央地財政關系治理視角下的分類撥款模式改革

●王怡璞

黨的十九大報告提出要建立 “權責清晰、財力協調、區域均衡”的中央和地方政府之間的財政關系。政府間轉移支付體系的完善，是央地財政關系改革的突破口之一。中央政府利用轉移支付將財力與支出責任下放，一方面可以作為地方政府財力補助的重要載體，進一步提升地方政府的治理能力；另一方面，通過對轉移支付資金分配管理的科學設計，促使地方政府在中央政府宏觀調控的目標下更好地提供公共服務。對公共服務進行分權式改革，可以滿足地方需要、節約成本、增強責任感、創新與行政管理有效性等（Boadway，2006）。 分類撥款模式的改革正是延續了這一思路。分類撥款更能適應不同地區地方政府的實際需求，既具有一般性轉移支付的財力補助的特性，也可以實現專項轉移支付的特定任務目標；能夠同時完成促進政府所出臺的重大政策的貫徹落實與基本公共服務均等化的雙重任務。

一、央地財政關系治理對轉移支付資金分配管理方式提出的新要求

在推進國家治理體系與治理能力現代化的進程中，央地之間財政關系的治理發揮著重要的作用。應該認識到，財政已經成為國家治理的基礎和重要支柱。央地財政關系的構建，或者說重塑，不僅僅局限于財政經濟領域，還關乎社會、政治、文化等多個領域。其中，政府間轉移支付就是財政治理現代化工具的重要手段之一，在提高地方政府治理能力的同時，進一步推動完善政府間治理體系。結合治理現代化的特征來看，構建與經濟發展、社會發展、文化發展相適應的現代央地財政關系，也對政府間轉移支付資金的分配管理提出了規范性、效率性與協調性這三方面要求。

（一）規范性要求

規范性是治理現代化的前提，主要包括轉移支付的法治性、資金分配管理機制的透明性、資金分配的穩定性以及地方政府財力、事權與支出責任的統一性。現代央地財政關系的改革，首先需要以轉移支付的法治性落實作為保障，對轉移支付資金分配管理的原則、目標、方法與撥付時間作出明確規定；其次，需要保證資金分配管理機制的透明性，盡可能減少轉移支付分配中可能存在的權錢交易的空間。

在保證資金分配的穩定性方面，應避免對具體分配方式的“朝令夕改”。資金分配應結合經濟狀況，盡量采用規范的、公式化的分配方法。如果地方政府不能提前確定自身可以獲得的專項轉移支付金額，就不能將其納入當年的預算，很難對這筆轉移支付做出統一的安排，使資金難以得到有效的整合使用，從而影響資金的最終使用效果。目前，專項轉移支付由于缺乏科學有效的資金分配方法，導致支付的自由性和隨意性相對較大，補助地區和撥付數額的確定會受到部門的主觀判斷或者地方配套資金高低的影響。在這種情況下，中央安排的大量專項轉移支付資金無疑成為各級政府官員的爭奪目標，容易引發資金分配階段的混亂。

最后，需要保證基本公共服務在各級政府之間財力、事權與支出責任的統一性，保證每一筆轉移支付資金都有一個相對應的責任主體與使用范圍。在實踐中，專項轉移支付比較容易引起地方政府資金置換的問題，當上級政府指定了轉移支付的具體支出用途時，地方政府可能會改變原有的預算支出結構，將原本用于該項目的支出挪用到其他方面，從而對地方公共服務供給產生影響，也會間接影響到專項轉移支付的效果。同時需要注意的是，規范性并不是指死板地限定支出項目，而是由上級政府按照一定的分配方法將財政資金交給下級政府，由下級政府在規定的范圍內進行支配。

（二）效率性要求

效率性要求體現在兩個層面，第一個層面是對地方政府治理行為的配合。轉移支付體系如果設計不完善，就會嚴重影響地方政府的財政自給能力，直接導致地方政府公共服務供給能力的不足。在使用轉移支付時，地方政府在承擔支出責任的同時，也應享有支出的自主性。

第二個層面集中在資金撥付本身，這在專項轉移支付上體現得尤為明顯。在具體實踐中，專項轉移支付的層層撥付造成效率的極大損失。一方面，復雜的行政層級延長了財政資金從中央政府下達到地方政府的時間，使得地方政府不得不拖欠款項，在一定程度上就會影響到公共服務的正常提供。另一方面，在層層撥付的過程中，資金截留現象不容忽視。中央財政轉移支付經過層層“轉移”之后，幾乎每一筆專款都會出現10%到30%的損耗（李齊云，2003）。

