朱建江：鄉村振興與城市發展不是“兩個陣營”

朱建江，上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員。曾任上海崇明縣副縣長、嘉定區副區長等職。目前主要從事城市科學、區域發展、小城鎮、美麗鄉村、鄉村旅游、城鄉一體化、人口老齡化和宏觀經濟研究

從國內外現代化進程的基本經驗來看，在工業化和城鎮化初期，工業發展和城市發展吸納了鄉村中的大量資源，造成了鄉村的產業衰退、人口流失、農地荒蕪、房屋空置、傳統文化消失等一系列問題。這種現象，在西方發達國家的工業化、城鎮化過程中屬于普遍現象。

然而，隨著工業和城市過度集約發展，又引發了嚴重的城市病。到了城鎮化的中后期，西方發達國家出現城市擴散和鄉村復興運動。有識之士同情衰退中的鄉村，倡議實施聲勢浩大的鄉村保護運動，積極健全鄉村復興組織構架，著力實施鄉村振興政策，并賦予鄉村更多的發展權等。

在英國，20世紀初基于民眾對鄉村休憩和生態的需求，議會通過了《國家公園與鄉村進入法》《野生生物和鄉村法》《鄉村道路和通行權利法》等一系列涉及鄉村自然、安全、文化價值的法律，促進鄉村非經濟產品的價值補償。

韓國于20世紀70年代發起了“新村運動”，至今政府累計投入2.8萬億韓元。目前，韓國農村基本實現了機械化、電氣化、交通網格化，教育醫療也實現了城鄉一體化，城鄉居民收入比始終保持在相對合理區間。

由此可見，城市與鄉村絕非“兩個陣營”，更不是非此即彼的關系。拋棄二元對立的思維來看待城市和鄉村的發展，就更能理解鄉村振興的意義，也有助于落實《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（簡稱“上海2035”規劃）有關安排。

關系到公眾獲得感、幸福感及城鄉融合發展

黨的十九大報告和前年年底召開的中央農村工作會議，明確了我國鄉村振興戰略的指導思想、目標任務、基本原則和振興之路。一時之間，“鄉村振興”成為一個熱詞。

一般認為，鄉村具有多元價值，維系著國家和社會的安全秩序和重大利益。這些價值包括谷物、肉類、蔬菜、水果、木材等農林產品，土水田林湖草等自然環境，村落布局、鄉村建筑、非物質文化遺產等文化資源以及廣闊的國土空間。可令人遺憾的是，在社會經濟計量體系中，除了小部分農林產品和鄉村旅游產品可以實現價格衡量外，鄉村中的大部分價值，包括自然價值、安全價值和文化價值，在被人們無償使用的同時卻往往遭到忽視。由此，就提出了一個對鄉村價值再發現的課題。

站在全國角度來看，鄉村振興關乎糧食安全、生態安全、國土安全和文化傳承，是全黨工作的重中之重，是新時代中國特色社會主義做好“三農”工作的總抓手。可以說，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。實現鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現共同富裕的必然要求。沒有農業農村現代化，就沒有國家現代化。農業強、農村美、農民富，決定著億萬農民的獲得感和幸福感，決定著全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。

站在上海全域角度來看，日前正式發布的“上海2035”規劃與鄉村也是密切相關的：

第一，“上海2035”規劃制定2500萬常住人口目標。截至2015年年底，上海有2415.37萬常住人口，其中三分之一左右常住在1593個行政村之中。

第二，“上海2035”規劃3200平方公里建設用地。從目前實際情況看，大約有700平方公里至800平方公里由1593個行政村占用，包括農村集體經營性建設用地、宅基地和其他建設用地。

第三，“上海2035”規劃中明確，到2035年確保市域生態用地（含綠地廣場用地）占市域陸域面積比例達60%以上、森林覆蓋達23%左右、河湖水面率達10.5%左右。這些指標的實現需要依托1593個行政村才能實現。

此外，上海2000多萬常住人口的綠葉蔬菜，一半以上也得依靠上海市域內鄉村供應；上海現有的傳統江南文化、紅色革命文化和海派文化，許多也植根于上海的鄉村。

因此，鄉村振興直接關系到上海建設卓越全球城市與具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的成色和質量，關系到公眾的獲得感和幸福感，關系到近三分之二市域的美麗和魅力，關系到上海城鄉融合發展能否率先實現。

