法經濟學視角下中國食品安全事件的規制維度

吉麗穎

(海口經濟學院，海南 海口 571157)

在目前正在推進的以完善國家治理體系與提升國家治理能力現代化為核心內容和目標的總體要求下，針對食品安全事件頻發已經成為現代社會高度商業化帶來的重要問題之一，通過法治途徑有效遏制食品安全事件的發生，保障人民基本的生命健康安全，提高人民群眾對政府依法治理食品問題的認可度，是當前中國必須面對的重要問題之一，也是有效化解由此引發的行政爭議的源頭治理手段。然而，在中國政府出臺了《食品安全法》并且不斷增強對食品安全違法事件打擊力度的情況下，諸多食品安全事件依然屢屢見諸各大媒體，意味著當前中國對食品安全事件的規制還沒有達到理想的控制效果[1]。在這種情況下，從法經濟學的角度出發，對中國食品安全事件發生的行為動機以及當前存在的問題進行具體分析，并由此推導出有效的規制策略，對于當前中國食品安全事件的有效控制具有非常重要的現實意義。

1 法經濟學視角下食品安全事件頻發的內在機理

根據法經濟學的理性經濟人假設，每一個食品安全事件的違法行為人均受合理的經濟驅動，在利益最大化目的的控制下進行自身的行為選擇。因此，食品安全事件的出現，意味著食品安全違法行為人認為自身在相關事件的經濟計算中是總收益大于風險成本，從而能夠利用自身的違法行為而獲利[2]。以此為前提，可以推導出食品安全違法行為的原因主要基于行為人的如下判斷。

1.1 食品安全違法行為的總收益大于風險成本

從經濟學的角度，相關食品安全事件的出現從根本上是因為食品安全違法行為的總收益大于由此導致的國家法律制裁所產生的風險成本。尤其是各種違法使用添加劑、食品原料，乃至食品加工手段，和銷售販賣過期甚至變質的食品所產生的收益，對于以食品企業為主的食品安全違法行為主體來說，遠大于違法行為被發現從而被制裁所帶來的風險成本，亦即違法行為收益大于被發現的概率乘以法律制裁的成本。之所以出現這種情況，一是食品安全違法行為帶來的收益巨大，比如將已經過期變質的商品重新包裝出售，即能將本來已經報廢需要額外處理從而不能帶來任何經濟效益的食品變成有利可圖的商品，相關商品銷售所得的金額即為違法行為產生的總收益；二是被發現的概率不大，在帶有食品安全風險的商品沒有產生嚴重的食品安全事件的情況下，違法行為被發現從而受到法律制裁的概念很小，即使發生食品安全事件相關違法行為，也不一定會被發現從而受到法律制裁；三是法律制裁的成本不高，即使被發現，法律規定的制裁對企業產生的成本也不高，足以通過以前的違法行為收益和將來的持續違法行為抵消這一成本并獲得進一步的凈收益。正是因為食品安全違法行為的總收益大于被法律制裁的風險成本，才使食品安全違法行為成為作為理性經濟人的食品違法企業的最佳經濟選擇，從而導致相關的食品安全事件出現，食品安全違法行為的總收益大于風險成本，是食品企業作出相應違法行為決策的根本原因。

1.2 對食品安全違法行為成本的較低預期

按照行為經濟學的理論，行為主體之所以選擇相應行為，是因為其對相關行為可能產生的收益預期超過了相應成本的預期[3]。對于食品安全事件中的違法行為人來說，則是其對食品安全違法行為的違法收益預期超過了對食品安全違法可能產生的懲罰風險的成本預期，亦即違法收益預期大于法律制裁風險成本預期。一般來說，食品安全違法行為可能產生的收益是違法行為人自身可以控制并計算出來的，如生產違法添加劑的食品企業，其對相關違法生產的成本以及可能帶來的收益是可以較為準確地計算出來的。因此，違法收益預期同實際的違法收益基本相等，之所以會出現違法收益預期大于法律制裁風險成本預期的情況，關鍵在于食品安全違法行為主體主觀上對法律制裁風險成本的較低預期，從而使其預期進行相應的違法行為的法律制裁風險成本低于違法收益，從而促使其作出自我預期收益最大化的食品安全違法行為。因此，較低的食品安全違法行為成本預期，是直接促使作為理性經濟人的食品企業作出相應的違法行為決策的直接原因。