（三）協調性要求

一方面，轉移支付的分配應促進地區間財力分配的協調與基本公共服務均等化的實施。轉移支付作為地方政府治理能力的重要財力支持之一，應維持中央和地方財力格局總體穩定，并對地方政府的公共服務提供有力的財政保障。

另一方面，轉移支付的協調性要求關注于不同治理主體，即不同層級政府之間關系的協調性，保證政府間事權與支出責任相適應，也就是“權責清晰”。全社會的公共事務權力應由各級政府進行合理分配。綜合考慮公共事務的受益范圍、信息復雜性和不對稱性，構建一個激勵相容的政府間財政關系制度。對于省以下地方政府的事權和支出責任，省級政府也應加以統籌。

二、現行轉移支付資金分配管理面臨的雙重困境分析

我國轉移支付體系由一般性轉移支付與專項轉移支付兩部分組成。在轉移支付對地方間財力協調的研究上，普遍認為，轉移支付整體上有利 于 經 濟 水 平 較 高 的 地 區 （Wong，2000；Tsui，2005），從而拉大了地區間居民收入的差距（Raiser，1998；馬栓友、于紅霞，2003；雷根強等，2015）。其中廣受詬病的是稅收返還制度，更是加劇了地區間財政的不平等程度（Tsui，2005）。與之相反，均衡性轉移支付能夠起到縮小地區間財力差異的問題（賈曉俊、岳希明，2012）。因此，絕大多數研究都在呼吁加大均衡性轉移支付在整個轉移支付體系中的比例。

同時，在我國目前的轉移支付制度中，專項轉移支付的財力均等化程度低，資金分配透明度相對較差。與此相反，一般性轉移支付的資金分配較為規范，財力均等化功能較強。為了規范我國轉移支付制度，進一步發揮轉移支付的財力均等化效應，為落后地區基本公共服務供給提供資金保障，我國應縮小專項轉移支付的比重，相應地提高一般性轉移支付資金份額。這是關于我國轉移支付制度問題的一般觀點。但是仔細考察可以發現，這一觀點并沒有反映出我國轉移支付制度存在的主要問題。在當前的政治與經濟體制下，地方政府在盡全力推動經濟增長的同時，公共服務的供給卻不盡如人意 （李永友、張子楠，2017）。地方政府官員的政治激勵主要是對上負責，而為當地居民提供有效公共服務的激勵相對缺失。馬光榮等（2016）發現，一般性轉移支付在發揮更大的財力均等化效應的同時，也會對地方經濟發展產生負面影響。如果一味地加大一般性轉移支付的比重，而不對財政資金的用途作出指定，在地方政府強烈的經濟建設偏好的推動下，當地公共服務供給的水平就難以得到有效提升。

由此可見，現行財政轉移支付體系面臨著兩種困境，專項性轉移支付有利于實現中央政府的政策目標，但卻會造成較大的效率損失；而一般性轉移支付的效果與此相反。具體而言，如果單純擴大增加一般性轉移支付的比重，而不指定支出用途，地方政府有將這筆資金用于經濟建設領域的強烈偏好，以滿足自身的政績需要；而本應大力發展的教育、醫療、社保等公共服務，反而不能得到足夠的財力保障。相反，如果中央部門想通過加大專項轉移支付力度，以達到促進地方政府提供公共服務的政策目的，就會對地方政府的經濟建設決策權和財政決策權造成一定程度的困擾，影響地方公共服務供給的有效實施。同時，難以避免專項轉移支付帶來的地區間財力不協調與管理規范性較差的問題，影響財政資金的績效水平。

因此，我國轉移支付制度的設計面臨著一個現實的問題，即需要同時降低兩種轉移支付帶來的負面結果，對轉移支付體系進行改革，重新進行科學合理的設計。在轉移支付能夠顯著影響地方政府支出行為的背景下，轉移支付體系更需要一個良好的制度設計。不良的制度設計會引致地方政府進行不切實際的財政支出安排，使得公共服務的提供偏離基本公共服務均等化的目標。如何利用轉移支付，既能夠有效地緩解基層財政困境，又能夠促進地方政府對公共服務的投入，從根本上改變對地方政府的行為激勵，是我國轉移支付改革面臨的核心問題。