增強中小城鎮對周邊鄉村的吸引力、帶動力

我國國土廣闊，資源稟賦差異較大，農村有就近轉移的習慣。在地級及以下城鎮區域，有熟悉的人和熟悉的環境，又離故鄉近，可以常回家看看，便于照顧家中老人、孩子、耕地乃至祖宅等。調查顯示，2015年，全國農業轉移人口中有5.26%流入直轄市、13.73%流入省會城市、21.33%流入地級市、59.41%流入縣級市及縣級以下小城鎮。

事實上，我國城鎮發展總體上可分為兩大類：一類是參加國際競爭的超大、特大、大城市的發展，另一類是促進區域協調的中小城市和小城鎮的發展。后一類的城鎮與振興中的鄉村構成發展共同體。正確把握我國城鎮發展中的這個重要特征，才能真正把握城鎮化的基本規律。

數據顯示，截至2016年年末，我國有鄉鎮31925個、農村集鎮近5萬個。這些鄉鎮與現有的596450個建制村及317萬個自然村有著經濟社會的天然聯系。同時，我國鄉鎮企業發展的實踐證明，鄉村的工業生產功能和商品交易功能可以集中在鄉鎮中，以促進鎮村在產業和就業方面的優化組合。就此而言，有必要加強建制鄉鎮和非建制集鎮的基礎設施、公共服務和居住功能配套。其中，一部分鄉鎮可作為特色小鎮來創建，剩余的可作為區域功能中心來建設。這里面，重要的是增加這些小城鎮的二三產業功能。

就上海的城鎮發展來看，“上海2035”規劃要求將嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯5個新城培育成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合節點中等城市。5個新城現有常住人口規模約228萬人，規劃增加至385萬人。其中，松江新城為110萬人，奉賢新城75萬人，嘉定新城為70萬人，青浦新城65萬人，南匯新城65萬人。“上海2035”規劃同時明確，這5個新城按照大城市的標準強化綜合服務功能。

到2015年年底，上海還有107個建制鎮、2個鄉、94個非建制鎮。“上海2035”規劃將這些鎮予以分類：核心鎮，包括金山衛鎮、山陽鎮和崇明城橋鎮，明確這3個鎮按不低于中等城市標準進行設施建設和服務配置；中心鎮，包括位于發展廊道和中心城周邊的羅店、安亭、朱家角、佘山、楓涇、朱涇、亭林、海灣、惠南、祝橋、長興、南翔、江橋、九亭、浦江等21個鎮，并明確這些中心鎮按照中等城市標準進行設施建設和服務配置；剩下的83個建制鎮，加上94個非建制鎮，合計共177個鎮，被統稱為一般鎮，明確按小城市標準進行設施建設和服務配置。

“上海2035”規劃強調，要突出上述三類鎮統籌鎮區、集鎮和周邊鄉村地區的作用。為此，需進一步明確上述三類鎮鎮區（含集鎮區）的建設用地規模、人口規模和住房建設規模及其管理權限和責任，增強這些鎮在就業、服務等方面對周邊鄉村的吸引力和帶動力。

按照“上海2035”規劃，鄉村地區是未來上海大都市空間和國際化大都市功能體系的重要組成部分。應加強村莊發展的分類引導，改善人居環境，保護傳統風貌和自然生態格局，完善基礎設施和公共服務設施，建設美麗鄉村。應重點保護40個以上具有歷史文化底蘊和風貌特色的村莊，保留在資源、環境、規模、區位、產業、歷史、文化等方面綜合評價較高的村莊，有序遷并環境差、規模小、分布散的村莊。應加強鄉村地區的建設管理，以節約集約用地為導向，引導農民到城鎮生活居住。

就上海郊區現有基礎而言，還需編制上海鄉村振興規劃，包括區和鄉鎮的鄉村振興規劃、美麗鄉村建設規劃、農民集中居住規劃、農業布局規劃、鄉村旅游業發展規劃等。要對上海郊區農村的集體建設用地和宅基地確權登記頒證，推進保留保護村的村莊更新和村宅更新、撤并村的集中居住，加強基礎設施、公共服務、人居環境建設、農村經濟發展和鄉村治理，等等。

