淺談群體認同對水電移民安置工作的影響

胡 平

(中國水電工程顧問集團有限公司，北京100101)

0 引 言

我國能源消費以煤為主，大量的燃煤發電使我國面臨很大的環境壓力，加快開發利用水能等可再生能源，是我國經濟社會可持續發展的必然選擇。據有關統計，到2015年底，全國水電總裝機容量達到31 937萬kW，涉及約兩千多萬移民。移民安置妥當與否，對工程建設和社會穩定影響巨大。近年來，隨著社會經濟的不斷發展，移民補償標準不斷提高，移民政策也在不斷完善，移民安置條件越來越好，在各方的共同努力下，大部分移民已得到了妥善的安置，但移民難度卻越來越大，一些矛盾也逐步凸顯。

水電開發過程中出現的移民群體性事件，從社會層面上看，水電移民也是社會組成中的一員，各種交織的矛盾與當下的社會背景息息相關，經濟欠發達地區的發展問題、城鄉差別問題、扶貧問題、失地農民城鎮化安置后的就業問題和社會保障問題等，都在移民搬遷的擾動下，充分展現了出來。但這種極端的利益表達方式無疑危害了社會秩序，在這樣的條件下，移民作為同一個利益群體，極易形成統一的群體認同，加之一部分人為了獲得更大的個人利益而走極端，會導致事態快速擴大化。如何協調各方合理的利益，減少利益沖突引發的社會矛盾，降低群體極化效應，是一個值得在水電工程建設移民工作中思考探討的問題。

1 水電工程移民安置特點

由于水電工程具有公益性、戰略性的基礎設施特性，在國民經濟和社會發展中具有重要地位。國務院專門出臺了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，對水電項目移民的補償原則、職責和管理做出了規定，明確了政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制；移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施。項目法人負責與政府簽訂移民安置協議，將征地補償和移民安置資金支付給與其簽訂移民安置協議的地方人民政府，由政府兌付給移民及受影響的企業單位等利益相關者。

基于水電工程的行業政策和國家管理體制的設置，使得水電移民具有了形成獨有群體身份認同的客觀基礎條件：

(1)各個利益群體界限分明。從水電建設的體制上，按社會結構和分工，以及各組織共有的內在規范、立場、觀念，就形成了政府機構、建設業主、移民相關利益群體、安置接收地的政府及社區等社會群體。每個群體的立場、利益、職責和價值取向又各不相同，甚至是相互矛盾對立的。從項目建設的角度來看，工程建設起到帶動地方經濟發展的作用，政府有推進項目建設的主觀意愿；水電建設業主單位基本上是大型國有企業，出于企業自身發展的需求以及受業績考核的驅使，希望加快工程建設、取得投資高回報率；而作為經濟欠發達地區的移民，希望能分享工程建設促進經濟發展帶來的收益，最大限度改善自己的生活。這些不同的利益訴求，形成了相對明確的群體界限。

(2)政府設置專職移民管理機構進行管理。由于水電移民安置復建工作量大、任務重，實施工作由各級地方政府專門設立的移民機構進行管理。移民安置采取前期補償補助與后期扶持相結合的政策，前期規劃設計按影響的情況計算補償補助費用，編制復建規劃，政府負責組織實施，安置完成后繼續20年的后期扶持貫穿全周期，移民身份永久存續。政府管理從政策制定、安置過程到后期扶持全過程管理，加之政府的宣傳導向、后期政策，都在不斷地強化移民的身份認同，從體制機制上為特定群體意識形成提供了天然的外界條件。

(3)水電工程移民補償價格自成體系。水庫淹沒范圍大，補償類別多，涉及生產生活的方方面面，從房屋、土地、果木等到補償對象門類繁雜，且涉及地域范圍廣，政府定價覆蓋不全，不同行政區劃的價格體系也存在不平衡。為避免庫區移民受“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的心理影響，而產生攀比、心理失衡的問題，故水電站項目采取設計測算方式，實行“同庫同價”。諸如土地、房屋等，一個工程采用一個補償價格，而且補償費用計算的科目內容也與政府定價和其他行業有差別，形成一套具有行業標識的定價方式。例如，水電房屋重置價格僅為房屋本體價格，不含相關的攤銷費；安置區配套所需的生產生活設施、公共設施均單獨規劃建設；且整體上移民新建的住房標準均按規范要求有所提高，大部分高于原自建房屋結構標準，公共基礎設施也相對齊全和完善。自成體系的價格和標準會與安置區和其他行業補償有一定差異，凸顯了移民的身份。

