提升基層財政運行質量的路徑探析

●寇 杰

郡縣治，則天下安。市縣兩級財政平穩運行直接關系民生福祉改善、基層政權穩定，乃至國家的長治久安。多年來，中央財政高度重視地方財政，特別是市縣財政運行情況，通過建立縣級基本財力保障機制等措施，給予困難市縣多方面的支持和幫助，有力地促進了地方經濟社會發展。總體看，縣級政府運轉和基本民生兜底得到較好保障，但受宏觀經濟波動影響，部分地區財政收入下滑，增支需求不斷增長，加之政府債務、養老金缺口等風險向財政集聚，一些困難地區收支矛盾較為突出。堅持問題導向，加強對市縣財政運行困難和問題調查研究，是新時代建設中國特色社會主義的內在要求，是加快現代財政制度建設的迫切需要，也是切實履行“三保”兜底責任的重要基礎，具有十分重要的意義。

一、基層財政運行存在的問題

近年來，中央高度重視緩解基層財政困難，不斷加大對保工資、保運轉、保民生的支持力度。特別是通過完善縣級基本財力保障機制建設，通過獎補政策充分調動各地加快發展、增收節支的積極性。與此同時，基層財政運行質量不高，不均衡、不充分的問題也較為突出，特別是受宏觀經濟形勢下行和“營改增”等稅制改革影響，市縣財政運行總體平穩，但收支形勢較為嚴峻，多數縣處于緊平衡狀態。少數地區財力本就“捉襟見肘”，但為了政績考核需要，拆東墻補西墻，有的甚至不惜造假粉飾成績，干擾了正常的預算管理和財經秩序。

（一）“空轉”（虛增）一般公共預算收入

從各級審計和紀檢部門公開通報的情況看，“虛收空轉”情況仍時有發生，特別是在“政府換屆”和“經濟下行”雙重影響下，地方政府虛增收入動機更為強烈。歸納起來，主要有十種方式：一是通過融資平臺公司上繳不實利潤方式，“空轉”非稅收入。二是通過將銀行借款直接作為非稅收入上繳，虛增財政收入。三是將公立醫院、鄉鎮衛生院等事業單位經營收入繳庫，空轉財政收入。四是通過挪用國庫資金先列支撥付非稅交款單位，再讓其繳庫“空轉”財政收入。五是通過將土地出讓金等政府性基金收入計入一般公共預算收入虛增財政收入。六是通過將收回歷年結余存量資金重復列收入虛增財政收入。七是通過超比例計提農田水利建設和教育資金方式虛增財政收入。八是通過虛假記賬多計防空地下室異地建設費虛增財政收入。九是通過多計調入資金虛增財政收入。十是通過給予稅收返還或補助方式買稅（拉稅），人為調節車船稅、交通運輸業改征增值稅等收入規模，虛增財政收入。此外，一些市縣未按照《預算法》規定將財政收入應收盡收，而是通過財政過渡戶調節，延后入庫或少入庫。

（二）虛增（虛列）一般公共預算支出

財政支出是落實中央政策的主要形式，也是評價資金使用績效的重要環節。作為支出的“最后一公里”，縣級支出既有項目質量不高、前期準備不足等造成的進度問題，也有少數地區為挪用庫款故意掛賬不支的遲滯問題，特別是近年來上級財政對支出進度考核越來越嚴，有的地區為了滿足進度要求，通過虛假列支方式，虛增財政收入或加快支出進度。主要有六種方式，一是為返還“空轉”收入虛列支出，通常通過稅收返還、獎勵資金等方式撥付上繳企業。二是通過財政專戶“以撥代支”虛列支出，有的縣市違規開設財政專戶，專項轉移支付資金撥付各預算單位后，再以代管資金名義收回財政局專戶。三是通過混列政府性基金支出，將土地收儲、拆遷補償等基金支出列一般公共預算支出科目，虛增一般公共預算支出。四是通過暫存款掛賬虛列支出。五是通過直接上報不實支出數據虛增支出。六是濫用權責發生制列支，年底將不符合要求的未支出資金全部通過權責發生制列支。

