力博弈的結果。

進一步看，審計職能作用的發揮不僅受審計隸屬關系的制約，審計授權者的地位及其權力層次也是一個不可忽視的重要因素。前者涉及審計設立在哪里，后者則屬于審計管理體制范疇。2018年7月13日，審計署孫寶厚副審計長在南京大學舉辦的“學習中央審計委員會第一次會議精神學術研討會”上曾提出，就我國審計而言，“不僅限于對行政機關單位，同時也對其他機關單位實現審計監督的全面覆蓋”，盡管擁有來自于憲法法律以及國務院的授權，但實際上審計機關在審計行政機關以外的對象時往往會受到一定的限制，審計全覆蓋實際上是留有缺口的。要解決這一問題，唯有從提升審計授權方面尋找突破，“權力必然存在授予者”，以此提高審計監督的權威性和獨立性。學者毛壽龍[1]認為，“目前來看，要讓審計監督達到最大效果，最大的困難是缺乏足夠的支持力度。而解決的途徑之一就是自上而下的更大支持”。

當前我國政治制度環境正在發生巨大變化，加強對公權力的制約和監督愈加緊迫，這種變化的政治制度環境需要審計作為強大的專業支撐，同時，審計履職也需要更為強有力的權力支撐。而健全黨和國家監督體系、組建中央審計委員會恰恰為審計職能作用的有效發揮創造了必不可少的政治（權力）與組織保障，使得審計在權力博弈中占據更有利的地位。一方面，審計在中央強有力的支持下，可緊緊圍繞黨和政府中心的工作和任務，最大限度地履行好監督職責，真正實現審計全覆蓋；另一方面，可及時向中央報告在審計時發現的帶傾向性、普遍性的問題，從而引起黨和政府的高度重視，有利于審計成果的轉換與相應問題的解決。顯然，只有以此構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，才能取得與我國社會主義政治制度邏輯統一的審計監督效果。

三、中央審計委員會是黨政領導干部經濟責任審計的創新與發展

政治問題首先是公權力配置問題，核心是誰掌權以及如何掌權并行使權力。“對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。”[2]所以黨對審計的定位與要求首先就確立在對黨政領導干部及其行使權力的監督與制約上。這也就是為什么黨的十六大、十七大、十八大報告中提到的“審計”實際上就是指黨政領導干部經濟責任審計（以下簡稱“經濟責任審計”），即審計這時被看作是對黨政領導干部及其行使權力進行監督與制約的一個重要舉措。正如十八屆三中全會所強調的，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”。在實際工作中，順應反腐倡廉、從嚴治黨的時代要求，這一審計是在黨委直接領導下并由紀檢部門主導下開展的。

目前，盡管經濟責任審計已經成為審計機關的一項長期工作，但并不能就此認為其是審計機關內生的，仍應當被看作是黨委紀檢部門的本職事務。所以，經濟責任審計與其說是審計制度的創新，不如說是黨的領導干部監督與管理制度的創新。如此看來，經濟責任審計也可稱之為“黨紀審計”——一種由黨的組織直接負責并被直接納入黨務系統中用于檢查領導干部是否遵紀守法和其反腐倡廉情況的審計。

隨著經濟責任審計的深入發展，特別是當省部級領導干部被列為經濟責任審計對象時，經濟責任審計管理體制本身應該進行相應的改革。比如，中央有必要成立專門用于領導經濟責任審計的高層次機構，即經濟責任審計應有“中央機關的授權與委托”，且“有了中央機關大力支持的審計監督，可以確保對‘一把手’責任評價時不易受到后者干預或消極排斥”[1]。這些建議可以說與組建中央審計委員會存在一定程度的契合點。

進一步看，“中央機關的授權與委托”在當前來看就是重大審計事項要有來自中央審計委員的授權與委托。可以說，十九大之后組建中央審計委員會并不是對此前經濟責任審計管理體制的“推倒重來”，而是在全面認識和充分肯定已有經濟責任審計基礎上的一種體制創新。事實上，從中央紀律檢查委員會書記被列入中央審計委員會領導成員來看，“黨紀審計”色彩依然很明顯，反映出組建中央審計委員會首先的意義就體現在全面反腐倡廉、從嚴治黨上，而這一點也是與建立健全黨和國家監督體系的本質和目標相一致的。所以，針對經濟責任審計的認識——“綜觀古今中外國家審計，由一個黨的組織直接負責并被直接納入黨務系統中的國家審計可以說是前所未有的”，同樣可以用來說明今天的審計——“中央審計委員會的組建，在世界范圍內開創了黨領導審計工作的先河，是審計體制的創新”[3]。