(4)移民安置設計規劃受客觀條件制約。移民的搬遷安置主要根據不同區域的環境安置容量條件，以盡量保留原有的社會關系、就近選址安置為原則。搬遷安置一般分為分散安置和集中安置，分散主要是就近后靠建房安置的移民，不脫離原有的村集體組織，換個高于水庫水位高程的適合區域重新建房。集中安置主要是對于淹沒影響人口密集的區域，結合地方城鎮化的發展，設計規劃大多采取集中安置點或小集鎮安置方式，既可節約集約土地利用，改善移民原有的居住條件，同時也提高復建的公共基礎設施利用率。但一般集中安置的選址需考慮地質條件、氣候條件、環境容量、經濟條件等因素的制約，還需兼顧移民意愿，安置地選擇難度較大。選定的安置點房屋按統一規劃的布局要求進行建設，使得搬遷移民大都集中居住在一起。國內有的大型水電工程的安置點規?？蛇_5 000人以上，在空間上造成了移民群體聚集的客觀環境條件。

2 社會群體和群體極化理論及其應用

人類生活是以群體進行的，按社會學定義的社會群體是指具有同樣的身份和某種一致感情，有共同目標和期待的人構成的團體。獨特的群體特征使成員能夠明確區分群體內成員和群體外成員，并把本群體視為一個整體，形成一致的群體意識。由于共同享有群體的意義和價值觀，群體中的人們就會產生一種作為群體成員的身份一致感，還具有某種目標和對各自行為的期待;同時，當個體處在一個大群體中，可能發生去個體化現象，使得自我覺察的意識和自我約束的能力都減弱，面對積極或消極的直接情景因素的反應性增強。群體成員會強化彼此共同的態度傾向，接受其所在群體內存在的道義，卻容易忽略倫理和道德上的其他問題[1]。

社會認同理論的基本觀點認為個體通過社會分類，對自己的群體產生認同，并產生內群體偏好和外群體偏見。個體通過努力理解并改變社會環境的一種積極行為，實現或維持積極的社會認同來提高自尊，當社會認同受到威脅時個體會采用各種策略來提高自尊，個體過分熱衷于自己的群體，就容易引起群體間偏見和群體間沖突[2]。

根據桑斯坦的定義，群體極化指的是群體會走向極端，“參與討論的同一個群體的成員通常到最后所采取的立場，與討論前成員所持有的傾向總體相同，而且更為極端”[3]。群體極化不局限于具體國家、特定時期或者是某種文化，而是一種普遍的社會現象[4]。群體的極化發生時，即使最初人們并沒有感到不滿，也許根本就沒有不滿情緒被壓抑，但受倡導者的努力說服，這種影響帶來了日益激烈的反對意見和抗議，對許多群體成員來說最終變得偏激的意見完全是群體互動的結果。對一些人而言，討論造成了一系列以前并不存在的反對意見[3]。

基于水電移民搬遷的非自愿移民身份，在政府負責、業主出錢、移民拿錢的利益關系，以及群體上訪就會有好處的社會示范效應刺激下，產生了很多的社會問題。這些問題都包含著社會心理因素，需要科學的解釋、合理的疏導。社會心理學關注在這種社會環境、社會關系中人的心理和行為問題。在揭示的社會現象中，可以嘗試通過社會科學的理論，分析影響移民安置管理工作的社會群體力量，從而使移民工作者能夠超出自己對世界的有限認識，看到水電移民作為社會成員的群體和結構。根據社會心理學的群體行為和群體極化概念，通過梳理形成水電移民群體認同的客觀條件，分析群體認同所導致的對一些負面情緒彼此強化的群體極化問題，剖析群體極化現象可能導致群體事件的不良后果及產生原因，發現影響水電移民安置管理的相關問題所在，在一定條件下，能發現并預防社會事件的發生，有助于水電移民工作者更科學地做好水電移民安置管理工作。

3 群體認同對移民安置管理工作的影響分析

利益相關者群體本身具有一定的社會結構特性，過分強調水電行業的特殊性是產生移民群體的根源，政策上的差異為群體利益之爭提供了前提，集中安置為形成大規模移民群體創造了條件，管理上的粗放助長了以“鬧”獲取經濟利益的風氣。具體分析如下。

