行政救濟窮盡原則之探析

摘 要 行政救濟窮盡原則是美國司法審查中的一項重要原則，該原則要求當事人在利用行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟模式后才能尋求司法救濟即堅持復議前置模式，此種救濟模式在美國司法實踐中的適用，具有極大的優(yōu)越性。本文以武漢市洪山區(qū)人民法院經(jīng)復議的行政案件為樣本，分析當前我國行政救濟適用模式的現(xiàn)狀及存在問題，在借鑒美國行政救濟窮盡原則的基礎上，探討在我國確立行政救濟窮盡原則的優(yōu)勢，以期重構(gòu)我國行政救濟的模式，建立以行政復議前置為原則，當事人自由選擇為例外的救濟方式。

關鍵詞 行政救濟 行政訴訟 復議前置 自由選擇

作者簡介：章玉潔，中南民族大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.175

一、 行政救濟窮盡原則的概述

（一） 行政救濟窮盡原則的源起

行政救濟窮盡原則源起于美國，其與行政行為成熟原則、行政行為完成原則共同構(gòu)成美國行政訴訟受案事件的標準，其基本內(nèi)涵是當事人在沒有利用可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。 行政救濟窮盡原則是通過案例確立下來的，1938年邁爾斯訴貝斯樂亨案、1969年麥卡特訴美國案件和1993年達比訴西斯內(nèi)羅斯案為其代表性案件。 在1993年達比訴西斯內(nèi)羅斯案中，最高人民法院認為原告可以立即對行政機關做出的初步?jīng)Q定請求司法審查，而無須窮盡行政機關內(nèi)部的所有救濟程序，這是對該原則的一項重大突破。通常認為，行政救濟窮盡原則是對行政最終性原則的重申，因為，如果尚有其他行政救濟程序，說明或許事情還有所轉(zhuǎn)機，而無須通過司法途徑解決。但是，窮盡行政救濟的要求會導致變相的懲罰，或所爭議的是法律解釋問題，則司法機關有權(quán)介入，否則會給行政相對人帶來嚴重后果。可見，行政救濟窮盡原則也有適用例外。

（二）行政救濟窮盡原則在其他國家和地區(qū)的適用及啟示

1.英國的行政裁判所制度

英國有著古老的自然法思想淵源，英國民眾普遍認為所有爭端都應當通過法院裁決，非由法院解決的爭端不具有權(quán)威性，不可信服，由此，英國的行政爭議多由普通法院管轄。20世紀以后，隨著行政爭議的增多，政府對社會經(jīng)濟活動的干預加強，行政裁判所的數(shù)目隨之增加。行政裁判所是由法律規(guī)定設定在法院之外，用以解決行政糾紛的特別機構(gòu)。由議會專項立法設立，不屬于司法系統(tǒng)，卻行使裁判權(quán)。地位上獨立于一般的行政機關，其裁判結(jié)果在當事人不上訴時具有最終效力。 相對于普通法院來講，英國行政裁判所沒有統(tǒng)一固定的程序法典，可以根據(jù)不同性質(zhì)的訴訟制定不同的程序規(guī)則，程序簡便靈活，辦案時間比普通法院迅速，由此，英國大多數(shù)行政案件由行政裁判所解決。

2.法國的行政救濟制度

法國的行政救濟是當事人對于違法和不當?shù)男姓袨椋蛐姓C關請求矯正的一種救濟手段。當事人尋求對于違法或不當行政行為的救濟途徑有兩種：行政救濟和訴訟救濟。法國大革命之際，只有行政救濟制度，當事人對于行政決定不服，只能向行政機關申訴。1898年卡多案件改變了這一現(xiàn)實，最高行政法院在判決該案時認為，當事人可以無須經(jīng)過行政救濟而直接尋求訴訟救濟。至此，行政救濟不再是當事人尋求救濟的前置條件。但是存在兩個例外情況，一是當事人是請求行政主體賠償損害的，二是某些法律規(guī)定必須先經(jīng)過行政救濟才能尋求訴訟救濟的。