（三）轉移支付資金管理使用漏洞多、績效低

上級轉移支付是財政運行困難地區可用財力的重要組成部分，但從資金管理、使用和監管方面看，還存在一些不容忽視的問題，有的多報（重報）新農合、城鎮醫保等補助人員數量，騙取專項轉移支付資金；有的通過簽訂虛假銷售合同騙取轉移支付資金，如在新能源汽車補貼檢查中發現有的企業在汽車缺少關鍵零部件情況下，違規提前銷售騙取財政補貼；有的專項轉移支付資金管理不規范，監管不力，項目申報沒有嚴格執行逐級申報制度，資金撥付“張冠李戴”，存在管理風險點；有的項目執行進度緩慢，資金使用效率低，未能發揮應有的經濟效益和社會效益，特別是扶貧資金、大氣污染防治資金等中央重大民生政策相關資金支出進度整體較慢，嚴重影響財政資金發揮應有效益；有的財政資金使用績效低；有的績效目標設定不規范，對市縣績效評價不到位；有的項目前期準備不足，甚至資金投向偏離政策設計；有的基礎管理工作薄弱，缺乏專項資金管理辦法，增加了財政資金支出風險。

（四）預算管理基礎工作不規范

財稅體制改革關鍵是市縣，主戰場也在市縣。從調研情況看，中央部署的財稅體制改革在市縣得到了較好的落實，但是仍有部分市縣存在推動不夠、抓得不實、落地不穩的問題。一是不按規定撥付預算資金。有的地區在沒有資金分配方案的情況下，為完成年底支出進度，將中央專項資金提前下達非項目單位，考核結束后再收回重新分解下達。二是超比例安排預算穩定調節基金。有的縣（市）為控制結余結轉規模，預算穩定調節基金遠遠超過財政部5%的比例規定，最高達到15.9%。三是未經批準保留財政專戶，有的縣（市）財政專戶清理規范不到位，仍保留各科股室實有資金賬戶，存管大額資金，致使財政資金脫離預算監管。四是隨意擴大暫付款。按照《關于進一步規范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫﹝2014﹞175號）規定，暫付款最遲應于2017年底清理完畢，但有的縣（市）不減反增，財政大量對外借款既影響年初預算嚴肅性，使部分借款無法及時收回，又擠占其他預算資金。

二、問題的成因及危害

市縣財政運行存在的問題，既有外部因素影響，又有自身管理的問題，歸納起來有以下幾類：

（一）基層政府法治意識淡薄

盡管《預算法》已修訂頒布近兩年，但仍有部分市縣政府領導對學法用法極不重視，預算法治觀念尚未樹立，有的停留在“培訓聽、會上講”，自覺用法約束意識不強、自覺依法行政理財不夠，一些財政部門帶頭違紀違法，沒有很好地維護《預算法》權威；有的財經紀律觀念淡薄，存在觀望心態、僥幸心理，明知故犯，缺乏財經紀律紅線意識、底線思維。同時，市縣人大依法對預算的審查監督不到位，往往出于本地區利益，執法檢查流于形式。

（二）部分干部政績觀存在偏差

虛收空轉，表象為“財”的數據不實，實際為“政”的行為造假。市縣領導班子考核財政指標設置不科學，過于注重總量和增速考核，沒有考慮宏觀經濟波動對財政的影響。“數據出官、官出數據、以經濟指標論英雄”等不合理現象仍然存在，少數地區盲目追求政績目標，脫離稅源基礎制定收入任務，通過買稅、引稅、空轉非稅收入等方式，虛增財政收入。以河北為例，盡管今年已將財政收入占GDP比例增幅指標納入考核，但GDP虛高和增長不理性仍會綁架財政收入增幅，刺激了地方人為組織收入的沖動。

（三）省以下財政體制不盡合理

省級財政為落實縣級基本財力保障機制建設，大多出臺了激勵性財政體制和縣級收入提升工程，加快了縣（市）財政收入增長，但也做大了支出盤子，特別是提高了硬性支出比例。但隨著經濟形勢下行，省財政也捉襟見肘，相應取消了對下激勵性返還政策。縣級原通過返還收入安排的支出已形成基數，導致部分市縣形成較大收支缺口，預算平衡難度加大。少數市級財政也存在集中財力過多的問題，如某市對市管縣“四稅”上劃比例超過90%，嚴重制約了縣級稅收收入增長。同時，支出責任劃分不合理，沿用多年前的政策標準，導致市縣配套壓力較大，轉移支付均衡財力差距效果不明顯。

（四）基層財政承接改革能力不足

基層普遍存在慣性思維嚴重、改革承接能力不足的問題。近兩年上級改革推進快、任務重、要求高，少數基層財政部門角色轉換不夠快、不夠準，仍定位于出納、會計的角色，存在跟進不及時、預算管理不規范等問題。對中央重大財稅改革把握不準、落地不穩，有的甚至“穿新鞋、走老路”，埋下了違反《預算法》、政府隱性負債等隱患。同時，基層職能部門財務人員素質參差不齊，重爭跑、輕管理、重審批撥付、輕跟蹤問效的慣性思維依然存在，也是財政資金管理使用存在問題的重要因素。

