如何理解十九大報告中關于財稅改革的論述

●曾康華 張玉胡 施 琪

一、黨的十八屆三中全會以來財稅改革的演進

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了全面深化改革的帷幕?！稕Q定》明確指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”這一定位首次將財政提升到了國家治理的戰略高度，同時《決定》對財稅體制改革的總體部署可以概括為四個方面：一是繼續完善財稅立法，為建立現代財政制度夯實法律基礎；二是為了調動中央和地方政府的積極性，在明確各級政府事權的基礎上，實現事權與支出責任相匹配；三是進一步透明預算信息，提高預算管理效率，加強監督，強化和規范預算管理；四是在穩定總稅負水平不變的基礎上，深入進行結構性稅制改革。以上部署既是為了建立現代財政制度，也是為了更好地讓財政在國家治理層面發揮基礎和重要支柱的作用。事實上，深化財稅改革既包括財政自身的改革，也涵蓋了之前改革過程中產生的一系列問題、難題以及協調配套等改革。

為了實現財稅體制改革的總體部署，中共中央政治局于2014年6月30日審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），《總體方案》是對《決定》關于財稅體制改革總體部署的具體化，并提出財稅改革的時間表?！犊傮w方案》進一步指明了新一輪的財稅體制改革將從預算、稅制和財政體制三大方面全面推進，計劃在2016年對這三大方面的改革形成一個基本框架，其中預算制度和稅制改革要先完成，財政體制也要適時進行，重點工作與任務的改革基本到位；到2020年，這三大方面的改革要如期完成，即現代財政制度基本建立。

（一）預算管理與制度改革

2014年是深化經濟體制改革的元年。在財稅改革方面，預算管理制度改革先行。在《預算法》首次大修后，經過四輪的反復修訂，2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了新修訂的 《預算法》，并于2015年1月1日正式實施。新《預算法》的實施意味著預算管理制度的法治化建設不斷向前邁進，法治化、規范化的預算管理制度基本確立，不僅成為了財稅改革重要一環，同時也是統籌全面深化財稅改革的關鍵點。因為“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，只有建立起現代預算管理制度，才能使國家治理建立堅實的基礎。那么，國家的治理能力在很大程度上取決于預算管理制度的確立，因為預算管理制度是建立現代財政體系的基礎，處于基礎性地位，扭住預算管理制度改革這個牛鼻子，可以說是抓住了深化財稅體制改革的根本。

經過大刀闊斧修訂的新《預算法》由原來的79條增加至101條，共計改動82處，新《預算法》與舊《預算法》相比較，有四個新的變化：一是全口徑預算體系的確立，首次以法律的形式建立了具有中國特色預算體系，所有的財政性資金要納入預算管理，規范管理，從法律上徹底取消長期存在的預算外資金，加強了財政性資金的預算管理和監督；二是對地方債的舉債主體明確規定，從法律上結束了長期以來地方債主體多元的情況，明確了省級政府是地方債舉債主體，便于對地方債進行規模和主體的有效監督；三是進一步規范了財政轉移支付制度，明確提出了財政轉移支付的目標，這個目標就是推進地區間基本公共服務均等化的實現；四是對預算信息公開進行了特別規定，指出政府預算信息必須公開透明，信息公開的內容要求廣泛，除了規定的國家要保密的秘密以外，原則上其他的預算信息必須公開，這是加強預算管理的必然要求，也是滿足人們對預算信息需求的需要。

值得特別指出的是，新《預算法》要求各級地方政府堅持財政收支平衡原則。如果出現赤字，只有省級政府才能舉借債務，而且對省級政府舉借的債務進行嚴格的限定。這些限定是：（1）用途限定。舉借的債務只能用于公益性資本支出，也就是只能滿足公共需要的資本性開支，不能彌補經常性開支的不足。（2）規模限定。省級政府舉借債務的規模，必報國務院審批，國務院還必須報全國人民代表大會或全國人大常委會批準，對于國務院下達的債務額度，還要由省級人大常委會批準，這就保證了地方債務規模不突破風險底線，始終置于立法機構和中央政府的監督之下。（3）方式限定。新《預算法》規定，省級政府舉借的債務只能通過發行地方政府債券，除非有法律規定，不得采取其他方式籌措資金。同時還規定，省級政府不得向任何單位和個人提供任何形式的擔保，這就在法律的層面限制省級政府的行為，有利于規范、嚴格管理地方債務。（4）風險控制。省級政府舉借的債務要有穩定的還款來源，為此國務院建立相應的機構，對地方債的風險進行分析和評估，防患于未然，如果出現了風險，有相應的處理措施，這樣就更加積極地應對了地方債的風險。同時，這也使得地方政府必須積極探索創新的融資方式，比如最近幾年重新“熱”起來的PPP融資方式，就是在供給側改革和新《預算法》頒布實施的大背景下，在各地推行的具有中國特色的融資方式。

