我國電力行業規制方向研究

王品一

【摘要】作為具有強自然壟斷性的網絡產業之一，電力行業的發展對國民經濟的發展有著深遠的影響。在我國，對于電力行業的規制改革已有二十多年，取得了很大的成就，但是仍然存在很多問題。本文通過對于我國電力行業存在問題的分析以及對國外經驗的介紹，總結出一些對策，為我國下一步電力行業規制改革提供參考。

【關鍵詞】電力行業；規制效果；改革

一、引言

電力行業是國民經濟的基礎性產業，對于我國經濟和社會的發展具有重要意義。電力行業有投資巨大、資產專用性強，規模經濟特征顯著等特點，歷來被視為自然壟斷行業，采用發、輸、配、售一體化的垂直壟斷運營模式，并受到政府的嚴格管制。這種模式在電力行業發展的初期，在對基礎設施的完善和對安全穩定的保障上起到了重要的作用。然而隨著用電規模的擴大和技術條件的進步，現有規制模式的弊端逐漸顯露，暴露出競爭缺乏和激勵不足的缺點。

近年來，相較于其他部門的改革，電力行業的改革顯得停滯與落后。電力行業是能源部門的重要領域，電力的改革成功與否，能夠給整個能源部門帶來更深層次的變化。中國之前幾次的電力市場化改革取得了相當的成績，產生了深遠的影響，但是也遺留了不少問題。目前，我國電力行業尚未真正引入競爭機制，電力供求等方面的矛盾不斷積累，電力行業的可持續發展面臨著嚴峻的挑戰。

二、國內現狀

2002年，國務院下發《電力體制改革方案》，業內也稱之為5號文件。5號文件在借鑒國外電力監管成熟經驗的基礎上，對原有電力監管體制進行的制度性變革。不僅突破了獨家辦電的體制束縛，而且基本確立了電力監管體制框架，設立了獨立的電監會及其派出機構作為電力監管部門，頒布了《電力監管條例》及相關配套監管規章和制度，監管手段和措施不斷完善，初步設立了現代電力監管體制的框架制度，初步形成電力市場主體多元化競爭格局。

受制于“競價上網”模式的局限性，5號文件框架下的電力體制改革，盡管為實現電力市場競爭創造了必要的條件，但產業重組后改革卻陷入停滯狀態，競爭性的電力市場并沒有形成。直到2015年的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱9號文件）出臺，新一輪電力體制改革才重新啟動。

9號文件突破了“競價上網”的模式，確定了“管住中間、放開兩頭”的體制框架。“中間”是指具有自然壟斷屬性的輸配電網絡。管住中間，政府要管價格、管投資建設、管公平開放、管服務質量等；“兩頭”主要指發電和售電兩個競爭性環節，放開兩頭，政府要放開價格、放開發用電計劃。其特點是在未明確電力商品屬性的前提下，以放開傳統計劃電量制度的名義，推進了計劃電量的再分配嘗試。

三、國外經驗

（一）澳大利亞

澳大利亞的電力行業現狀，與英美等國家類似，改革徹底，競爭充分，市場化程度較高。除北部地區和西澳大利亞州外，其他各州的電力體制已由以前的垂直一體化管理體制改變為發、輸、配、售全面分開，發電端競價上網，售電端競爭供電，輸配網絡實行政府定價，公司運營的管理體制。

縱觀澳大利亞電力市場，可以總結出以下幾個特點。

1.電力監管法律體系完備。聯邦層面從上位宏觀性的電力法到下位微觀性的電力條例，以及各州立法、專業立法等，構建了完備的電力監管法律體系。

2.監管機構職能劃分明確。從最高層面的COAG能源委員會，到AEMC再到AER，各層級電力監管機構的職能都獲得了法律的明確授權，避免其濫用權力。定期對各監管機構的職能和獨立性進行審查，必要時進行調整。

3.政策制定與監管執行分離。COAG能源委員會負責國家層面能源政策的制定，不參與具體監管；AEMC負責制定具體監管規則和實施細則；由AER集中行使監管職能。政策制定職能與監管執行職能分開，有利于彼此分權、互相監督。

4.監管過程公開透明。不同監管機構的監管范圍、職權劃分清晰，決策過程公開透明，在政策修訂過程中會征求相關電力市場主體、專業機構和社會公眾的意見，定期向社會公開行業報告。并且設計合理的上訴機制，由獨立的司法主體對有異議的監管決定進行審閱。