開展美麗鄉村建設，完善宜居宜業宜游功能

預計到2050年，我國在鄉村（村一級）生活居住的常住人口還有3億人左右，且其居住的國土面積差不多要占到80%。無論從疆土安全、生態安全還是從糧食安全和傳統文化保護來看，鄉村振興的重要性一點也不應被低估。

近幾年來，在城鎮化迅速發展的情況下，鄉村振興已經找到了有效途徑和平臺，即各地鄉村正在蓬勃開展的美麗鄉村建設。需要說明的是，美麗鄉村不僅是指環境建設，而且包括經濟建設、生態建設、社會建設、文化建設和政治建設。美麗鄉村建設，宜居是基本的、普遍的，在此基礎上有必要考慮宜業和宜游功能。

1.編制美麗鄉村建設規劃。以建制村為單位編制村莊建設規劃，明確進城進鎮的撤并村和保留保護的自然村。在村莊建設規劃中，明確撤并村的時間安排、保留保護自然村的村宅建設布局、公共服務設施、環衛設施以及村域內各類產業的布局等。

2.推進農村土地確權登記發證。在守住農村土地集體所有制的前提下，進一步推動完成農村集體土地所有權、土地承包權、宅基地使用權、集體經營性建設用地的確權登記發證。這是深化農村土地制度改革的基礎工作，且工作量很大，在實踐鄉村振興戰略中務必先行完成。否則，它將影響農業的適度規模經營、農村人口向城鎮轉移以及一二三產業融合發展。

3.推進村莊更新和村宅更新。村莊是傳統文化的根，要力求有機更新，保留村莊的自然格局、古宅古樹和非物質文化遺產等，避免大拆大建。在此基礎上，按照村莊建設導則，推進各類設施更新，包括村宅更新。

4.加強基礎設施和環境設施建設。按照走城鄉融合發展之路和綠色發展之路原則，特別需要解決農村生產生活污水的集中處理和生活垃圾的集中收運。有條件的鄉村還應努力提高自來水普及率、燃氣普及率和道路鋪設率，完善公共交通配套，加強公共廁所建設和家庭衛生廁所改造，加強互聯網基礎設施建設等。

5.推進基本公共服務均等化建設。按照國家十三五規劃中的基本公共服務均等化配置清單，各地在美麗鄉村建設中應依據實際情況，制訂村莊公共服務設施的配置標準，明確必配和選配的內容。同時，著力推進教科文衛體養老等公共服務內容建設。有條件的地區可先行探索推進城鄉公共服務一體化建設。

6.推進美麗鄉村經濟發展。一方面，要大力推動農村產業發展。從我國農村產業發展實踐來看，與農村資源稟賦和交通、信息技術條件契合的產業形態主要有三類：一是現代農業，包括種養殖業；二是鄉村旅游業，包括休閑農業旅游、農家樂旅游、民俗文化游、鄉村生態旅游和鄉村度假游；三是農村電商，包括淘寶鎮、淘寶村等。另一方面，按照走共同富裕之路要求，要推進完成農村集體產權制度的改革、堅持推動集體經濟的發展壯大。可將農村集體資產按農齡等因素界定到村民頭上，對農村集體經濟組織實行農村股份合作制改造。

7.推進農村貧困人口脫貧。東部地區要加強對經濟薄弱村和生活困難人員的綜合幫扶；對中西部貧困地區和貧困人口，則要集中全國力量精準扶貧、精準脫貧。

8.加強鄉村治理。黨的十九大報告強調“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，要求培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。在美麗鄉村建設中，尤其要注重弘揚和踐行社會主義核心價值觀，重視優良家風家訓的傳承，發揮鄉規民約的作用，開展鄉村普法教育。同時，鼓勵有志于鄉村振興的外出務工者返鄉創業，歡迎外出工作的退休公務員、專家、軍人、企業家回村參與鄉村治理。此外，要進一步鞏固和加強村支部和村委會建設，充分發揮村干部在鄉村治理中的積極作用。