（五）監督執紀問責缺乏手段

缺乏相應的制約與監督機制，各地對財政收入的來源、入庫渠道、使用情況及收入的真實性、合法性缺乏有效的信息公開和監督機制。省級財政部門受信息復雜程度影響，對財政收支質量監督乏力，特別是對招商引資稅收優惠、PPP模式隱性舉債等較為模糊的政策難以定性和定責。同時，各地專員辦對地方政府預算收支、債務管理等違紀違法問題，缺乏執紀問責手段，對發現的問題往往只是打打招呼、提提醒，處理手段和依據不足，難以有效發揮震懾作用。

市縣財政運行的問題若繼續發展下去，將對財政工作乃至地方經濟社會發展帶來極為不利的影響。一是擾亂財經秩序。虛收空轉會造成財政收入基數虛高，“雪球”越滾越大，影響收入持續穩定增長，也削弱了《預算法》權威性。二是影響政府形象。隨著社會監督對政府財政管理關注度不斷加大，虛收空轉、資金效率低、違規舉借債務等，都會嚴重損害政府的形象和公信力。三是動搖經濟基礎。人為調節財政收支，影響國家結構性減稅、穩增長等重大政策效果，財政對經濟社會發展的支撐作用發揮不充分。四是掩蓋財政風險。財政數據失真，影響了對轄區內財政形勢的準確判斷和對市縣財力狀況的客觀評價，降低了宏觀調控措施的針對性和有效性，特別是降低了各級政府風險防控敏感度和有效性。如遼寧、內蒙古等地，縣級大幅虛增財政收入，不僅自身財力縮水，也影響了中央補助規模。由于中央對下財力性轉移支付均按標準收支缺口測算，虛增收入導致該縣不存在收支缺口。而實際該縣收支缺口較大，“三保”支出嚴重不到位，工資正常發放只能靠向銀行借款解決，已屬于嚴重風險地區。

三、提高市縣財政運行質量的政策建議

在宏觀經濟形勢下滑、財政收入增速放緩的大背景下，解決好市縣財政運行的問題，要統籌平衡“穩增長”和“擠水分”的關系，正確認識發展機遇和現實困難，貫徹落實好中央“五大發展”理念，把握好治理的力度和節奏，努力把積極向好的發展態勢轉化為跨越提升的強大動能。

（一）認真學習貫徹習總書記系列講話精神，積極推動重大改革和政策落地

中央深改組第27次會議上，習近平總書記提出改革“要抓難點、補短板，尚未推出的改革要加快突破推進，已經推出的改革要加快落實落地”。落實好財稅改革，是地方涵養基礎財源、培育經濟增長點的重要保障。一是樹立正確政績觀，推進依法理財。牢固樹立依法治國觀念，依法理財治稅，完善財政工作考核指標，切實處理好當前和長遠、數量和增量的關系，堅持收入預算編制與經濟和社會發展水平相適應、與財政政策相銜接，追求更有質量、更有效益的發展。二是推進積極財政政策落實，助推供給側結構性改革。圍繞“三去一降一補”，引導各級政府減稅降費與財政支出并舉，破解區域發展的生產要素瓶頸制約，創造公平、統一的市場環境，培植新的經濟增長點，切實降低企業成本，讓企業活起來，把財政收入蛋糕做大，實現區域經濟可持續發展。三是推動京津冀協同發展。堅持按市場規律推動協同發展，研究落實好《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，促進三地產業順利轉移承接，引導優勢產業、成長性企業向河北轉移，實現地區間優勢互補、共贏發展。

（二）加強市縣預算監管，關注財政運行風險

一要關注部分資源型地區運行突出問題。要做好對資源型地區財政運行動態監控，有針對性加大上級財政補助力度，尤其要關注“營改增”后收入可能出現大幅下滑的地區，提早制定風險防控預案，及時調整預算、削減支出，確保不出現區域性系統風險。二要優化支出結構，提高“三保”水平。進一步完善縣級基本財力保障機制，加強對困難縣（市）年初“三保”預算編制審核，督促省級完善市縣“三保”支出保障方案，并通過調整體制推進財力下移，千方百計保障困難縣的基本支出需要。三是建立政府債務風險防控機制。健全地方政府債務風險預警和應急處理機制，制定風險應急處置預案，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。完善責任追究辦法，對違規使用資金、資金長期滯留等問題要追究責任，對變相舉債、“明股實債”、承諾保底收益等違法違規融資行為加大依法查辦力度。四是完善專員辦和省財政廳預算監管聯合工作機制，推進雙方信息系統的互聯互通，推動專員辦同市縣財政的互動協作，建立全方位、多維度地方預算監管體系。