5.監管區分競爭環節和壟斷環節。對于具有壟斷性質的輸配環節，在核定輸配收入、網絡接入、提高電網安全性可靠性等方面行使監管職能。同時放松競爭環節的監管。

（二）俄羅斯

俄羅斯電力市場改革真正開始于2001年，2008年即徹底實現了市場化改革。2012年，俄羅斯總統簽署法令，將俄羅斯區域配電控股公司與俄羅斯聯邦電網公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網公司，2013年開始進行合并的實質操作。

俄羅斯電力市場改革過程中的經驗如下：

1.廠網分離，發電側競爭。在發電側，國家繼續經營管理核電，其他發電資產重組為7個跨區域的電力公司、14個區域性電力公司，跨區域電力公司可以跨區經營，參與電力批發市場的競爭。

2.輸配分離，政府管制。聯邦政府作為出資人，以骨干網資產為基礎組建聯邦電網公司，以地區配電網為基礎，組建區域性配電公司，電網公平地對所有的用戶和發電公司開放。

3.售電側放開競爭。在俄羅斯電力市場改革過程中，培育和設立了各種形式的供電主體，在原地區電力公司的基礎上進行了重組，也允許發電公司等獨立企業單獨設立。

4.獨立的監管機構。把原來屬于聯邦和地區價格委員會行使的涉及監管的職能移交給聯邦能源部，重點加強對壟斷環節的控制與監管，從以行政管理為主向依法監督轉變。

四、我國電力行業政府規制改革存在的問題與產生的原因

（一）電力行業引入競爭困境

現階段，電力行業競爭機制的引入僅停留在“分拆”原壟斷企業的層面，也就是將原來的國家電力公司進行拆分，使過去的一家壟斷變為寡頭壟斷。過去的電力行業是“政企合一”的壟斷，國家電力公司既當運動員，又當裁判，而現在的電力市場則是由幾家寡頭所壟斷。通過產業重組或對原壟斷企業實行“分拆”，是打破壟斷性市場結構的初始步驟。但是，競爭機制的引入，不單單只是“分拆”后企業之間的競爭，更重要的是新競爭者的進入和潛在競爭者的存在。只要新的競爭者有隨時進入的可能，在位企業在面臨來自其他企業和新進入者的競爭壓力下，才會致力于提高效率、降低價格和改善服務。當前的改革偏重于對原有電力壟斷企業進行“分拆”，但卻忽視了新廠商的進入問題，對于競爭機制的有效展開產生了不利的影響。

（二）電價不合理

電力行業規制的核心問題，是電價。目前我國的電價管理辦法，區分自然壟斷與非壟斷環節，建立了上網電價、輸配電價和銷售電價的電價體系，明確了輸配電價機制。電價由政府定價向市場競爭形成轉變，首要前提是形成競爭性主體，但目前我國競爭性市場尚未真正形成。雖然在發電領域，已經初步形成了有限競爭格局，但是上網電量仍以計劃分配為主。在電網公司擁有自己的發電企業、也要追逐利潤的情況下，很難做到真正公平。另外，歷史原因造成各機組上網電價存在較大的政策性差異，還本付息等多種定價制度使得一廠一價的局面長期存在，各機組上網電價存在較大差異，很難處于同一起跑線上。

（三）電力規制法律法規尚欠完善

長期以來，中國電力行業一直缺少相應的法規，電力監管大多依靠政府行政力量的協調，而不是采取法律手段進行規范和約束。電力行業法規體系存在著立法的缺失，很多重要領域出現了法律真空，在倡導依法治國的今天，出現了無法可依的尷尬局面。1996年4月頒布實施的《中華人民共和國電力法》，由于時間較早，后來也沒有根據發展及時完善，基本沒有涉及在包括建立電力市場，對電力市場進行運作以及開展有效競爭等重要方面的內容。特別是有關電力監管機構的職責、目標等規定的缺失，不但使輸、配電壟斷企業處于一個沒有有效約束力的環境下進行生產活動，而且隨著國家電力公司的拆分，以及電力市場結構重組的完成，會出現沒有法律基礎來支撐發電企業之間開展公平競爭的局面。

（四）電力監管職能分散

我國對電力行業監管一直存在主體分散問題，這種多頭管理的最大弊端是效率低下，沒有決策責任主體，政策的不延續性。電力監管是系統性極強的工作，電價審批、市場準入、投融資管理、成本監控等相關規制必須密切協同，才能取得預期的效果。但是，由于我國電力監管系統中職能過度分散，多頭執法、各自為政的現象普遍存在，規制責任分散，部門間協調困難，甚至互相制肘。

