“釣魚執法”概念分析

隨著上海孫中界和張暉“被釣魚執法”案塵埃落定，“釣魚執法”幾乎成了一個違法執法的代名詞。在此，本刊特約業內資深專家翁堅超撰寫深度分析文章，從概念、著裝、糾錯的法治角度解剖“釣魚執法”，以饗讀者。

媒體和社會對所謂“釣魚執法”關注了這么久，至今還是沒有人能準確說清楚其含義。不同身份的人引用“釣魚執法”概念，都會從其本位出發:媒體喜歡“釣魚執法”，是因為概念火爆，容易吸引眼球;違章者喜歡“釣魚執法”，因為一旦確認自己“被釣魚執法”，不管多大的違章，都可以博得社會同情;律師喜歡“釣魚執法”，因為“釣魚執法”概念可以讓自己代理的訴訟贏了官司;運管部門害怕“釣魚執法”概念，則是怕引火燒身，陷入不必要的麻煩……

于是乎:

運政執法人員跟蹤拍攝下營運車輛沿途違章攬客時，違章車主會去媒體、紀委投訴:“我被釣魚執法了!”

鐵證如山地被證明正在做黑車生意的寧波司機項某(詳見2009年11月22日交通旅游導報)，也會向媒體和網絡去申冤:“我是做好事的，卻被人釣魚執法了!”

幾年前因無證營運被查處，當發現上海孫、張案定性后，黑車司機會到運管機構，聲稱自己當初的情形與孫中界、張暉的情形完全一樣，也是被釣魚執法的，要求退錢。

……

受上海釣魚執法案件的影響，目前全國極大多數運管機構的打黑工作已經陷入停頓狀態，大家都擔心自己再次去執法，會陷入說不清、道不明的“釣魚執法門”。而與此同時，黑車司機卻日益猖蹶，目前大有西風壓倒東風之勢。有些地方的運管機構還收到了不少所謂 “被釣魚執法”的車主申請，要求退還罰款。

那么，“釣魚執法”這個概念究竟該如何定義才科學呢?筆者以為，釣魚執法的定義應該是這樣的:

釣魚執法是指行政執法機關以罰款為目的，借助其工作人員或者事先串通的其他人員，通過誘惑、逼迫、哀求等手段，使一些原來根本沒有違法意圖的人員違法，然后再對其進行行政處罰的執法方式。

這個概念中應該有幾個要素，其中最重要的兩點就是:第一，這些行政機關的處罰目的是為了罰款而罰款，并不是為了管理好行政秩序;第二，“被釣魚執法者”原來沒有違法的意圖，他們的違法行為的發生是因為這些“線人”的誘惑、逼迫、哀求。如果這些“線人”只是普通乘客，對行駛中的黑車做一個簡單的招手動作，黑車司機順勢停車攬客，這樣的情況必須也適用于“釣魚執法”。

當我們對“釣魚執法”有了明確定義后，我們再來討論上海的兩起“釣魚執法”案件，就會更有實際意義了。

孫中界是執行單位任務的過程中，在路上正常行駛時被人強行攔截車輛、強行上客，繼而被查處的。事實上，孫中界的載客行為不是他的本來意愿，而是被逼迫的，因此，他是被“釣魚執法”了，這個案件是錯誤的，應該被撤銷!

張暉是被人以胃痛的理由哀求著去從事原本不想從事的所謂黑車經營的，所以，他也是被“釣魚執法”了，他的案件也應該被撤銷!

張暉和孫中界二者的案件之所以被定性為“釣魚執法”，其關鍵還是因為他們原來沒有從事黑車經營的主觀意圖。相反，如果他們二人原本就是從事黑車經營的，那個線人是從車站、碼頭等黑車擺攤候客點將他們騙去，運政人員繼續進行查處的，這樣的執法方式，就不可簡單認定為“釣魚執法”，類似的執法方式也應該是允許的。

運管機構執法必須著裝執法嗎?

自從上海出了“釣魚執法”事件后，各地的運管機構對于打擊黑車可謂一愁莫展。其中有一個非常重要的原因就是:著裝亮證執法無疑是與虎謀皮，很難取到黑車非法營運的證據，而便衣執法又容易被黑車司機誣陷為“釣魚執法”。那么，便衣執法究竟是否違法呢?

《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實”。在這里，法律賦予執法機關查明事實的權利和義務。而且，這里“查明”的手段并沒有限制在“明查”或“暗查”，因此，行政執法機關當然也可以“暗查”。

這一條法律里，也沒有規定“行政機關必須著裝查明事實”。也就是說，著裝并不是執法的必要前提。相反，國務院還就執法服裝問題進行過專門清理，其中，我國的道路運輸管理機構至今還沒有全國統一的制服式樣。也就是說，如果依據國家法律(狹義的“法律”概念，不包括地方性法規或政府規章)，運政機構執法時，不著裝是合法合理的，著裝卻是沒有全國統一的法律依據的。目前，全國各地運政機構著裝的制服，基本上還是各省自己規定的，是打著政策擦邊球才勉強著裝的。可見，“行政機關必須著裝調查或者著裝執法”這樣的說法沒有任何法律依據!

也許，有人會提出，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》57條規定，“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料”不能作為定案依據，因此，執法機關工作人員便服取得的證據無效。可是，在這里，我們也必須搞清一個概念:什么是偷拍?偷錄?在公然擺攤攬客的黑車集散地，以隱蔽的方式進行拍攝、錄音，這種行為是偷拍、偷錄嗎?顯然不是!在公共場合，根本不存在任何的偷拍、偷錄行為。

所謂“用線人取證的方式在刑偵上可以使用，而在行政案件查處時不可以使用”這種說法，是根本沒有任何法律依據的，我國沒有任何一部法律對這種情況進行過規范或者授權!