（三）嚴格預算執行，提升基層管理水平

一是加快支出進度。建立預算執行動態監控機制，進一步明確項目主管部門主體責任，督促其加快項目審核和資金支付，減少資金滯留。完善預算執行的通報制度，推動將專項資金支出進度納入職能部門考核目標、強化結余結轉與預算安排掛鉤等機制建立，調動各方積極性，切實加快預算執行進度。二是全面清理地方財政暫存款、暫付款，加強庫款動態監控，保障預算支出。嚴格控制縣（市）財政新增暫付款，積極清理財政暫付款，提高預算執行嚴肅性和規范性。三是盤活用好財政存量資金，加快清理、壓縮財政結余結轉資金，規范預算周轉金、預算穩定調節基金、償債準備金管理，著力盤活存量資金，不斷提高財政資金使用效益。

（四）加強專項資金管理，提高資金使用績效

一是加強轉移支付資金申報審核。強化資金主管部門審核責任，不斷加大對申報材料真實性、合理性的審查力度，從源頭解決由于項目庫建設落后、預算編報不細等影響支出進度的問題。二是嚴格按規定使用轉移支付資金。建立健全申報、分配、管理、使用、評價等全鏈條環節控制，加強對大氣污染防治、地下水超采、扶貧攻堅等重點資金的管理，防止截留、擠占、挪用或擅自調整。三是不斷提升轉移支付資金績效。切實樹立績效管理理念、創新管理機制、完善資金管理辦法，強化主管部門項目預算編制、執行的主體責任，積極推進財政內控體系建設，建立起資金安全使用的長效機制。

（五）完善財稅體制，推進建立現代財政制度

一是推進事權和支出責任改革。結合河北實際，從事權比較明確的領域入手，逐步理清支出責任，探索開展省以下事權和支出責任劃分研究。特別是立足京津冀協同發展，對外溢性較強的生態保護、社會治理等領域開展深入研究。二是完善省以下財政體制。結合中央稅制改革進程，推進省以下收入劃分體制改革，完善轉移支付制度和縣級基本財力保障機制，改革轉移支付分配方式，促進基本公共服務均等化。穩妥推進省財政直管縣改革，理順體制管理機制，縮短管理鏈條，提高管理效率。三是推進中期財政規劃管理。嚴格按照《預算法》規定編制全口徑預算，政府收支全部納入預算，分清四本預算界限，加強相互銜接，實現財政資金統籌使用。充分利用河北省作為全國改革試點打下的基礎和取得的經驗，加強現行政策及收支測算，增強中期規劃對年度預算的約束，推動規范政府行為和轉變政府職能，不斷提高財政管理的可持續性。四是加強基層財政建設。按照適應新形勢下財政改革發展的需要，進一步理順基層財政職能，合理界定財政部門和其他部門的職責分工。進一步規范縣級財政管理，提升縣級財政管理信息化水平，建立一套標準化、易掌握、可操作的縣級財政業務管理規程，提高運行效率，解決好財政改革落地“最后一公里”的問題。

（六）嚴肅財經紀律，嚴格追責問責

一是加大《預算法》執法檢查力度。對社會較為關注、日常監管發現異常和有具體線索的問題，開展重點監督檢查。對各種違反財經紀律的行為始終保持高壓態勢，“發現一起、查處一起、曝光一起”，充分發揮警示、威懾和教育作用。二是加大監督檢查整改落實力度。發揮專員辦與省財政廳預算聯合監管機制作用，及時將日常監管、專項核查發現的問題通報地方財政部門，逐一明確整改責任人，逐項建立整改落實臺賬，強化跟蹤督導，對整改不達標、不到位的絕不“銷號”。同時，將問題整改情況作為年度例行核查的重點內容。三是加大責任追究力度。動員千遍，不如問責一遍。研究賦予專員辦發現問題、處理處罰權限。探索建立程序化、規范化的問責機制，對問題較為突出的縣（市）要聯合省級財政部門進行約談，對整改不到位或拒不落實的要建議省級財政減少補助資金。對發生違法違紀問題的，要嚴格依法進行處理處罰，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。■