1.3 對食品安全違法行為危害的較低預期

在明知違法從而可能受到法律制裁的情況下，作為理性經濟人的法律食品企業之所以作出食品安全違法行為選擇，除了其從短期效益來看作出預期收益大于預期懲罰風險成本外，還在于其從長期效益的角度，認為食品安全違法行為對社會造成的危害較低。事實上，作為理性經濟人的食品企業，非常明白對社會產生危害的行為必然受到社會制裁的經濟學原理，因此即使在短期效益的角度做出較低的預期成本的預測，也可能意識到對社會造成的嚴重危害可能導致的受到社會制裁的長期效應，從而導致從長期來說違法行為收益可能低于違法制裁的風險成本，由此作出放棄違法行為的決策。因此，在當前食品安全法頒布實施多年且國家的安全監管日益加重的今天，之所以仍然有很多食品企業以身試法，依然從事各種食品安全違法行為，從而導致各種食品安全事件的發生。因此，可以認為，對食品安全違法行為危害的較低預期所導致的對受到社會制裁風險長期成本的較低預期，是導致很多企業多次從事相應的食品安全違法行為，甚至屢抓屢犯的重要原因。

2 法經濟學視角下食品安全違法行為規制層面存在的問題

從法經濟學的視角來觀察，當前中國食品安全事件頻發的背后，實際上意味著在對食品安全違法行為進行規制的過程中，并沒有對其產生的經濟上的原因進行有效的消除，而是在某種程度上讓這些原因持續存在，從而構成了當前食品安全違法行為規制方面存在的諸多問題。

2.1 對食品安全違法行為的懲罰過輕

食品安全違法行為產生的根本經濟學動因，在于相關食品違法行為的收益明顯低于食品違法行為導致的法律制裁風險成本。由于食品違法行為的收益是相對固定的，遏制食品違法行為的關鍵在于有效增加食品違法行為導致的法律制裁風險成本。在發現食品安全違法行為的概率基本不變的情況下，只有通過增大食品安全違法的法律制裁的力度，亦即增大食品安全違法行為的懲罰力度，才能有效增加食品安全違法行為產生的法律制裁風險成本，從而使食品違法行為的收益逐漸接近甚至小于受到懲罰的風險成本，消除食品違法行為的經濟學動因。

然而，當前食品安全違法行為的相關法律規制明顯存在懲罰過輕的問題。首先，在民事責任上，僅需承擔對提起民事訴訟的受害者賠償損失的侵權責任。雖然為了加大這一責任的強度，《食品安全法》第148條第二款規定了最高價款10倍或損失額3倍的懲罰性賠償，但這一責任并不涉及沒有被發現的食品安全違法行為，也不包括沒有提起民事訴訟的受害者。由于食品消費絕大多數具有小額的特征，這種所謂懲罰性賠償并不能真正大幅度增加食品安全違法行為的違法懲罰風險成本。其次，行政處罰方面，根據《食品安全法》第84～94條的規定，一般只需要承擔貨值金額5～10倍的罰款，特別嚴重的才涉及吊銷執照等處罰。最后，從刑法的量刑標準來看，食品安全犯罪的自由刑標準為最低拘役，最高分別為無期徒刑、死刑和10年有期徒刑，遠較危害公共安全罪的最低10年，最高死刑的標準低。

另外，現行《刑法》對食品安全犯罪中的食品生產銷售者犯罪均規定了并行的罰金刑。然而，這種罰金刑卻規定了經營額2倍以下的上限，考慮到多數并沒有被發現的存在安全隱患的食品，這一罰金刑的設置明顯偏低，不足以對生產銷售不符合安全標準和有毒有害食品的食品經營者形成足夠的經濟威懾。正是因為按照現有法律，對食品安全違法企業的懲罰過輕，才導致客觀上食品安全違法行為的有利可圖，從而成為食品安全違法行為及由此產生的食品安全事件屢禁不止的局面[4]。