三、分類撥款的定義與優勢分析

分類撥款（categorical grant）介于一般性轉移支付與專項轉移支付之間的中間地帶，也可稱為 整 塊 撥 款 （block grant）（Boadway and Shah，2007）。中央政府只規定大體使用用途，而財政資金的具體使用與管理的權力交由地方政府掌握。比如上級政府撥付了一筆教育經費，只要求其用在教育領域，則地方政府可用于為學校購置固定資產或無形資產、服務等，也可用于支付教師工資。也就是說，地方政府對這筆轉移支付享有在教育領域內的支出自主權。對轉移支付資金的分配管理實行分類撥款改革，將被指定具體支出項目的專項轉移支付整合為被指定大體支出方向的一般性專項轉移支付，同時將這種一般性專項轉移支付的具體分配與管理權力交由地方政府自主掌握。分類撥款在國際上已經得到廣泛的實踐，比如加拿大的醫療轉移支付（Canada Health Transfer，簡稱 CHT）與社會轉移支付（Canada Social Transfer，簡稱 CST），是中央政府向省級政府發放的用于醫療、高等教育及福利等領域的財政補貼。這兩種轉移支付加起來，在加拿大整個轉移支付體系中維持在68%左右的比重。

在我國現行的治理環境中，分類撥款的優點可以體現在以下幾個方面。

（一）分類撥款更加符合“權責清晰”的要求

中央與地方政府面臨著不同的目標函數與經濟資源、競爭環境和信息等方面的約束條件，這些結構性差異決定了中央政府與地方政府在激勵和行為方面的重大差異（周黎安，2008）。在當前中央政府與地方政府之間關于對政府間轉移支付的爭論中，中央政府強調集中分配資金可以從大局著眼使用資金，實現總體目標，并加強對地方政府的調控；而地方政府強調，將資金交予地方政府直接進行分配，可以提高資金的使用效益，利用地方政府的信息優勢，因地制宜地發展社會事業。這就需要在地方自主性和上級控制權之間取得平衡。分類撥款讓地方政府享有更多支出自主性的同時，承擔更多的支出責任，實現“權責利相統一”的目標。中央政府的官員對地方實際財政情況可能并不十分了解，而地方官員更清楚本地區的具體需求以及基本公共服務的受益范圍。同時，地方官員與當地居民之間的接觸更為直接、透明（visible），因此會更具有責任感。這種責任感與透明度，會促使地方政府官員尋求提供公共服務的最有效方式，并且降低行政成本。同時，由于指定了資金的大體用途，分類撥款也可以滿足中央重大決策部署的要求。

（二）分類撥款更能滿足“財力協調”的要求

第一，分類撥款有助于形成政府間合理的財力格局。分類撥款由中央政府指定基本用途下發給省級政府，再由省級政府依據各個地區的需要作具體分配。一方面，轉移支付資金由中央政府下發，可以彌補省級政府的財政缺口，更好地發揮省級政府作為縣級基本財力保障機制責任主體的作用；另一方面，由省級政府因地制宜地向不同地區的縣級政府提供足夠的財力補助，以滿足其基本公共服務均等化的財政需要。

第二，分類撥款有助于完善各級政府的財力保障機制。首先，分類撥款具有預算的確定性。分類撥款的制定基于因素法，因此資金具有可預見性，方便地方政府進行更長遠的籌劃，而無需再花大量的成本浪費在對資金的競爭上。其次，分類撥款能夠促進資金使用的靈活性，有助于提升財政資金的使用效率。以我國稅費改革轉移支付資金為例，在具體實踐中，每一筆資金都會被規定明確的用途。而分類撥款允許地方政府可以創新性使用財政資金，不用再局限于專項轉移支付的限制范圍，從而有助于提升財政資金的綜合使用效率。再次，分類撥款具有成本的節約性。由于分類撥款大大提升了分配的透明程度，這樣不僅可以消除目前專項轉移支付存在的不必要與重復計算而導致的浪費問題，中央政府也可節約審閱地方政府書面申請文件的成本，減少地方政府跑部門爭資金的成本，降低轉移支付資金從計算到撥付再到使用各個環節的成本。最后，分類撥款可以提高財政績效水平。通過把分散的資金進行集聚，形成合力，有助于提高政府統籌能力，實現集中財力辦大事的目標；同時，加快財政資金撥付進度，有助于進一步提高財政資金的使用績效。