《決定》還明確指出，預算管理要拓展外延，主要是改進預算控制方式，即“建立跨年度預算平衡機制”，這一原則性規定意味著預算收支的管理從年度約束性向著中期預期性轉變，積極實行中期財政規劃管理，增強了財政政策的前瞻性、動態性和財政政策的連續性。相比較于傳統的年度預算管理制度而言，預算管理的理念是一個很大的調整，更加符合現代財政管理的目標和未來的發展方向。而且，它所昭示的是重大政策的變化，即稅收將不再作為各級政府預算確定的任務，而是預期的目標，既然是預期目標，就不是指令性的任務。這將有助于稅務機關依照法律征稅，從而避免了為完成任務多征或少征的體制弊端。不僅如此，這一規定打破了各級政府財政固有的“重收入、輕支出”的傾向，更加注重預算資金使用的績效和連續性，有助于各級政府財政支出結構進一步完善與優化。進一步完善措施是在2015年1月23日國務院發布的《關于實行中期財政規劃管理的意見》（以下簡稱 《意見》），《意見》決定在全國實行中期財政規劃管理，研究編制三年滾動財政規劃，進而加強財政對經濟“逆周期”調節。《決定》編制跨年度預算的表述是管理理念上的重大突破，具有牽一發而動全身的深遠影響。而且，針對社會各界呼聲很高的預算公開問題，《決定》也規定實施全面規范、公開透明的預算制度。公開范圍進一步擴大，公開內容進一步細化，逐步向公開透明的預算制度邁進。隨后國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的決定》，對“完善政府預算體系，積極推進預算公開；改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制；加強財政收入管理，清理規范稅收優惠政策；優化財政支出結構，加強結轉結余資金管理;加強預算執行管理，提高財政支出績效；規范地方政府債務管理，防范化解財政風險”等方面進一步作了詳細的規定，提高了實施新《預算法》的可操作性，夯實了改革基礎。

（二）深化稅制改革

稅制改革是深化財稅體制改革的第二項重點任務，《決定》對稅改的要求和部署可以歸納為：（1）深化稅改，重構并進一步完善地方稅體系。主要以“營改增”為主，適時對消費稅征收范圍進行調整，主要從環境保護和人們消費水平變化兩個方面調整消費稅的征收范圍。（2）改革個人所得稅的征管模式。（3）改革資源稅。此外，房地產稅需要適時推進改革。

事實上從整體來看，黨的十八大以來，具體稅種改革聚焦在營業稅、增值稅、消費稅、資源稅、房地產稅、環境稅和個人所得稅7個稅種。其中最引人矚目當屬 “營改增”了，2012年開始的“營改增”，不僅是稅制改革的核心和關鍵，而且是引領全面深化財稅體制改革的起點，其重要性不言而喻。既順應了世界各國稅制改革的趨勢，又體現了稅制改革的中國特色?！盃I改增”改革的效力正在發揮，正逐步消除困擾我國多年的行業稅負不公，縮小了不同行業成本的差距。同時，由于地方稅缺少了營業稅這一主要稅收來源，也標志著我國將開啟地方稅收體系建設新的探索。重構地方稅，應從有利于轉變地方政府行為出發，因而房地產稅的改革一直是熱點。在直接稅方面的改革，由于我國的直接稅主要就是個人所得稅和企業所得稅，企業所得稅自全面改革以后，再改革的回旋余地不大。所以，直接稅改革的重點是個人所得稅。