從世界范圍行政救濟窮盡原則的適用情況來看，行政復議與行政訴訟的銜接上并沒有一個特定的模式，但可以總結(jié)出一般規(guī)律。

首先，行政復議已然成為解決行政糾紛的主要方式，行政訴訟是解決行政糾紛的最后防線。域外一些國家和地區(qū)的行政復議機構(gòu)具有較高的獨立性，與作出行政行為的行政機關之間幾乎沒有隸屬關系，行政復議程序中設有聽證制度，引入了訴訟中的言詞辯論及相關證據(jù)規(guī)則，具有司法性，其行政復議能夠充分發(fā)揮解決糾紛的作用。另外在強調(diào)充分發(fā)揮行政復議的作用的同時，將行政訴訟作為行政救濟的最后防線，以保障行政救濟的公平公正，為行政相對人提供全方位的權(quán)益救濟方式。

其次，行政復議前置模式是大多數(shù)國家和地區(qū)都曾經(jīng)適用過的救濟模式，即使是由行政復議前置模式演變?yōu)樽杂蛇x擇模式的法國，絕大多數(shù)的行政爭議依然通過行政復議這一救濟途徑解決，行政復議已經(jīng)成為解決行政爭議的主要途徑，行政相對人充分了解行政復議與行政訴訟的區(qū)別，習慣于先尋求行政復議解決糾紛。可見，在行政復議前置的模式下，既有利于行政復議的充分發(fā)揮與完善，也使得公眾對于行政復議這一救濟途徑有了充分了解，面對糾紛時選擇合適的方式救濟自身合法權(quán)益。

二、我國行政救濟模式實施現(xiàn)狀及分析

根據(jù)我國《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟。鑒此，我國行政救濟模式以當事人自由選擇為原則，復議前置為例外，主要包括自由選擇型、復議前置型、復議終局型三種。自由選擇型即除非法律、法規(guī)規(guī)定，當事人可以自由選擇申請行政復議或者提起行政訴訟。復議前置型即法律、法規(guī)規(guī)定應當首先向行政機關申請行政復議，對復議決定不服再向法院提起行政訴訟的。以武漢市洪山區(qū)法院為例，筆者調(diào)查了該法院2014、2015、2016年三年的相關數(shù)據(jù)，分析我國行政救濟模式存在問題及原因。

由表1可以看出，隨著2015年5月1日新修訂的《行政訴訟法》實行立案登記制以來，行政案件數(shù)量顯著增加，其中經(jīng)復議再起訴的案件數(shù)量也逐年增加，經(jīng)復議再起訴案件的增長率大于法院行政案件數(shù)量增長率。這是受新《行政訴訟法》將經(jīng)復議的案件中復議機關列為共同被告這一規(guī)定的影響，這一規(guī)定很大程度上促使相對人申請行政復議。武漢市市一級人民政府及職能部門雖然不在洪山區(qū)轄區(qū)范圍，但是湖北省省一級人民政府的大多數(shù)職能部門都在洪山區(qū)轄區(qū)，表1所顯示的經(jīng)復議再起訴的案件所占比表明也所有行政案件中也只有約一成的案件在起訴前經(jīng)過了行政復議。換言之，絕大多數(shù)行政案件中，行政相對人傾向于首先尋求司法救濟，行政復議在行政救濟實踐中適用率較低。

由表2可以看出，經(jīng)復議的案件再提起訴訟的主要原因是經(jīng)復議的案件，復議機關都維持了原機關的行政行為，相對人將復議機關作為被告主要是認為復議機關的維持行為侵犯了他們的合法權(quán)益。另外，通過表格可以看出，經(jīng)復議再起訴的行政案件，其訴訟結(jié)果存在撤銷以及確認違法的情況，可見復議機關維持的行政決定仍存在被法院撤銷或確認違法的情形，這說明行政復議監(jiān)督行政機關依法行政的功能發(fā)揮得并不理想。

