第三回 劍氣如虹 一元化呼之欲出 柔情似水 為黎民撐起晴空

客運本無“城”“鄉”之分，但多年城鄉二元管理體制和政策，使之“被分割”，客觀上形成了城市客運和班線客運不同的組織體系和運營模式，并導致城鄉道路客運之間發展的不協調、不銜接，不利于基本公共服務均等化和資源的集約利用。

目前，全國主要形成了“以交通部門為主”模式和“一城一交”模式。“以交通部門為主”模式典型的有沈陽、蘇州等，交通主管部門對道路運輸、城市公交、市域范圍內的出租車實行統一管理。“一城一交”模式典型的有北京、深圳等，交通主管部門對全市各種方式和形態的交通運輸實施一體化管理。

“兩元體制”困難重重

國內城市公交幾十年來發展落后的局面沒有根本改變，城市公交總體服務水平不高，不能滿足城鎮化加速和居民生活水平提高的要求，“行車慢、停車難、等車長、乘車擠”的問題仍不同程度存在。

目前，全國主要城市公交車輛停車場地不足，公交比較發達的北京市仍有近1/3的公交車輛停放在馬路邊;武漢市公交場站面積缺口104.77萬平方米，50%的車輛無固定場站停放;廣州公交首末站缺口約為60%。

公交專用道規模不足，設置不合理，是制約公交服務水平提高的重要因素。深圳是我國最早進行公交專用道建設的城市之一，截至目前，公交專用道規模依然偏小，總長度僅占到公交線網長度的6%，且未形成網絡，另一方面，公交專用道受社會車輛干擾嚴重，路權保障不足，嚴重影響了其功能發揮。

城市公交行業經濟效益普遍較差，絕大部分企業虧損經營，企業負擔較重，負債率較高。丹東公交公司、葫蘆島公交公司經營負債率甚至高達182%和225%。據了解，蘭州、定西、天水三市的公交企業職工年平均收入均低于當地職工平均收入約3000元左右。

而外資和民營資本進入城市公交行業在一定程度上有力促進了我國城市公交的發展。但是以外資為主流的多種經濟成分并存，導致公交行業的公益性地位難以全面體現，其對公交行業的不利影響也逐漸開始顯現。受資本逐利性特征的影響，合資企業或民營企業多忽視對公交企業的安全管理和長效資金投入，忽視對公交職工的關心和利益的保護，導致企業經營管理不規范、公交車輛及設施設備失修、服務質量低下、公交職工消極怠工和流失等問題嚴重。

而農村客運除了面臨與城市公交相似的尷尬外，顯然處于更艱苦的局面，不能滿足基本公共服務均等化和新農村建設的要求。

雖然許多地區對農村客運進行了公司化改造，但是由于企業經營機制轉變進展緩慢，公司內部仍以掛靠、承包、租賃等方式經營為主，絕大部分仍為“一車一主”家庭式經營，經營行為不規范，運輸效率不高、效益低下和服務質量較差等問題仍將長期存在。經營主體不按照核定區域、線路經營、超載等違規行為也普遍存在;特別是部分地區有大量摩托車、農用車、報廢車等非法社會車輛充斥農村客運市場。

如今，農村客運大多采取“定點、定時、定班、定線”的運行方式，運行模式單一，經營線路分布也是“線型”或“樹形”，很少是“網絡型”區域化經營。

聯手共進是大勢所趨，但目前仍是困難重重，城市公交拓展和延伸線路過程中，客觀上與該線路上農村客運班線形成競爭局面。城市公交下鄉對該線路上的農村班線經營者造成很大沖擊，由此全國各地頻繁產生農村客運經營者抵制公交車下鄉，甚至攔車、斗毆的現象，嚴重影響行車安全和群眾出行。

究其原因主要是，城鄉客運的政策基點不一致，跨部門協調和實施機制缺失，“公交優先”被約定俗成為城市公共交通優先，尚沒有明確涵蓋其他范圍。由于交通運輸部門在城市總體規劃中的參與和話語權不夠，城市綜合交通體系規劃沒有完全納入到法定的城市總體規劃之中，有的城市甚至沒有編制城市綜合交通體系規劃，也往往容易造成客運線網規劃、場站布局規劃與城市基礎設施規劃不同步、不銜接。

所有制結構偏向國有化

隨著國家“公交優先”理念的確立以及推進“公交優先”的戰略舉措逐漸清晰，各級地方政府紛紛樹立“公交優先”發展理念，構建“城市公交優先”體系，制定了落實公交優先發展戰略的實施方案以及各項優先保障措施。省級層面，北京、江蘇、重慶、湖北等全國多個省市制定了優先發展公共交通的相關意見。

城市公交的未來隨著政策調整，逐漸改變為以國有化為主導，合理配置公共資源，部分城市如廣州、深圳、大連等積極探索對區域內公交資源進行整合重組。廣州市將民營、外資等10多家公交企業重組為3大企業集團，初步形成了國有企業控股的所有制結構;深圳市實施公交特許經營改革，將全市38家公交企業，按區域分別整合成3大公交集團，加快建立“快速、干線、支線”三層次公交服務網絡模式，提高了公交線網運行效率和服務質量。

在歷史發展過程中，多省相繼出臺農村客運發展意見和規劃。各級地方政府出臺了許多促進農村客運發展的專項意見，典型如江蘇、重慶、貴州、廣東、河南等。

各級交通部門將農村客運場站投入作為推動農村客運發展的重要內容，在不斷加快農村公路建設的同時，多方籌資加大農村客運場站的建設投入力度。為解決部分地區農村居民出行難問題，各地都把發展農村客運作為改善民生的重要舉措。大力培育農村客運市場，推進公司化經營，實現農村客運企業的規模化、集約化發展是促進農村客運發展的重要內容。

而針對必須破除的兩元體制，國家的政策趨向也逐漸明朗，隨著城鎮化進程加快，城市范圍不斷擴大，通過城市公交新辟、延伸線路及繞道等方式，逐步實現城市公交覆蓋市區及周邊區縣，主要服務于城市郊區居民的公交出行以及遠郊區縣、重點鎮與市區間的通勤。北京市“9”字頭市郊公交，與市內公交在運營主體、票價優惠、扶持政策等方面完全一致，且不斷擴大覆蓋范圍，基本實現了城鄉客運服務的均等化。

在長三角、珠三角、京津冀等高度城鎮化區域，城鎮發展連綿成片或成帶，城鄉和區域之間的界限不再明顯，區域一體化趨勢顯著。這種城市建成區與農村界限日益模糊以及城市之間日益融合的趨勢，使得原有的城鄉間、城際間運輸需求呈現出城市公共交通的需求特征。這些地區結合區域和城鄉一體化進程，積極探索跨地市的公交運營模式，取得了初步成效。