2.2 食品行業龍頭企業違法行為頻發

食品安全違法行為的直接動因是食品企業對法律懲罰成本的預期，以及對相關違法行為社會危害性的預期。這種預期的形成在很大程度上與食品企業所獲得的食品行業相關違法行為主體受到處罰的概率和大小有關。由于食品行業龍頭企業所具有的領導作用和示范效應，一旦食品行業龍頭企業實施食品安全違法行為，而且長期沒有受到懲罰，一直到轟動全國的嚴重食品安全事故出現才被迫停止違法行為，而且相關責任人并沒有受到嚴懲的情況下，就會在所有的食品企業中產生非常不好的示范效應[5]。使其他食品企業產生食品安全違法行為懲罰成本較低且社會危害性不高的預期，從而成為其進一步作出食品安全行為決策的重要信息支撐。

“方志敏精神”包含了探索中華民族復興之路的偉大理想。當然,這種思想并不等同于時下所謂的現代化復興理論,但這一思想卻孕育了今天的復興理念。贛東北的革命實踐對建設好一個獨立自主、繁榮富強的新中國進行了可貴的探索，這與中國特色社會主義共同理想作為社會主義核心價值體系的主題是一脈相承的。

近年來食品龍頭企業違法行為頻現的情況，在很大程度上導致了相關食品行業普遍性的食品安全違法現象，從而成為當前食品安全事件規制的主要問題之一。這些龍頭企業中包括已經倒閉的“三鹿”奶粉，在2008年三聚氰胺奶粉事件曝光之前連續多年在嬰幼兒奶粉銷量方面蟬聯全國第一，導致同時期配方奶粉中添加三聚氰胺悄然成為行業的潛規則[6]；2001年的南京冠生園黑心月餅事件，由于當年的直接責任人以及冠生園本身并沒有受到嚴厲處罰[7]，至今還為很多月餅小作坊所效仿；2011年的瘦肉精事件后雙匯的屹立不倒[8]，在某種程度上已經成為很多中小飼養企業敢于違規使用飼料添加劑的重要榜樣。

2.3 缺乏對食品安全規制的整體規劃

當前國家對食品安全的法律規制，主要包括在《食品安全法》中對食品藥品監督管理機構及其他相關機構對食品安全監管的職責，以及在《刑法》中通過對食品安全犯罪的規定，對食品的生產銷售以及行政監管行為進行刑法規制。這種法律規制方式不僅過于依賴食品藥品監督管理機構及其他相關機構自身的食品安全監管的行政能力，而且在刑法的規制范圍中僅涉及食品安全有限的范圍，對其他同樣可能嚴重威脅食品安全的行為，如食品原材料生產和銷售、食品及其原材料的運輸和儲存等均缺乏專門的罪名設置。

一方面，由食品藥品監督管理機構及其他相關機構對食品安全全面監管，而不對其具體部署進行相應要求的法律規制方式，容易導致行政監管力量的分散，從而導致需要重點監管的低成本高效率食品安全違法行為的環節被人為忽視，減少了食品安全違法行為被發現的概率，降低了相關違法行為的成本，導致由于監管不力而出現的食品安全事件[9]。另一方面，刑法規制范圍的有限性，同當前對食品安全監管的全過程覆蓋的時代潮流相悖，導致很多重要環節因為沒有被納入刑事規制的范疇而使違法成本大大降低，進一步提高了食品安全違法行為主體違法收益超過被懲罰風險成本的可能性，從經濟上對相關食品安全違法行為起到了重要的激勵作用。

3 法經濟學視角下食品安全事件規制的完善進路

食品安全事件的產生，從經濟的角度事實上就是食品企業在利益驅動下的一種逐利行為，因此，必須針對食品安全違法行為產生的經濟根源，針對存在的相關問題，采用相關手段消除其通過食品安全違法行為獲利的可能，從而實現對食品安全事件發生的有效規制。具體的規制手段包括以下部分內容。

3.1 加大懲罰力度增加違法成本

要從根本上對食品違法行為導致的食品安全事件進行有效遏制，在相關違法行為的收益基本為行為主體自身控制，法律規制難以影響的情況下，必須通過加大懲罰力度的方式增加相關食品安全的違法行為成本，使其因為無利可圖而放棄食品安全違法行為的選擇。具體來講，應當從三個方面加大懲罰力度。

首先，針對食品安全違法行為的民事懲罰，應當建立食品安全賠償受害人登記制，只要能提供證據證明其是問題食品的消費者，即能獲得法定的最高不超過價款10倍或損害額3倍的侵權賠償，而不用通過成本高昂的訴訟途徑才能獲得救濟，將盡可能多的受害者納入到食品安全侵權賠償的范圍，增加食品安全違法行為主體的違法懲罰成本。

