提高水利稽察效能的思考

(水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

黨的十九大明確要求轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力。1999年10月，水利部成立水利工程建設稽察辦公室(以下簡稱：部稽察辦)，開始開展水利稽察工作，截至2017年底，部稽察辦已累計完成全國水利稽察項目3100余個。實踐證明，水利稽察是水利部切實履行政府監管職責的需要，是推進水行政“放管服”改革、加強水利建設事中事后監管的重要手段，在提高水利部公信力和執行力、保證“四個安全”等方面發揮了重要作用。

近年來，水利投資不斷增大，建設領域不斷拓展，組織實施主體基層化，建管模式多樣化，水利稽察工作面臨越來越大的挑戰，如何以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，進一步提高水利稽察效能，是當前水利稽察的主要任務。

1 全國水利工程建設項目概況

按照“以人為本、服務民生、統籌發展”的原則，水利部積極擴大水利建設投資，資金使用方向上既考慮關系國計民生的重大水利工程，又考慮服務廣大民生的中小水利工程。

全國水利工程建設項目特征：?項目種類多。既有大江、大河、大湖綜合治理的重大水利工程，又有農村飲水安全、中小病險水庫除險加固、中小河流治理、大型灌區續建配套與節水改造等大量點多、面廣、線長的中小項目；?組織實施主體基層化。目前80%的水利建設資金、90%的水利建設項目由縣級地方政府組織實施，基層單位人才缺乏，技術力量薄弱，建設管理難度大；?資金預算執行要求高。重大水利工程的建設資金預算執行要求達到當年的90%以上，中小型水利工程的建設資金預算執行要求達到當年的80%以上，這對項目建設進度提出了更高要求；?項目執行難度大。水利建設資金與市政、土地等建設資金相整合，水利工程與城市道路、生態環境等工程項目相結合，由此給水利工程的項目劃分、建設管理以及法規標準的選擇執行增加了難度。

2 水利稽察工作主要特點

2.1 稽察工作范圍不斷擴大

初期的稽察工作，主要針對大江大河堤防工程，隨著形勢的需要，逐漸向重大水利樞紐、水源及調水工程、病險水庫除險加固、大型灌區節水改造、農村飲水安全以及中小河流治理項目延伸。2017年，增加到水文水資源項目、水利工程維修養護和江河湖庫水系連通項目。2018年，將增加到坡耕地治理、病險淤地壩加固等工程。稽察地區也由水利建設任務相對較重的省區，逐步擴大至全國31個省級行政區。每年稽察項目數量由初期的30～60個增加到目前的300余個。

2.2 稽察工作方式日趨多樣

部稽察辦開展的水利稽察工作，實現了由單一項目稽察方式向多元項目稽察方式的轉變，由開始的常規稽察、舉報調查，逐步增加了總體核查、專項稽察、聯合檢查等稽察項目。近年來，特別是針對量多、面廣的中小型水利項目前期和技術工作薄弱的特點，開展了涉及進度和前期工作質量的專項核查工作。

3 水利稽察工作存在的主要問題

通過近二十年的努力和實踐，水利稽察能力不斷加強，稽察質量不斷上升，稽察成果不斷運用，有力保障了水利建設任務的順利實施。但也存在一些不足和薄弱環節，直接影響了稽察工作效能的進一步發揮，主要表現在以下幾個方面。

3.1 稽察準備工作不夠充分

目前，水利建設項目種類繁多，相應的管理辦法各有不同且更新較快。開展稽察前，專家學習相關項目的法律法規、政策和規程規范時間不夠，領會批次稽察要求、重點、難點不深。稽察過程中，存在引用法規條款不夠準確甚至錯誤等問題。

3.2 現行稽察方法適用性不強

現行的稽察工作方式、人員配備較為固定，未能根據項目具體情況分類管理，部分小型項目稽察人員數量和時間安排過多，大型項目稽察時間安排過少，影響稽察工作質量。另外，現行的稽察報告篇幅較大，需要花費大量時間、精力完成“基本情況”內容，占用了過多的工作時間。

3.3 深層次問題越來越難發現

發現問題是稽察的主要目的，是反映稽察工作質量的重要指標。近年來，隨著稽察范圍日益擴大及稽察工作時間緊、任務重，稽察方式方法的單一、手段有限和個別稽察人員專業素質不高、責任意識不強等原因，使發現的深層次問題較少，降低了稽察工作質量。

3.4 地方對稽察整改工作重視不夠

整改是水利稽察的目的。作為督促整改第一責任主體，部分省級水行政主管部門對整改工作重視不夠。部分省級水行政主管部門采取轉發水利部稽察整改意見通知的形式，要求被稽察單位對存在問題進行整改，在轉發文件時很少明確督促整改責任及落實責任的具體方法措施；一些省級水行政主管部門僅根據被稽察單位上報的材料判斷問題是否整改，沒有切實跟蹤問題的真實整改情況；一些省級水行政主管部門對稽察成果運用不夠，吸取教訓、舉一反三的作用沒有發揮到位。