三、行政救濟窮盡原則在我國確立之縷析

（一）行政救濟窮盡原則在我國確立之優(yōu)勢

首先，行政救濟窮盡原則是發(fā)揮行政機關迅速解決行政糾紛的需要。行政案件的糾紛一般涉及城建、資源、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、稅務等專門領域，具有較強的專業(yè)性和技術性，行政機關在長期的實踐中有解決此類糾紛的專業(yè)知識，并且具備解決糾紛的資源和經(jīng)驗，強制復議前置具有極大的優(yōu)勢。一方面，行政機關了解案件的詳細經(jīng)過，能夠迅速抓住問題的爭議焦點，收集資料、獲得證據(jù)比法院介入收集更加方便快捷；另一方面，成本較低，行政復議具有無償性。行政機關運用自己內(nèi)部的專業(yè)技術人員和資源解決問題，相比法院另外聘請專家，大大降低了解紛成本。更重要的是有利于減輕法院的負擔和減少當事人訴累。

其次，行政救濟窮盡原則是維護相對人合法權(quán)益的需要。由于案件的復雜性和當事人的訴求不同，有些案件先復議比直接訴訟更有利于糾紛的解決，更有利于維護當事人的合法權(quán)益。例如對于行政相對人提起的對于不當行政行為的審查，并不屬于法院審查的范圍，因而行政相對人想通過訴訟途徑解決這類問題的目的就無法實現(xiàn)，而行政復議可以審查行政行為的正當性和合理性，由此可見，行政復議有利于維護行政相對人的合法權(quán)益。

最后，行政救濟窮盡原則是促進立案登記制度良性運行的有效保障。2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，改革法院案件的受理制度，變立案審查制為立案登記制，2015年5月1日起實施的《行政訴訟法》第51條正式確立了立案登記制度，自此，法院的行政案件數(shù)量急劇增加，法院承受著難以承受之重，確立行政救濟窮盡原則，為行政糾紛分流，讓一部分案件通過行政復議解決，減少起訴到法院的案件數(shù)量，或者經(jīng)過行政復議后，法院處理經(jīng)復議的案件，對于事實證據(jù)的調(diào)查會相對輕松，減輕法院的工作量，從而使立案登記制度能夠良性運行。

（二）行政救濟窮盡原則在我國確立之縷析

在我國確立行政救濟窮盡原則，探討復議前置的立法設想時，應考慮復議前置如何立法，應當作為原則還是例外？學界關于這一問題的討論主要存在兩種觀點：一種觀點認為復議前置范圍不應涉及所有行政糾紛，應限于一定范圍。也提出了劃分范圍的標準，比如行政行為的合法性、合理性的標準、案件類型化的標準；另一種觀點認為行政復議前置應當作為原則，借鑒了美國行政救濟窮盡原則列舉適用的例外情形。

筆者贊同后一種觀點。首先，從復議前置實現(xiàn)的社會文化背景來講，鑒于現(xiàn)階段我國公民的法律素養(yǎng)整體不高，采用行政行為合法性、合理性的標準，抑或是采用案件類型化標準，對于行政相對人來說是比較專業(yè)的問題，行政相對人還不具備區(qū)分何種案件應當復議前置，另外，我國復議前置有其實現(xiàn)的文化基礎和群眾基礎。任何國家的制度設計都必須充分考慮自己國家民眾的文化心理狀況。法律制度必須建立在自己的社會文化基礎之上，才能成為適合本國國情并且獨具本國特色的解紛制度。 中國民眾的維權(quán)意識較強，但法律素養(yǎng)和法律專業(yè)知識較薄弱，在遇到糾紛時，大多數(shù)的群眾更愿意通過信訪途徑解決行政糾紛，少部分人會選擇行政訴訟，很少一部分人會提起行政復議，信訪案件過多，本身就說明行政復議與行政訴訟作為專門糾紛解決機制的失靈。由此，行政復議解決爭議的方便、快捷、高效的優(yōu)勢無法發(fā)揮。在當前依法治國的背景下，雖然司法權(quán)被不斷強化，行政權(quán)被不斷約束和限制，但是司法權(quán)依然在很大程度上受制于行政權(quán)。要走出這個困境，提高民眾對行政權(quán)的信賴，不僅要依靠司法制度的完善，更依賴于公民法律素養(yǎng)的提高。這在短期內(nèi)是無法實現(xiàn)的，面對這樣的現(xiàn)實，在司法之外尋求替代性的解紛機制是最好的解決方式。通過強制復議前置，一方面，可以發(fā)揮強大行政權(quán)解決糾紛和社會調(diào)控的功能，提高公信力；另一方面，為缺乏法律專業(yè)知識，不知選擇何種行政救濟方式的民眾提供了更為直觀有效的指導。