在此之前，“黨委對審計工作的領導僅限于領導干部相關的審計，并未體現黨對審計工作的全面領導”[3]。那么，為什么中央審計委員會要對整個審計工作統籌領導而不僅僅是對經濟責任審計呢？下文將從兩個方面進行探討。

一方面，這是全面實現黨的領導的必然。黨的十九屆三中全會強調，把加強黨對一切工作的領導貫穿于改革各方面和全過程，并對完善堅持黨的全面領導的制度做出具體部署，其中就有組建中央審計委員會。如果說審計是黨和國家的“重大工作”，那么整個審計工作特別是財政審計就是所有審計工作中的“重大工作”，因為財政審計可以說是國家審計永恒的主題，也是審計監督最為重要的職責和任務。顯然，如果不把整個審計工作納入到中央審計委員會的領導之下，就難以實現“黨對一切工作的領導”，因此組建中央審計委員會加強黨對審計工作的領導就必須對審計工作實行“全覆蓋”的領導。

另一方面，這是實現國家治理現代化的需要。推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的全面深化改革的目標。審計尤其是財政審計，與國家財政共同形成了“國家治理的基礎和重要支柱”。因為在任何經濟社會或任何發展階段，國家治理的主體都是政府，而沒有財政支出的撥付和財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能實現國家治理；而通過財政審計，可以評價政府收支運作的成本，考核國家治理工作或活動的績效，形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。因此，從實現國家治理現代化的角度來看，中央審計委員會全面領導審計工作特別是財政審計就成為必然。

四、中央審計委員會是強化黨內監督主導地位的舉措

從《中國共產黨黨內監督條例》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》可以看出，審計監督與其他外部監督必須要服從、服務于黨內監督；而黨內監督要同審計監督等外部監督結合起來，以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，從而形成有效的監督合力，為全面從嚴治黨提供有力的制度保障。雙方的這種關系是由黨的執政地位決定的。黨內監督在黨和國家的各種監督形式中必須是最根本的、第一位的，因而要始終強化并突出黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位。

進一步看，在黨和國家監督體系中，各類監督機制并不是“并駕齊驅”或不分主次的，必定有一個是統領性或占主導地位[4]，且最能體現“全面覆蓋、權威高效”的要求和特點，這一監督機制即是黨內監督。在國家監督體系中黨內監督不僅處于最高層次，其權威性也是其他監督無可比擬的，更是我國權力監督與約束機制的中心環節。黨內監督對于其他監督，諸如國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督等起到了重要的基礎保障作用，以黨內監督為核心，與各類監督共同形成環環相扣的完整體系。所以，強化并突出黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位始終是一個重要的發展方向。

中央審計委員會，首先是黨中央的一個決策議事組織，與新組建的其他中央委員會相比，其定位是黨的專門領導與履行黨的監督職責的組織機構。一方面，作為黨內監督組織，通過統領審計工作，強化了黨內監督的力度、深度與廣度，是構建“黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”、增強黨自我凈化能力的重要舉措。另一方面，通過統領審計工作并強有力地推進審計“全覆蓋”的開展，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。

在這種情況下，審計實質上已成為黨內監督的組成部分。眾所周知，審計本身是一種提供專業性、技術性的工作，委托者或授權者是決定審計屬性的主要因素。例如，經濟責任審計表面上看是審計工作，實質是黨員干部監督管理制度的組成部分。所以，中央審計委員會是“黨統一領導下行使審計監督權，是黨的職責”。而此時的審計機關，“既是國家行政機構，更是黨的工作機關”。

胡澤君審計長在深入學習習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神后指出，“審計工作重大事項，包括出臺重大政策和改革方案、制定重大發展規劃和年度計劃、提交重要審計情況和年度審計報告、請示重大違紀違法問題處理等，都要向中央審計委員會報告，經批準后，再按照相關法定程序辦理”[5]。可見，通過中央審計委員會——這一黨對審計工作在組織領導和實施部署方面強有力的制度安排，事實上就把審計納入到黨內監督的范疇，其結果顯然是強化并突出黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位。

需要注意的是，中央審計委員會是黨中央的決策議事機構，不屬于國家機關，因而沒有在《憲法》有關國家政權組織條款中出現。但《憲法》序言中明確了中國共產黨的核心領導地位，因而黨如何領導和管理國家事務包括審計工作，不是《憲法》所要確定或規范的，而是黨中央所決定的“黨的職責”，因而組建中央審計委員會可以說是黨的一項（一次）有關領導和管理全國審計工作方面的體制改革，并不是傳統意義上的審計體制改革。