其次，對于食品安全違法行為的行政懲罰，考慮到造成的社會危害遠遠超過違法貨值，應當根據其造成的社會危害大小為標準，而不是貨值金額，規定按照實際造成社會損害值的5～10倍進行懲罰性罰款，具體社會損害值由有資質的第三方機構予以評估。

最后，在刑法處罰方面，應當比照危害公共安全罪對食品安全犯罪行為量刑，即規定最低10年最高死刑的量刑標準，同時在罰金刑方面，將上限從當前的2倍違法經營額提高到10倍違法經營額。此外，需要提及的是，針對進行刑事訴訟程序的食品犯罪案件，可以充分借鑒環境司法的“三審合一”機制，在定罪量刑的同時，由同一審判組織審理其涉及的民事賠償問題，確保實現綜合治理的制度合力。

3.2 建立龍頭企業重點監控制度提高違法成本預期

具體來講，這種以龍頭企業為重點的食品安全行政監控制度主要包括兩部分內容：一是建立嚴密的事前預防制度。主要通過龍頭企業制定嚴格的食品安全內部管理制度、質量安全可追溯制度，以及各種應急預案等制度性建設為中心，由食品行業龍頭企業制定后交由行政監管部門審核并備案。二是建立實時的事中監控制度。有必要充分利用當前的大數據互聯網實時監控系統，對食品行業龍頭企業關系到食品安全環節的整個過程進行實時無縫隙監控，并通過互聯網將相關數據傳送到監管部門，保證及時發現相關企業食品安全風險的苗頭，并第一時間掌握其實時產生的食品安全相關信息。三是建立嚴厲的事后處罰制度，除了相應的民事和刑事處罰外，對龍頭企業食品安全事件具有過錯的責任人，必須立即免職，主觀上為故意的，終身禁止擔任與食品安全管理相關的職位；主觀上為過失的，事發后5年以內禁止擔任與食品安全管理相關的職位，對整個食品行業負責安全質量管理人員產生足夠的震懾作用。

3.3 科學規劃食品安全規制加大打擊力度

通過科學規劃食品安全規制，加大對食品安全違法行為的打擊力度，能夠有效增加食品安全違法行為受法律懲罰的概率，從而導致違法行為成本的整體增加，是有效降低食品安全事件發生頻率的重要手段。

針對當前食品安全監管過度依賴行政監管部門自身能力，以及刑事規制范圍不足的問題，有必要采取以下兩方面更為符合食品安全規制科學規律的有效措施。一方面，修改《食品安全法》對于食品安全監管相關行政單位職責的規定，除了指出相關行政監管部門應當承擔的具體職責外，還從法律規定上采用總括和部分列舉的方式，直接要求其必須重點監管違法成本較低，從而容易導致食品安全事故發生的行為，如違法使用食品添加劑，使用過期食品原材料等。另一方面，適當擴大當前刑法對食品安全規制的范圍，實現刑法規制對所有可能嚴重危害食品安全違法行為的全覆蓋。考慮到食品原材料對食品安全的重要作用，有必要將食品原材料的生產銷售納入食品安全刑法規制的范疇，增設生產銷售不符合安全標準和有毒有害食品原材料罪；考慮到運輸和儲存不符合安全標準以及有毒有害食品及其原材料對食品安全的危害性，建議將運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品罪從生產銷售不符合安全標準和有毒有害食品罪中獨立出來[10]，再加上運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品原材料的行為，增設運輸和儲存不符合安全標準和有毒有害食品及原材料罪。

4 結語

現代社會食品安全事件的頻繁產生，根本原因在于工業文明導致的食品商品化程度的不斷加深。因此，要對食品安全事件進行有效的法律規制，從經濟學的角度，必須充分考慮食品本身的商品性質，對可能導致食品安全事件發生的相關主體尤其是食品企業進行有效的利益誘導，即通過相關食品安全的法律規制使整體上的食品安全違法成本大于食品安全違法收益。因此，有必要針對當前食品安全法律規制中存在的不符合這一法經濟學原理的問題，采取必要的應對措施，實現對食品安全事件的有效控制。