第三類競考：法國高級公務員的新來源

周潔

法國國立行政學院（ENA）堪稱“法國高級公務員的搖籃”，進入國立行政學院學習是成為法國政府高級公務員的必經之路也是唯一途徑。自1945年創立至今，法國國立行政學院已經為法國政府培養了5000多名精英，遍布法國政府各高級公務員職系；有數位總統及總理畢業自該學院。

然而，作為對于法國政府極具特殊意義的機構，ENA如何能保證為政府輸送高素質的人才呢？除了頗具特色的培訓方式外，其獨特的招生制度也是其成功的法寶之一。該制度包括三種不同類型的競考，大學畢業生、在職公務員、私營部門管理人員等均可報考其中一種類型。其生源可謂是廣泛覆蓋了社會各界優秀人才。本文重點介紹該招生制度中的第三類競考制度。

什么是第三類競考？

法國國立行政學院的招生考試分為三種，即外部競考、內部競考和第三類競考。外部競考的招生對象是具有學士或碩士文憑的大學畢業生。這部分人事先并不具備公務員資格，而從ENA學畢業后則直接進入高級公務員（A類公務員，即決策類公務員）職系。因此，從某種程度上該類競考可以視為高級公務員的錄用考試。

而內部競考則針對的是在報考當年的12月31日前已經在公職部門工作滿5年的在職公務員。由于這部分人在進入國立行政學院前都不屬于高級公務員職系，而學習期滿合格后都可進入高級公務員職系，因此可以視為公務員晉升考試。

第三類競考面向的是那些在公職部門以外工作了至少8年以上且希望為公職部門服務的人，包括私營企業管理人員、各級地方議會議員、各種社會團體負責人等。與前兩種競考相比，對于第三類競考的考生的報考資格要求比較寬松。他們無須像參加外部競考的考生那樣必須具備大學文憑，也不用像參加內部競考的考生那樣必須具有公務員資格。從某種程度上說，第三類競考可以被視為一種面向社會的、更開放的高級公務員招考制度。

在錄取名額方面，第三類競考考生所獲得的配額有限，不超過每年學生總錄取名額的10%。由于法國國立行政學院每年錄取學生的總名額限制是100名，因此，最終通過第三類競考進入行政學院學習的人每年不超過10人。據法國國立行政學院官方網站公布的數據，2005年被允許參加第三類競考的候選人是155人，實際參加初試的人是89人；而當年第三類競考的錄取配額9人，最終錄取人數9人。當然，所有通過競考被錄取的人都接受同樣的培訓。在畢業時，他們也會獲得相同的待遇，即，直接進入高級公務員職系并根據成績排名依次挑選工作崗位。因此，第三類競考又被稱為進入國立行政學院學習及進入國家高級公務員隊伍的“第三條道路”。

為什么要實施第三類競考？

與前兩種競考不同，第三類競考制度創立時間較晚，是根據法國1990年1月2日第90-8號法律建立，于1991年首次實施的。對于實施第三類競考制度的原因，法國國立行政學院的解釋是“為了加強高級官員的‘平民化，同時，使高級行政部門更熟悉企業與公民社會的運作。”在這個簡短的解釋背后，隱藏的是法國公務員制度的國情以及全球公共部門發展的共同趨勢。事實上，第三類競考制度的形成與發展是法國國情與世界潮流共同作用的產物。

一方面，法國國立行政學院的特殊地位造就了法國公務員中的一個特權階級——Enarque（身居要職的法國國立行政學院畢業生）。自法國國立行政學院創立以來，相關法律的規定使進入法國國立行政學院學習成為進入高級公務員隊伍的唯一途徑。因此，可以說法國的高級公務員職位全由ENA的畢業生所壟斷。相對于其他人而言，ENA的這些畢業生自然形成了一個特權階層，一畢業就自動成為高級公務員，各部門高層都是校友，更何況包括部長、總理、總統一級的人物也有很多出身于ENA。在別人眼中，這些ENA畢業生們在政府里自然人脈聚集且仕途通暢，是公務員中的“貴族”。

對于提出過“人權宣言”、崇尚自由平等的法國人來說，這種特權階層現象自然有些讓人無法忍受。更重要的是，由于此前只有外部競考和內部競考兩種招生制度，大大限制了一般社會人員尤其是私營部門人員進入高級公務員隊伍的可能性，從而在一定程度上違背了法國人“公職面前人人平等”的原則。因此，20世紀80年代初社會黨上臺后，提出應當保證每個人都享有平等進入公職制度的權利，并試圖擴大公民進入公職系統的途徑，尤其是擴大進入高級公務員隊伍的途徑。政府認為為了保障真正的平等，應當為地方議會、工會組織或公共機構團體的負責人進入高級公務員隊伍創造優惠條件，從而于1982年向議會提出關于設立一條進入國立行政學院的特殊競考的法案。經過近十年的努力，關于進入國立行政學院的第三條道路——第三類競考制度終于被法律正式確認。其招生范圍也擴大到了私營部門管理人員。

另一方面，自20世紀80年代以來，新公共管理運動開始在發達國家蔓延，傳統的韋伯制官僚體制廣受詬病，公共部門越來越需要借鑒私營部門的管理經驗和做法。在深受傳統官僚體制影響的法國，ENA的畢業生們也飽受責難。許多人認為這些ENA畢業生的實際工作能力與其高位不相匹配，他們十分死板，過于注重行政技術和程序。而且大部分畢業生是來自于外部競考的大學畢業生，盡管他們在學習過程中也有很長的實習階段，但仍缺乏實踐經驗，更善于準備文件而無法解決實際問題。這些導致法國行政部門決策僵化、效率低下。而英國已經開始打破一貫由牛津、劍橋畢業生壟斷公共部門高位的傳統，開設了“速通班”（fast stream），面向全社會招生。無論是大學文理科畢業生還是私營部門管理人員或公共企業職員都可以報考，經過嚴格的選拔程序錄取后進入該班學習，畢業后直接進入高級公務員隊伍。

在這種潮流的推動下，法國也意識到行政改革的重要性和緊迫性，終于也打開公職部門封閉的大門，開始吸收私營部門的優秀人才。盡管通過第三類競考進入法國高級公務員隊伍的人數不多，但這畢竟為高級行政部門帶來了新鮮血液。相對于出身于其他兩種形式競考的畢業生來說，出身于第三類競考的畢業生由于其年齡和社會經驗的優勢，能更迅速地應對當前復雜多變的環境并及時恰當地解決問題。

（摘自《學習時報》）