3.5 處理處罰范圍及程度有限

從2014年、2016年兩次全面復查情況看，對設計深度不夠、監理文件編制不規范、施工單位不按設計施工和施工質量管理不嚴等普遍性問題，相關單位和個人均未受到處理處罰；對挪用建設資金、虛列建設成本、圍標串標及質量檢測數據造假等情節比較嚴重問題，僅部分責任單位和責任人受到了處理處罰；對責任單位的處理僅限于罰款及在一定期限或一定區域內禁止從事相關經營活動，對責任人的處罰也僅為通報批評、警告及罰款。處理范圍小、處罰輕，不能引起責任單位和責任人的足夠重視，是某些問題屢查屢犯的重要原因。

3.6 部分整改問題短時間內整改難度較大

據統計，近年來下發的整改意見通知多，收到的整改反饋少，反饋率不高，無法取得“檢查、反饋、整改、提高”的閉合效果，沒有做到汲取教訓、舉一反三，導致許多問題屢查屢犯。

從復查情況看，地方建設資金到位率低、重大設計變更未履行變更手續這兩個問題的整改難度大、整改周期長。對建設資金到位率低問題的整改，地方往往通過采取財政評審方式將項目投資額度削減，以此降低地方資金配套額度，但地方建設資金到位率低的問題并未真正得到整改；對重大設計變更未履行變更手續問題的整改，多數項目法人采取集中編制變更文件的辦法，再統一上報原審批部門，時間周期長，直接影響了整改效率和稽察效能的發揮。

4 提高水利稽察效能的措施和方法

做好水利稽察是貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的具體實踐。應當進一步提高水利稽察效能，防控水利建設風險，為水利事業持續健康發展提供堅實的監督保障。

4.1 加強前期準備，精心做好稽察各項組織工作

a.認真制訂稽察方案。及時與有關司局溝通協調，了解項目背景、管理現狀與相關要求，明確稽察重點，認真制定切實可行的稽察工作方案。另外，及時整理匯編不同稽察項目的法律法規和規程規范，盡早提供給稽察人員學習掌握。

b.選好稽察特派員和專家。根據稽察項目的特點、專業要求，結合特派員、專家的工作經歷和專業背景，認真比選，做到“人崗相適”。

c.開好稽察布置會。邀請有關業務主管司局詳細解讀項目規劃、稽察意圖、重點難點，并盡可能安排稽察特派員參加，準確把握稽察要求和稽察方向。

4.2 全面完善機制，著力提升稽察工作實效

a.整合和優化監督檢查資源。充分整合部有關司局、流域機構以及部直屬有關單位的監督檢查內容和方式，切實減少地方負擔。發揮部、流域、省三級水利稽察優勢，明確部本級和地方稽察事權，充分利用地方稽察力量，共同做好水利稽察工作。部本級稽察應抓大放小，重點放在關系國計民生的重大項目上。

b.稽察內容清單化。依據工作程序、工作行為、質量要求等，細化各專業稽察主要內容，形成稽察工作清單，明確稽察人員工作范圍。調整優化報告結構，根據項目級別及投資額度等，分類處理稽察工作底稿，適當精簡建設項目基本情況，將工作重心放到發現問題上來。

c.制定重大問題線索報告和會商制度。將現場稽察無法進行問題定性的重要線索梳理好，帶回來，適時組織專家會商。如有必要，可組織開展專項稽察，核實問題線索，重點突破，查清查透。

4.3 堅持多措并舉，切實加強整改落實工作

a.分類分級處理問題。根據問題嚴重程度，將稽察發現問題分為一般問題、較大問題和重大問題，分別按照稽察組現場反饋、印發省級水行政主管部門的“一省一單”整改意見通知、通報省人民政府辦公廳等分級分類處理。

b.強化問題整改督辦。應加強溝通協調，適時采取通報、約談等方式督促整改，涉及設計、施工和監理單位的不作為、亂作為情形，聯合省級水行政主管部門納入不良行為記錄。適時開展復查工作，確保問題整改到位。

c.加強稽察成果運用。將水利稽察發現的“地方建設資金到位率低”“工程進度嚴重滯后”的情況納入中央水利投資執行考核和中央資金預算執行考核工作中，進一步提高“稽察發現質量問題及整改”在水利建設質量工作考核指標中的分值，切實推動省級水行政主管部門的督促整改工作。

2018年全國水庫安全度汛視頻會議以后，水利部統一安排部署，用4個月時間在全國范圍內開展小型水庫安全運行專項督查工作。特別強調的是，這次督查人員全部是相關單位的正式工作人員，采用“暗訪”形式，嚴格采取“四不兩直”(不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同，直奔現場、直面責任人)方式開展。階段性工作效果表明：這種“暗訪”工作方式可以真正發現問題，更真實地反映現狀，更有成效，已經得到一致肯定。筆者認為，使用“正式工作人員”和 采用“暗訪”的形式是現行稽察工作方式的有效補充。

5 結 語

水利稽察是一項復雜且重要的工作，要不斷地在實踐中探索，明確稽察重點，完善稽察方法，落實稽察整改，與時俱進，提高稽察指導監督能力，為水利事業創造一個優質的發展環境。