（三）財政管理體制方面

事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提，但中央與地方事權支出責任的調整是長期以來充滿爭議的話題。習總書記曾經說過：“中國改革已經進入攻堅期和深水區，我們將以壯士斷腕的勇氣、鳳凰涅槃的決心，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀，敢于觸及深層次利益關系和矛盾，把改革進行到底?！敝醒肱c地方事權、支出責任和財力匹配的問題是財稅改革最大難度的問題，也是財稅改革的深水區，由于我國分稅制實行了20多年，這一體制整體上適合我國的國情，現在來看，如何進一步完善分稅制是深化財稅改革的重頭戲。而隨著我國經濟的持續增長，中央和地方政府的財力規模獲得了很大的增加，但稅制改革導致地方稅減少，地方政府缺失了一塊財力，只靠財政轉移支付制度不能從根本上解決地方政府財力的缺失問題，因為作為一級地方政府，必須要有穩定的財力，才便于地方政府統籌規劃，全面安排。而且《決定》上稅制改革后中央和地方的財力格局也有明確的敘述 “保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”

二、黨的十九大報告明確財稅改革進入新時代

2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會在北京召開，習近平總書記在大會上作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，3萬多字的報告縱觀歷史、展望未來，大氣磅礴。報告總共有40個新提法、新舉措，其中對于財稅領域的新部署是“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！边@78個字，雖簡短精煉卻字字鏗鏘有力，包含了非常豐富的內涵，為新時代的財稅改革指明了方向。

（一）加快建立現代財政制度

這是對于當前和今后形勢判斷和背景變化作出的一種戰略性安排。新時代財稅體制改革的目標，就是要有助于解決新時代社會主要矛盾。黨的十九大報告作出了我國進入了新時代的判斷，并且明確指出“社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，在此背景下，加快建立現代財政制度，就是要構建新時代的財政制度，而這一制度將有助于社會主要矛盾的解決。因為，人民日益增長的美好生活需要，不僅包括物質保障，還有對公平、民主和正義的追求。與此相對應，新時代財政制度要解決的問題不僅是惠民生、促平衡、求發展，還包括建立健全社會制度，實現物質文明和精神文明雙豐收，滿足人民對物質和精神生活的不斷需求。

（二）合理劃分中央和地方政府事權和財政支出責任，是財稅體制改革的核心環節

“權責清晰、財力協調、區域均衡”是黨的十九大報告描繪的新時代中央和地方財政關系的核心特征。“權責清晰”意味著中央和地方政府事權劃分要清晰，明確區分中央和地方政府事權的邊界，在此基礎上，中央和地方政府財政支出責任才能明確?！柏斄f調”一方面指中央和地方收入分配要合理，中央和地方收入都要有穩定的財源，當地方政府財力出現不平衡要有協調機制加以平衡；另一方面指各類公共產品資金配比要協調，在地區間的配比也要協調，要有助于體現基本公共服務均等化的財力分配理念。“區域均衡”則強調全國區域間的財力分布要均衡，這要有比較完善的轉移支付制度加以保證，而且要有相對統一的制度安排，意味著財政資金會加強對中西部地區、農村地區轉移支付，促進區域間財力的平衡。黨的十九大報告中將中央與地方財政關系提到更為顯著的位置，這主要是因為深化財稅三個方面的改革，稅制和預算方面的改革要推進得快一些，而中央和地方財政關系的改革相對滯后，改革的步伐相對慢一些。改革現有的中央和地方的財政關系是財稅改革的“深水區”，但又是非改不可的領域。因此，黨的十九大報告中將中央和地方財政關系的改革作為重點來抓，也是深化財稅改革的必然要求。當然，中央和地方財政關系的改革，其核心要義自黨的十八屆三中全會一直沒有改變，最終還是要尋求解決地方政府財力和支出責任之間的匹配問題，因為在決勝全面建成小康社會的關鍵期，區域間財力均衡是必要前提，沒有區域間財力均衡，就很難解決發展不平衡的問題。只有解決好區域間財力均衡這個問題，才能使全面建成小康社會的步伐有效有序全面推進。