(1)容易造成不同群體之間的利益沖突。在現有的管理體系下，從不同的群體利益來看，政府機構看重地方經濟發展、社會穩定， 建設業主看重的是工程投資造價控制，移民相關利益群體看重的是補償獲得的經濟利益，安置接收地的政府及社區看重的是公共基礎設施建設的受益程度；可見，各個群體的利益是矛盾甚至對立的，形成了沖突的內在因素。這其中的主要矛盾是移民和建設單位的經濟利益沖突，移民希望通過搬遷致富，企業希望控制工程造價。加之工作過程中的認知差異和一些外在條件的影響，也會導致沖突的加劇。有些業主為了順利推進項目，減小搬遷難度，政府或者業主給移民進行的宣傳和許諾與政策標準有偏差，無形中提高了移民對未來的預期，從而提出一些超出政策安置標準的要求；而且移民對未來的不確定性心存擔憂，希望通過拖延搬遷等手段爭取自己的經濟利益最大化。結果是在移民安置過程中出現了很多問題，拖延搬遷、暴力抗法、上訪。在沖突博弈中，群體之間的分歧會進一步加大，會使得移民更愿意將自己的極端立場作為自己的標簽，并用此標簽作為自己身份的識別符號。他們不介意自己與其他群體之間的分歧和差異；相反，他們會進一步強調自己所屬群體在特定觀念和意識上與其他群體的分歧，強調、放大這種差異[4]，最終演變成群體性事件。總的來看，群體間利益博弈是導致沖突的重要原因之一。

(2)過分強調弱勢群體概念，強化了移民身份認同。通過分析已發生的移民群體事件可以發現，大多數移民干部和地方政府在觀念上也把移民看做是統一的群體，從移民的身份、補償的性質、補償標準的差異，都過分強調特殊對待，因而強化了移民群體概念。由于水電移民安置政策獨特性，特別強調了水電移民的非市場化安置、合理補償的原則，在實際安置工作中提出諸如支持國家建設，識大體顧大局、舍小家保大家等口號，從道德層面進行褒獎，強調是為國家大型基礎設施建設做奉獻，將經濟性因素政治化，同時給移民打上了弱勢群體的標簽，激發了移民可以被特殊對待的高期望值念頭。其實，水電移民位于邊遠山區，經濟社會發展相對滯后，移民安置后的生活條件大都不同程度有所改善，相對于原來的生存狀態和周圍環境而言，將移民整體定位為弱勢群體是不合適的；他們需要的是搬遷后給其更大的發揮能力的空間和發展機會。近些年，移民居住選址大都盡量接近或直接進入已有城鎮區域，這種安置方式也為移民重新選擇生計提供了新的機會。如果把他們定義為弱勢群體，提供某些所謂的“愛心”和超出標準的補償，這其實加強了他們的自我認同感和挫折感，反而會增加矛盾因素，移民自然就會在意識上將自己劃歸不同的群體分類，形成群體間的對立。這使得一個很小的矛盾，可能會釀成大規模的群體事件。

(3)集中安置易導致群體集聚的極化效應。由于水庫淹沒特點、政策和設計規劃的現實情況，移民群體大多為集中聚居在一起，從時間、空間、社會聯系，都把水電移民促成了一個特定的群體，就是成員認為自己屬于某個群體，而且視政府、業主單位為不同的群體單位。這種意識一旦建立起來，群體成員就與群體外的人有了明顯的區別感，就有了相應的期望和歸屬意識。根據群體概念和群體極化理論，這樣的一種客觀條件使群體內的人更容易走極端，觸發群體事件的發生。移民安置過程中各種問題矛盾交織，可能觸發因素眾多。相關的群體事件調查表明，除少部分有明確利益訴求的，剩下的參加者訴求目的并不明確，有的希望能通過對抗能獲得一部分利益，有的參與只是為了表達、發泄不滿情緒；有對補償標準不滿意的，有對當地政府不信任的，有對社會情況不滿意的，各種情況都存在。大都抱著“會哭的孩子有奶吃”的想法，通過“鬧”來引起輿論關注，向政府施壓，獲得經濟利益，合理要求通過不合法的手段來達到目的。 “通過群體的作用機制，把道德上的義憤、個人受歧視的經歷和經濟上的訴求，與把一切都聯系到一起的一種具體解釋相結合，形成混合，使情緒轉變成仇恨”[3]。對許多群體成員來說，最終變得偏激的意見完全是群體互動的結果。加之有空間集聚的便利條件，成員間互相溝通交流，易于引起群體共鳴，更容易形成群體事件。這也是在移民群體管理中需要重視和關注的。在移民工作中，只有就事論事，傾聽彼此的意見，意見多元化，才能使大家的看法會向中間轉移，實現去極化，各方間多交流會使立場變的溫和；而且要及時發現問題，及早介入、引導，將問題盡量在發現的初期解決，避免群體互動激化矛盾。水電行業與鐵路、公路行業相比，鐵路、公路同樣采取的是用公權確定補償標準的框架，但采用的補償標準是直接按當地政府的標準，沒有專門的行業標準，政府也沒有專門的移民管理機構，負責相關的補償和安置工作。移民多為沿線分布，沒有集中安置，基本上是“拿錢走人”的自行安置方式，故少有大規模的群體事件發生。這從另一個側面說明，沒有空間集中的條件，沒有特定的身份認定，沒有按特定概念群體的管理，可能都是降低發生群體沖突風險的方法。