（三）分類撥款更加符合“區域均衡”的要求

分類撥款的設計關鍵在于因素法的實施。在因素的選取上，采用部門專用因素與轉移支付受益地區人口等通用因素相結合的思路，分別設置量化指標、權重系數和計算公式。同時，根據各地區的經濟發展、財力狀況等因素，確定不同的系數，具體區分轉移支付的類別，從而在不同經濟發展水平地區之間實現差異化的轉移支付傾斜力度。在因素制定的過程中，為保證因素設計的科學性與公平性，各部門首先根據自身的工作任務、工作特點與重點對因素的選取與權重提出建議，再由財政部門開展大量調查研究，并對各部門實地考察，針對每一個因素進行多次協商。同時，每年根據經濟重點調整等具體實際情況，對設計方案進行靈活的實時調整。

四、分類撥款模式的改革路徑

（一）短期改革路徑分析

第一步，結合基本公共服務清單，對分類撥款進行科學設計。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》確定了公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障等八大領域的基本公共服務清單。每個清單均對其中涉及的服務對象、服務指導標準、支出責任、牽頭負責單位等作出了明確的事權與支出責任的劃分。因此，分類撥款可以基于上述每個清單大類進行整體設計。具體而言，就是在保障資金規模不變的情況下，歸并整理專項轉移支付項目，將屬于同一支出大類的專項轉移支付規定到同一類財政補助中，并劃歸為一般性轉移支付。可以將多種用途的專項轉移支付進行同類歸并，主要是將使用方向類同、支持對象相近的專項資金進行歸并。考慮到原有的既得利益分配格局體系已經形成，過快削減相關項目，可能會遭到多方反對。因此，本文認為在短時期內，整合的標準不一定要嚴格地與支出的分類相對應，可以將原專項轉移支付發放單位等因素考慮在內。

第二步，對現有專項轉移支付項目進行清理，壓縮隨意性較強的專項轉移項目和資金，取消不能發揮預期政策作用的項目。取消大量使命已經完成、不再滿足培育市場環境目的，或者財力規模過小、對治理能力改善作用有限的專項轉移支付項目。

第三步，借鑒國際經驗，將公共服務的具體設計權部分下放至省級政府，進行“省級統籌體制改革”。這也與國務院頒發的《關于調整和完善縣級基本財力保障機制的意見》中規定的“省以下財政體制主要由省級政府確定，實施縣級基本財力保障機制的責任主體為省級政府”相一致。“省級統籌體制改革”在政策思路上最根本的轉折點在于，扭轉以往由中央政府核定各項財政支出標準的做法，改為由省級政府自下而上制訂本省的各項公共支出標準及其動態調整的原則。省級政府基于本省的公共支出標準體系的實施情況，完善省級以下轉移支付體系。省級統籌原則的實施，可以硬化當地政府的預算軟約束。由于省級政府不具有發行貨幣的權力，享有的稅收自主權也有限，因此省級政府無法長期彌補地方政府的財政缺口。同時，省級統籌改變了以往“中央包辦”的方式，還可以改善各地區之間無謂的攀比現象。

（二）長期改革路徑分析

分類撥款的長期改革，需要中央政府的與地方政府達成統一行動共識。首先，逐步構建完整的法律體系。分類撥款改革的順利實施，需要有完整的法律體系作保障，這樣才能保證地方政府在法律框架下進行有效的公共服務供給。,如加拿大的醫療轉移支付制度，規定地方政府在得到轉移支付資金后，其所提供的醫療服務需要符合醫療法案提出的相關規定。除此之外，完善的法律制度，還能起到嚴格的資金使用監督作用。

其次，中央政府需要對公共服務供給的國家最低標準進行“頂層設計”，以促使地方政府為本地居民提供一定水平之上的公共服務。例如，美國對大部分轉移支付都規定了最低努力支出，加拿大也制定了相應的國家標準。如果地方政府所提供的公共服務不能達到最低標準要求，中央政府就可以根據兩者之間的差距，在下一個期間減少相應的轉移支付額度。

再次，分類撥款撥付的具體金額可以根據“因素法”制定。結合部門專用因素與轉移支付受益地區人口等通用因素，根據不同地區的經濟狀況與財政困難程度，確定不同的系數，通過因素選取與權重調整，實現對不同地區、不同年份分類撥款額度的科學測算，以達到對貧富差異地區轉移支付的均衡安排。

最后，實施有效的監管措施。對轉移支付進行全過程監督和管理，將檢查結果作為績效因子和財務管理因子列入分配額度測算因素體系。同時，對資金使用效率高的部門或地區，增加下一年的轉移支付資金，這也是激勵約束機制的一種體現。■

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