其次，從行政復議與行政訴訟的區(qū)別來講，行政訴訟能解決的糾紛，從理論上講行政復議都能解決。而且行政復議還能解決行政訴訟不能解決的問題。一方面，從行政訴訟與行政復議的受案范圍來講，行政復議的受案范圍遠遠大于行政訴訟，既審查所請求行政行為的合法性問題也審查其合理性問題；另一方面，行政復議審理期限較短，并且免費審理，能夠大大提高糾紛解決的效率。

再次，從目前我國行政相對人的法律專業(yè)程度來講，無論行政復議前置范圍的劃分采取何種標準，對于行政相對人來講，都是非常專業(yè)的問題。行政相對人又會面臨類似“所訴行為是否屬于受案范圍”這樣專業(yè)性問題。簡單說，行政相對人沒有能力區(qū)分爭議的糾紛是否屬于行政復議前置的范圍。而且有些問題，比如合法性、合理性問題不是在申請之初或提起訴訟時就能分清的，要等到案件的深入審理才能分清，到時是否要終結(jié)案件的審理，讓相對人重新走另一個程序，也可能發(fā)生行政復議機關與法院相互推諉的情況。所以一律前置更具有科學性。

最后，以復議前置為原則，有利于減輕法院負擔，提高行政審判的效率。法院審查經(jīng)復議的案件，相當于是二次審理，復議機關已經(jīng)對事實，證據(jù)進行了調(diào)查。相信在不久的將來，復議制度更加健全，復議機關工作人員素質(zhì)越來越高，復議工作更加科學，法院將不再進行全面審查，而只審法律問題，這會大大縮短訴訟時間，提高司法審查的效率。

四、結(jié)語

借鑒和學習美國行政救濟窮盡原則及其適用例外，重構(gòu)我國的行政救濟模式，本文以武漢市洪山區(qū)人民法院經(jīng)復議再起訴的行政案件為樣本，探討行政救濟窮盡原則在我國確立的優(yōu)勢。然而要使行政復議成為解決行政糾紛的主要渠道，重構(gòu)我國行政救濟的模式，不僅需要行政復議制度自身的發(fā)展和完善，更需要一個公眾認識、了解行政復議這一糾紛解決機制的平臺和機會。本文只是提出了在我國建立以行政復議前置為原則，當事人自由選擇為例外的模式的初步構(gòu)想，要想使復議前置和適用例外的情形更加具體化，還需要對這一命題進行具體地探討和深入地研究。

注釋：

王名揚.美國行政法（下）.北京：北京大學出版社.2016.486.

鄭爍.論美國的行政救濟窮盡原則.行政法學研究.2013（3）.127-134.

應松年.四國行政法.北京：中國政法大學出版社.2005.143.

王名揚.英國行政法.北京：北京大學出版社.2016.118-119.

王名揚.法國行政法.北京：北京大學出版社.2016.421.

周蘭領.行政復議強制前置模式的重建.長安大學學報.2008（4）.63-69.