五、我國電力體制的改革方向

電力市場是一個復合性市場，既有競爭經營的部分，也有壟斷經營的部分。電力作為公用事業的一部分，關乎國民切身利益。因此，政府對電力市場的監管既不是全面接盤，也不應完全放任，而是根據電力市場化改革的需求，對原來的監管體制不斷動態改革的過程。

（一）進一步加強對競爭機制的引入

對電力行業僅僅實行縱向分離是不夠的，只有將縱向分離和橫向分離結合在一起，才能夠達到引人競爭、抑制壟斷的目的。橫向分離是指在發電側引入競爭，在產權方面形成多元化的格局，同時在供電市場引入競爭，并且采取激勵性規制措施促進電網運營企業降低成本，提高效率。具體論述如下。

第一，加強電網建設，積極發展電網互聯是建立電力市場的基礎條件。同時，規制改革的重點是真正做到“廠網分開”，把電網、電廠的直屬企業剝離開，建立一個競爭性的發電市場。

第二，組建發電公司，建立現代企業制度。通過對產權的重組，采取新舊發電廠相互搭配，水力發電和火力發電相互搭配的方法，組建若干實力相當的發電公司，通過發電公司之間而不是單個發電廠之間的競爭，實現公平競爭。

第三，改變新建電廠的審批制度，采取先定價后建廠的方式。就消費者是否能夠接受其所制定的價格，以及在競價上網時是否具有競爭力等方面，對新建電廠進行可行性評估。

（二）進一步推進電價機制的完善

建立區域電力市場并實行競價上網，對參與競爭的企業實行兩部制電價，同時在上網電價中加強峰谷分時電價和豐枯季節差價的應用。要調查研究不同的用戶對所制定的電價的反應曲線，擴大峰谷電價和豐枯電價的實施范圍，使價格的定制和時段的設置更加合理、科學。通過在上網電價中采用這些電價制度，可以調動發電企業參與競爭的積極性，發揮各企業最大效率，實現資源的優化配置，從而推動社會效益最大化。

（三）進一步完善電力規制法律、法規體系

由于我國很多電力企業的現代企業制度和法人治理結構還沒有完全建立，電力市場的有關運營規則、管理辦法和條例的建立剛剛起步電力監管體系尚待完善，電力安全和電網土法事件應急處理機制有待建立，這些都是電力改革的深層次問題。不僅如此，還有在很多方面能夠起到重要作用的法律法規亟待確立。

首先，為了促進全國范圍內能源的綜合規劃與合理利用，保證能源使用效率的提高，應當從法律角度出發，保障我國能源安全，制定在國家層面能夠涵蓋整個國民經濟的《能源法》。

其次，今后相當長時期內我國能源行業改革和發展的最大障礙將是行業內的壟斷經營和區域市場分割等違反市場經濟規律的行為，應抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規范市場經濟秩序的法律法規。

最后，加快制定《石油法》和《天然氣法》等行業法，對我國的能源安全和可持續供給，提供法律層面的保障，維護行業的公平公正，保證競爭的有序和有效。

（四）進一步提高政府監管職能

我國目前的電力監管職能分散，電監會缺乏獨立性和權威性。然而對于電力行業的規制卻是一個系統性很強的工作，要設計規制方案，明確規制職責，設置規制機構。規制改革能否順利進行，每一環都有著舉足輕重的作用。因此，需要健全電監會規制職能和提高其規制能力。

第一，要在法律上有詳細闡述，明確規制機構的權力和權限范圍，將規制機構的行動置于法律框架的約束之下，使機構的行動做到有法可依，避免權力的濫用。

第二，規制機構中的人員構成應該考慮到各個利益集團，規制機構可以通過開展問卷調查、發起座談會、設立聽證會等形式征求各方的意見，從而保證規制機構可以聽取各方的意見。

第三，建立有效的申訴和爭端解決機制，受規制的企業可以對規制機構的決議和政策提出自己的質疑，并且對規制機構提起起訴，使規制機構在行使其行政行為的過程中可能出現的任何違法行為都將受到司法審查。

（五）鼓勵新能源發電

中國應當在改革電力市場結構的同時，確保所有的發電企業都有公平地接人電網的權利，還要對使用清潔能源發電的企業進行直接補貼，以確保使用清潔能源的發電廠能夠可持續發展。

六、結語

電力體制改革是一項動態發展的系統性工程，需在實踐中循序漸進地推進。對于我國電力改革而言，落地還需一系列制度、機制和操作細則與其配套，有關制度、機制和操作細則如何制定、是否有效、是否與改革方向和精神相符，均需要接受實踐的檢驗，并在實踐中不斷修正，以確保改革實現預期目的。