從單一治理走向多元共治：我國環(huán)境立法的發(fā)展趨勢

王文卓

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所 湖北武漢 430072

1978年改革開放以后，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化。區(qū)別于西方國家時間跨度較長的先發(fā)展后治理的模式，中國在短短三十幾年的時間里面臨著從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會、從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的社會根本問題，這些轉(zhuǎn)變給中國社會帶來了許多包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源耗竭在內(nèi)的各種社會問題，使中國不得不同時承受社會發(fā)展的壓力和環(huán)境保護(hù)的壓力，①這也迫使環(huán)境立法進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變以應(yīng)對這種社會結(jié)構(gòu)所帶來的巨大的挑戰(zhàn)。

無論是1979年試行的《環(huán)境保護(hù)法》，還是后續(xù)制定的各個環(huán)境污染防治單行法，都表現(xiàn)了中國環(huán)境立法的一個重要特點(diǎn)，即以行政管理措施為主，而缺少環(huán)境民事法律規(guī)范。這與改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張有著密切的聯(lián)系。市場經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張帶來了大量的現(xiàn)代環(huán)境問題，而“市場的失靈以及企業(yè)的負(fù)外部性致使基于法律規(guī)范的國家干預(yù)與管制因而成為解決環(huán)境問題的通行做法。”②以行政管理措施為主的單一環(huán)境監(jiān)管模式雖然便捷且效率較高，但存在著較大的缺陷。

一、單一環(huán)境監(jiān)管模式的缺陷

（一）環(huán)境保護(hù)行政管制本身存在局限

相對于數(shù)量龐大的環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者，環(huán)境保護(hù)管理部門的人力物力均十分有限，僅靠環(huán)境保護(hù)管理部門以行政手段進(jìn)行環(huán)境治理，從理論和現(xiàn)實(shí)上均無法實(shí)現(xiàn)對環(huán)境利用行為的全面監(jiān)管。其次，以行政管理措施為主的單一環(huán)境監(jiān)管模式將企業(yè)、公眾排除在治理體系之外，形成政府、企業(yè)和公眾之間就環(huán)境決策進(jìn)行溝通的壁壘。政府與企業(yè)、公眾環(huán)境治理溝通機(jī)制的缺失，不僅使企業(yè)、公眾在環(huán)境利益的主張上缺乏話語權(quán)，也使政府的環(huán)境行政管制行為缺乏有效的監(jiān)督，最終造成政府公信力的降低以及環(huán)境決策執(zhí)行的低效。在我國，這種公眾參與的缺失引發(fā)了大量的環(huán)境群體性事件。

（二）環(huán)境保護(hù)行政管制的執(zhí)行存在問題

環(huán)境主管部門在進(jìn)行環(huán)境行政管制時會受到不同利益集團(tuán)的影響。政府在進(jìn)行行政決策時除了考慮行政決策本身的科學(xué)性和合理性，不可避免地會考慮其他復(fù)雜的利益因素。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間，一些地方政府往往基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的考慮進(jìn)行“寬松執(zhí)法”，造成環(huán)境行政管制不力的局面。其次，由于現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)政府部門權(quán)責(zé)利的一些規(guī)定存在模糊或不明確的情況，環(huán)境保護(hù)主管部門之間的執(zhí)法存在矛盾。當(dāng)具體事項的環(huán)境執(zhí)法有利可圖時，環(huán)境保護(hù)行政部門之間往往會進(jìn)行權(quán)力競爭，爭相主張自己的環(huán)境行政權(quán)力；反觀因環(huán)境保護(hù)不力被追責(zé)時，環(huán)境保護(hù)行政部門之間則會利用法律規(guī)定的含糊不清進(jìn)行相互推諉。

二、由“單一治理”走向“多元共治”

也正是基于上述原因，2014年修改的環(huán)保法雖然擴(kuò)大和強(qiáng)化了環(huán)境行政管制，但在強(qiáng)化行政管制的同時也擴(kuò)大了環(huán)境管制的主體和手段，在一定程度上突破了單一治理模式的藩籬。具體而言，新環(huán)保法在1989環(huán)保法的基礎(chǔ)上，專設(shè)“信息公開與公眾參與”一章，明確規(guī)定公眾享有“獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！辈⑶乙?guī)定符合一定法律條件的社會組織可以“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”向人民法院提起訴訟。結(jié)合2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》環(huán)境污染責(zé)任一章的規(guī)定，公眾就可以通過多種民事手段來保護(hù)環(huán)境、維護(hù)自身合法權(quán)益。環(huán)境法的實(shí)施和監(jiān)督也不再僅是環(huán)保部門的事，公民、污染受害者和社會組織都能夠參與進(jìn)來，對環(huán)境和資源的利用行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。環(huán)保法對公眾參與權(quán)的保障，使政府與企業(yè)、公眾之間能夠及時地進(jìn)行信息的交流與反饋，在一定程度上緩解了政府與企業(yè)、公眾之間的矛盾。此外，在監(jiān)管手段上，環(huán)境立法還引入“排污權(quán)交易”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“政府優(yōu)先綠色采購”等經(jīng)濟(jì)手段，運(yùn)用市場機(jī)制刺激利益相關(guān)者保護(hù)環(huán)境。在多元共治的環(huán)境治理體系中引入市場機(jī)制，將有效提升各主體參與環(huán)境風(fēng)險治理的積極性和有效性。由此，我國的環(huán)境立法從單一環(huán)境監(jiān)管主體、手段向多元環(huán)境監(jiān)管主體、手段發(fā)展，體現(xiàn)了多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。