（三）黨的十九大報告增加了預算管理和改革的新內容

新增內容就是區域均衡。預算是管全面的，是政府財力的部署，在全面邁向小康社會關鍵時期，突顯了區域間的發展必須平衡、必須充分的新時代要求；預算制度是現代財政制度的重要內容，預算編制必須為區域間的平衡發展起到積極的促進作用，這種促進作用的充分發揮，就是要求通過預算分配的財力也應做到區域間的平衡?！叭嬉幏锻该鳌藴士茖W、約束有力”，是新時代預算制度的新要求。近幾年，隨著修訂后的《預算法》實施，我國預算制度在規范透明、約束有力方面取得突破。在此基礎上，黨的十九大報告提出的預算制度要“標準科學”，意味著新時代的各級政府預算的編制和執行將更加規范，預算規模將更加科學合理，在標準合理、財力允許的前提下，既要量力而行，又要充分發揮政府預算的最大效能，體現新時代預算的鮮明特征。

黨的十九大報告中提出“全面實施績效管理”，意味著各級政府所有的財政資金將全部納入績效管理，而且這一步伐將明顯加快。這也是為了解決財力不平衡問題的路徑。因為提高資金使用效率，將錢花在刀刃上，讓財政資金充分發揮效力，可以在某種程度上解決財力不足的問題，現在很多地方財政資金使用粗放，預算盤子定得過于寬松，這是財力不平衡不充分使用的一種表現。就目前來看，新《預算法》頒布兩年多以來，各地財政資金實施績效管理的落實情況不一樣，總的來講，經濟發達地區這一工作開展得好一些，各地開展這一工作的進展情況不一樣，廣度、深度和績效也存在比較大的差別。

（四）黨的十九大報告中提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”

這是在今后幾年稅制改革方面總的要求，意味著會繼續推進個人所得稅、房產稅和資源稅改革。在個人所得稅方面，個人收入減免額規定、個人收入征收模式和納稅單位依然是改革的主線，個人收入減免額規定的改革比較好推進，但個人收入征收模式和納稅單位的改革需要一個比較長的時間，非短時間內能完成。房產稅的改革實際上一直存在爭議，但改革的必然性不容置疑，事實上，財產信息系統建設一直在推進，只是房產稅的出臺仍有待時日。資源稅改革需要進一步推進，讓資源稅改革更好體現“美麗中國”和“青山綠水就是金山銀山”的理念。

三、未來幾年深化財稅改革的思考

從總體來看，黨的十九大報告中關于財稅改革的表述，既是置于社會主義建設進入新時代，又是在決勝全面建成小康社會時期，更是從大國財政邁向強國財政時期的大背景下提出的新時代財稅改革的任務，貫徹了黨的十八大以來深化財稅改革的精神，又開創了新時代財稅改革的新理念和新思路。

根據黨的十九大報告中關于財稅改革的表述，在未來的幾年中財稅制度改革主要是立足于黨的十八屆三中全會以來已經開展的財稅改革，并在此基礎上繼續深化改革和進行新的財稅改革，構建新時代財稅制度，為全面建成小康社會提供制度保障。

（一）新時代財稅改革要著眼于大局

這個大局就是全面建成小康社會，財稅改革要服從大局，圍繞大局來展開，財稅改革的目標是要確立新時代的財政體系。這是大國財政在新時代發展的必然要求，新時代財政體系的特點是法治、規范和透明。“法治”意味著我國新時代財政體系要依法構建基本框架，并在此基礎不斷完善財稅領域的法律法規建設，這是全面依法治國的基本要求，也是新時代財政體系的一個鮮明特點；“規范”意味著財稅制度的建立要規范有序，各級政府制定財稅制度要規范，執行財稅制度也要規范，這是建設法治政府的必然要求?！巴该鳌币馕吨敹愔贫?、政策和信息更加透明，政府預算的編制和執行要透明，政府財政行為公開，財稅信息要更加透明公開，要讓民眾知道政府的所作所為，要讓民眾有知情權，就必須進一步公開透明財政信息。