五、中央審計委員會是基于黨政關系重新認識的一次政治制度安排

黨和國家領導體制主要表現為黨和國家機關在決策、執行、監督中的關系。由于黨在我國政治、經濟、社會各領域具有事實上的領導核心地位，黨政關系便成為我國社會最基本、最重要的政治關系。

審計不是孤立地存在和作用于社會之中，而是深受特定政治關系的制約。所謂政治關系就是政治主體在取得和運用社會公共權力所進行的活動中所形成的各種關系。如我國審計機關作為政府的一個組成部門，在直接受命于政府的同時，還須接受同級黨委和人大的領導。因此，審計不僅要促進政府各項重大決策的貫徹落實，服務于各級人大對本級預算執行及其他財政收支的監督，還要直接為執政黨服務，接受黨委紀檢組織部門委托，對黨政領導干部進行經濟責任審計。可以說，審計面臨的這種多元化的授權者和委托者，正是我國特有的政治關系的體現，即黨政關系。那么，如何看待和處理審計關系，比如審計機關到底歸屬于哪個部門以及審計工作到底受命于誰？這是由特定環境下的黨政關系決定的。可以說，黨政關系是決定和影響審計改革發展方向與體制選擇的關鍵因素。

1949年以來，在黨政關系的認識上曾多次出現“黨政不分”“黨政合一”“黨政分開”等觀點及爭論。曾幾何時，黨政分開的成果獲得了廣泛贊譽，但也出現了不少新的問題。出現的矛盾大多集中在“分開”不徹底以及“分開”后的職能交叉關系缺乏規范上，但還有更復雜、更深層次的原因。在實踐中，“黨政合一”和“黨政分開”這兩種政治理念也各自形成了兩種不同的審計體制模式。諸如深圳市2008年5月通過的《深圳市近期改革綱要（征求意見稿）》中提出，在深圳市人大常委會設立預算委員會，并將原隸屬于深圳市審計局的投資審計專業局并入市人大預算委員會，建立立法審計，統一審查和監督政府預算、決算和重大投資項目；與此同時，原隸屬于政府的市審計局仍然保留。與深圳模式不同的是，2009年廣東省佛山市順德區把審計機關與紀檢、監察等部門合并，審計工作直接受地方黨委領導。上述兩種改革模式的提出都不是孤立的，順德模式是“黨政合一”觀念的集中反映，而深圳模式則體現出“黨政分開”的理念。無論是“黨政合一”還是“黨政分開”都有著各自深厚的理論依據[6]，由此形成了多元化且相互交織的政治理念與政治行為，對未來審計改革與發展走向產生極為復雜和深遠的影響。

但無論采用哪種模式我們都應該認識到，中國共產黨是國家的領導核心。從黨在國家中的地位來看，它既是領導黨，又是執政黨，這是中國政黨制度的一個重要特征，也是區別于西方國家政黨的一個顯著標志。選擇何種政治理念與政治行為，完全取決于黨的執政目標、任務以及對形勢變化和實際問題的分析與判斷。十八大之后，如何堅持和加強黨的全面領導，實現國家治理體系和治理能力現代化，成為黨在新的歷史時期的重要任務和工作導向。為此，習近平總書記提出了一系列關于深化黨和國家機構改革的重要思想，其中之一就是“必須進一步理清黨政關系”。在這一形勢背景下，對于黨政關系的認識與處理，就是要緊扣新時代、新任務、新要求，圍繞“加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向”，重新認識，即如何處理才能落實好《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》所提出的“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系以及職責明確、依法執政的政府治理體系”。

對于審計工作來說，應打破既有的黨政關系認識與界限，實行黨對審計工作的統一集中領導，增強黨在審計工作上把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。并且以中央審計委員會為首統領全國審計工作，減少經濟監督和審計監督上的多頭管理和職責分散交叉，避免重復檢查、監督盲區以及政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，從而提高工作實效。這一點就如同順德模式的領導者順德區委書記劉海所說的，“我們根本沒理會理論家們的‘黨政分開’或‘黨政合一’的討論……核心是要解決問題”[7]。

六、小結

本文是基于筆者于2018年7月13日在南京審計大學舉辦的“學習中央審計委員會第一次會議精神學術研討會”主題發言修改而成，致力于揭示組建中央審計委員會的內在緣由，并沒有過多地反映筆者對此問題的主觀判斷與價值傾向，而是重點從理論上分析組建中央審計委員會的“來龍去脈”，以期揭示組建中央審計委員會的重要意義。