以上分析可知，作為運政執法人員，便衣執法完全合法。各地運管機構在執法過程中統一著裝只不過是為了改善執法形象、提高執法效率而已，對于一些取證較難的黑車，在查處前期，采用便衣方式進行取證，在正式執法查扣車輛與證件時，執法人員再依法向當事人亮證、執法，這樣的程序完全合法!

“有錯必糾”必須通過法定程序

隨著孫中界、張暉二人“被釣魚執法”案件的結束，社會上隱約透露出一股氣息，那就是上海市浦東新區城市管理行政執法局過去幾年所查辦的黑車案件好像都該被撤銷了!

假設，上海的城市管理行政執法局過去幾年的確辦過不少錯案，那我們今天就應該抱著“有錯必糾”的態度對其進行翻案嗎?筆者以為:不可以!“有錯必糾”也必須遵守法定程序。違反法定程序實行“有錯必糾”實際上就是“重實體法輕程序法”思想的具體表現。

我國現行憲法規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”依法治國理念中，非常重要的一條就是實體法與程序法并重。長期以來，我國是一個人治國家，表現在法治理念上就是重實體法輕程序法。在不少人的觀念中，只要實體法是正確的，程序是否違法不重要。這種錯誤的觀念對我國的法治社會推進產生了巨大損害。

舉一個例子來說:如果張三欠李四100萬元錢，債務在2005年底到期。如果李四由于各種原因在2007年底前沒有向張三索債，到了2008年，李四開始向張三索債，并在2009年起訴到法院，要求張三歸還100萬元錢。此時，那些主張“有錯必糾”觀點的人，肯定會認為“法院必須替李四追回欠款”，他們以為法院只有這樣做才是在主持正義!事實上，這種超過訴訟時效的案件，法院根本不可以再受理，這種債權債務關系已經不受法律保護。

再舉一個例子:甲欠乙1萬元錢，1987年12月31日到期，乙經常上門催討無果。1988年12月20日，乙雇人將甲綁架，要求其歸還，甲還是沒有歸還。乙怒，將甲殺死。然后放風出去說:“甲為躲避我的債務，現在已經不知去向。我正在找他。”村民都相信乙的說法。到了2009年，乙酒后向人透露:“其實，我早已將甲殺死了。尸體就埋在山上某樹底下。”后來大家一挖，果然挖到了甲的尸骨。對于本案，如果按照“有錯必糾”者的邏輯，顯然司法機關仍然需要將乙繩之以法，然而，根據我國的追訴時效制度，對于乙所犯之罪，已經不可以再追訴。如果認為必須追訴，須報請最高人民檢察院核準。

在本案中，乙的犯罪行為如果是在2008年12月20前被發現的，仍然應該追究其刑事責任;但如果是在2008年12月21日以后發現的，那就不應該再追究其刑事責任。這就是法律的追究時效問題。在我國，不少市民由于受到傳統的“欠債還錢，殺人償命”思想的影響，有相當一部分人認為，無論何時發現乙殺死甲的事實，都應該追究其刑事責任。這種思想表現在釣魚執法案的處理上，也就是無原則地要求為上海的城市管理行政執法局過去若干年辦理的所有案件進行復核、平反!這種思想，毫無疑問是錯誤的，是不符合社會主義法治觀的要求的。

鄧小平同志說過，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”(見《解放思想，實事求是，團結一致向前看》)我們不能因為媒體炒作了，或者有領導人表態了，然后我們就簡單地認定:上海市浦東新區城市管理行政執法局過去辦的案件都是釣魚執法案件，那些冤假錯案就必須“有錯必糾”。

因此，對于上海釣魚執法案件的后期處理，正確的方法應該是:釣魚執法案件中的冤假錯案，必須通過復議、訴訟等法律途徑依法糾錯。如果沒有通過法定的途徑，即使案件錯了，也不可以隨意改變!對于超過訴訟時效的錯案(包括疑似錯案)一律不予糾正!這才是真正的實體法與程序法并重的做法。憑著領導人的意志或者媒體的呼聲而簡單地改變案件，看起來是在維護公平和正義，事實上是屬于法治理念上的“重實體法，輕程序法”!

更何況，有很多所謂“受冤枉的黑車司機”，其實他們本來就是真正的黑車司機，根本沒有被冤枉，他們只是想魚目混珠地趁機為自己翻案罷了。對于那些受了冤枉和委屈，不懂得通過復議、訴訟等方式依法維權的人們，讓他們付出一定的代價，其實也是一場有效的法制教育，這樣才能教育更多的市民及時、依法維權，從而真正地推進法制建設的步伐。

訴訟時效是法律的強制性規定，訴訟時效不可能因為某個案件是冤假錯案而任意改變!如果訴訟時效可以任意改變，那么法律上規定訴訟時效就沒有任何意義了，所有的行政處罰案件的效力也將永遠處于一種不確定狀態。打著“有錯必糾”旗號，違反法定程序進行糾正冤假錯案，看起來是在維護民主，事實上卻嚴重地破壞民主。這樣做的結果必然是:媒體代替法官、領導代替法律。

打著“有錯必糾”旗號，違反法定程序進行糾正冤假錯案，看起來是在維護民主，事實上卻嚴重地破壞民主。這樣做的結果必然是:媒體代替法官、領導代替法律。