（二）財政體制改革進程要加快

突出抓重點、補短板、強弱項，尤其在中央與地方財政關系上，將財政體制改革作為財稅改革的三大任務之一，因為中央與地方財政關系的改革相對滯后，如果不能很好地解決這個問題，中央和地方兩個積極性就不能充分發揮，自然也不能發揮出財政體制的應有作用。當前，中央和地方財政關系的調整，亟待清晰落地，對地方而言尤其如此。首先要明確界定各級政府的邊界，在明確政府和市場、政府和社會關系的基礎上，再來劃分中央和地方財政事權。當然，對中央與地方財政關系進行改革，要以現階段稅制為前提，考慮到地方政府的實際財力情況，還要考慮地方間財力不平衡的情況，使中央和地方財政關系的改革，既能從整體上處理好中央和地方的事權、財力和支出責任的關系，地方政府要有穩定的財力保障，又要能夠協調地方間的財力平衡問題。因為這樣做，是服從全面建成小康社會這個大局。既然我國確定目標，要在2020年全面建成小康社會，這就要求中央和地方財政關系的改革要圍繞這個目標來展開，要確保地方如期達到這個目標，就必須對地方間財力不平衡的狀況作出有效的財政制度安排。

（三）深化預算改革，更加體現出預算的“標準科學、財力協調、約束有力”的總體要求

2014年新《預算法》頒布以來，預算管理的根本大法已經建立，而且近年來貫徹新《預算法》平穩有序。未來推進深化預算改革，就是要圍繞這12個字來展開。各級政府編制預算要進一步精細和準確，預算規模的確定要科學合理，同時提高預算的前瞻性，要把年度預算和多年滾動預算結合起來，在科學規劃經濟發展的基礎上，合理編制年度預算，一旦預算規模確定，要嚴格執行預算，預算資金供給、保障和約束有力，要平衡好預算項目之間的關系，仍然要遵循統籌兼顧，全面安排，保障重點的原則來安排預算資金。同時，為了規范管理，加強預算約束，公開預算信息，與之配套的改革也必須同時推進，只有這樣才能把預算信息透明工作推向深入。

（四）進一步深化和完善新時代稅收制度改革

建立健全地方稅體系，是未來必須面對和解決好的問題，進一步構建地方稅體系的架構是新時代稅制改革的當務之急，不容拖延。繼續研究推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革，個人所得稅納稅人的改革也要納入議事日程。同時，隨著“二胎”生育政策的實施，結合各地居民收入水平差距大的情況，考慮到稅收調節收入功能，個人所得稅應從家庭支出負擔角度考慮，增加專項收入扣除項目以體現公平性。在其他稅方面，房產稅的改革要繼續推進，但房產稅的改革難度和阻力也最大，需積極穩妥進行；黨的十九大報告中提出建立美麗中國的目標，對資源稅的改革提供了新的依據，就是要通過稅收手段為建立美麗中國的目標發揮積極作用，而這方面資源稅的改革可以發揮應有的作用，現在我國資源稅征收的范圍還是過窄，因此，今后要把擴大資源稅的范圍，作為資源稅改革的主要方向。適時進行消費稅改革，重點是進一步減低消費稅稅率和調整消費稅的稅目。將著力點放在健全地方稅體系上，個人所得稅和房地產稅是改革的重點。

必須看到，黨的十九大報告中盡管沒有具體提到某個具體稅種的改革，但從報告中提出“建設美麗中國”的理念和“加強社會保障體系建設”的表述來看，資源稅和社會保障稅的改革應該在稅改范圍之內。近幾年加大環境保護力度，而資源稅可以在保護資源和環境方面發揮稅收的調節作用，對資源和環境的保護采用稅收杠桿來調節也是世界各國通行的做法，對于我國來講，要全面建成小康社會，就離不開優美的環境，而資源稅的改革，可以在增強人們保護環境、愛護環境的意識，減少污染方面發揮積極作用。對于黨的十九大報告中提到的“加強社會保障體系建設”，是基于要全面建成小康社會和老齡化問題的一個戰略安排，我國已經進入老齡化社會，整個社會面臨的老齡化問題越來越嚴重。必須從稅制改革上有助于應對老齡化問題，這就要考慮將社會保障費適時改為社會保障稅，因為社會保障稅是發達國家普遍開征的稅種，將社會保障費改征為社會保障稅，可以確保社會保障資金的征收，不僅強化了法的效力，更加完善了稅制，而且有利于提高直接稅在稅收中所占的比例?！?/p>

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