(4)特殊政策是產生群體極化從而導致群體事件的誘發因素。在已發生的移民群體事件中，經常采用特殊政策向移民讓渡利益來解決問題，最終大多數事件的結局都是或多或少在原標準的基礎上，給予了額外經濟上的補償，將矛盾用金錢化解。但是，這種做法并沒有從根本上解決問題，反倒弱化了法制理念，有悖社會公平原則。這種現象客觀上產生的示范效應等同于告知移民，“采取非制度化手段來解決問題，就不需要依靠法律法規，而需要依靠的是群體自身的力量及其給社會與政府帶來的震撼力。集體行為解決問題的邏輯與制度化解決問題的邏輯是完全不同的，制度化的渠道是法律的準則，而非制度化的渠道則是力量的準則”[5]，相當于變相鼓勵把事情搞大。因此，在處理移民群體問題時，應盡量依照現有的法律規定，避免造成不鬧不給錢、特事特辦的短期行為，對違規的處罰應得到明確的傳達和理解，給鬧事的當事者和旁觀者提供一個清晰的信息，消除群體事件誘發因素。

4 建 議

能源要建設，國家要發展，建設就必然會產生利益分配，從而帶來社會矛盾；但是只要通過科學的社會治理和法律手段治理，使水電移民安置中的矛盾既能顯現出來，又能在一定的程度上得到控制和解決。

(1)加強政策宣傳，保證群體間信息暢通。群體極化的一個重要原因是信息不對稱。因此，政府和業主要建立廣泛的溝通機制，增進政府、業主和移民群體之間的相互理解，淡化群體界限，做到政策宣傳到位，提高信息透明度，減少群體沖突，促進群體內的多樣性思維，打破群體內的不實信息帶來的負面影響，給持反對意見的人一個情緒表達的通道或出口，不讓矛盾導致大范圍群體認同感和大規模憤恨的形成。

(2)逐步淡化移民身份。從管理理念上，淡化政府、業主、移民的身份意識，消除在政府、業主、移民等不同群體的識別符號和標簽，慎用把移民當弱勢群體的標簽式口號，對移民和非移民在政策上、管理上都要一視同仁、平等對待，納入統一的社會管理框架下，不能因移民身份特殊化，而執行不同管理政策或標準。

(3)水電移民政策應盡量與其他行業協調，盡量避免在政策上、體制上將移民塑造成“特殊公民”，力爭采用政府的通用標準，非移民獨有的社會問題也可由政府相關部門協調統一解決，弱化水電移民政策的行業特點，消除特殊政策，最大限度地減少不同行業和不同行政部門政策之間的不平衡。把由利益爭執而產生的群體沖突納入制度允許的范圍，使得相關各方能在法律框架下進行組織有序的協商，從而化解爭端。

(4)樹立依法補償的理念，培養移民獨立自強意識。加強移民政策、法規宣傳力度，讓移民樹立依法補償的觀念，通過合法合規的手段解決問題，避免在實際工作中不管什么問題矛盾都采用人民幣解決的方法。從社會認同角度，培養移民個體的獨立人格和自尊，重視移民的自我發展、自我提升，為移民提供平等發展的機會，讓移民盡快融入周邊的社會環境，真正達到移民搬得出，穩得住，共享水電站建設的效益。