歷史文化名城保護過程中的政府職能研究
——以呼和浩特為例

白如波 皇甫云潔

呼和浩特市規劃局 內蒙古 呼和浩特 010000

正文：

前言

呼和浩特有著2400多年的建城史，各族人民世世代代在陰山腳下、黃河之濱這片神奇、豐腴的土地上繁衍生息著，共同創造了中華民族的燦爛文明。它真實地記錄了中原漢民族同北方游牧民族頻繁交往的歷史事實，充分說明了呼和浩特地區是中華民族的一個重要組成部分，是中華民族的發祥地之一。呼和浩特是國務院1986年12月8日批準公布的第二批國家歷史文化名城。

當今是一個經濟和社會高速發展的時代，這個時代帶給政府化解名城保護與城市建設之間突出矛盾的挑戰，新的困難和問題擺在呼和浩特市政府面前，而政府對名城的保護明顯存在認識不足、措施不力、制度不全、處罰不夠等，由于種種原因，對呼和浩特歷史文化名城的保護仍然存在很多遺憾。

一、呼和浩特市政府歷史文化名城保護中職能發揮存在的問題

（一）有形名勝古跡存留少

呼和浩特歷史悠久，文化璀璨，名人薈萃，歷史上所創建的名城、古建筑等，十分豐富，但在多種因素的作用下，目前存留的實物非常少，很難切實的反映出呼和浩特渾厚的歷史文化底蘊。

（二）現存歷史地段的完整性與特色性不強

呼和浩特歷史上頗受頻繁戰亂、朝代更迭而致使文物古跡紛紛遭受破壞外。1949年之后，因為急于恢復經濟，城市化建設進程不斷加快，尤其是在老城區的改建過程中，大批的名勝古跡、古建筑等被拆毀，少部分得以留存下來的也基本上都被現代建筑所圍合，原有歷史街區的環境被分割、擠壓得零星分散不成系統，缺乏應有的完整性和代表性。

（三）文物保護法制建設和宣傳力度不足

除遵照貫徹執行國家《文物保護法》之外，還應加強地方文物保護法制法規建設的工作。加強對城市歷史文化及其遺產保護的宣傳、教育工作力度，強化文物主管部門有效行使保護管理職責的手段及社會協調能力。

（四）文物保護經費匱乏

《文物保護法》明確規定“國家發展文物保護事業?？h級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃所需經費列入本級財政預算”但多年來，呼和浩特市用于文物保護經費嚴重不足，文物所需的正常維護與資金短缺難以開展的矛盾日漸突出。

二、存在問題的成因

經認真研究總結，以上問題主要由以下四部分原因造成。

（一）政府古城保護理念落后

按照新公共管理理論，政府的職責是為公民提供服務。因此，在古城保護中要堅持“公眾參與”的原則，建立服務標準，按公眾的要求提供公共服務和產品，以達到改善公共服務質量的目的。在進行保護實踐之前，首先要向公眾征求意見，確定民眾的需求。而很多地方政府正是沒有堅持正確保護理念和方向，以政府自身的利益為出發點，導致古城保護中建設性破壞和過度商業化的問題層出不窮。因此，政府在制定古城保護的公共政策，提供公共服務的過程中，應當具備憲政主義的行政管理理念，不能單純重視產出而忽視了投入，僅僅重視效率而忽略了效益，僅僅重視部門利益最大化而忽略了公共利益的最大化。

（二）缺乏相配套的法律法規保障

近年來，自治區及呼和浩特市陸續出臺了《內蒙古自治區文物保護條例》、《呼和浩特市文物古跡管理辦法》等地方性法規和政策性文件，但通過分析發現，這些法規和文件基本上都是針對古城保護的某個方面或者某個領域提出的相關保護措施和治理辦法，全面性、權威性明顯不足?，F階段，針對名城、歷史文物保護的只是一些法規性的文件，且數量非常少，沒有從立法的角度出發，對歷史文化保護區進行法律層面的保護。當前，我國正在加快走向法制化的道路，每個行業基本上都創建了兼具合理性與完善性的法規和制度，均對利益雙方的責任關系進行了明確。與其他先進地區相比，呼和浩特在古城保護方面的法規與制度設計還相差甚遠，相關法律法規沒有頒布，政府和相關部門就無權對部分破壞古城保護的行為人加以懲治。所以，呼和浩特市在古城保護方面法律法規的不完善確實是一個非常大的弊端。

（三）古城保護機構設置不科學

以國家層面的行政管理制度為視角來分析，我國的歷史文化名城行政管理實施的是國家及地方共同管理。建設部和國家文物局共同承擔全國范圍內的歷史文化名城的保護與管理工作；地方城建與規劃、地方文物等部門共同負責當地名城保護與管理工作，少數地區成立了專門的名城保護機構來承擔古城保護與管理工作。通過以上陳述，可以發現，現階段，我國在古城保護方面主要實行的是多頭管理模式。不同的職能部門分別負責相應的保護與管理工作，這種模式具有效率低下、相互推諉等缺陷，容易導致法律管理中“真空地帶”的出現。

（四）古城保護主導力量不夠

目前，呼和浩特市的古城保護主要實行以政府為主導的保護模式，在該模式下，古城保護與維修項目的資金來源主要是政府財政劃撥或銀行貸款，這就很容易滋生諸多風險，如決策者可以通過古城開發來提升土地的價值，然后在利用旅游開發、土地運作等手段來賺取回報。因此，要將政府部門壟斷局面徹底打破，通過政府購買服務，實施高質量的管理與目標管理。在古城保護工作開展過程中，實行政府為主導的保護模式主要弊端有兩點：首先，部門的私利可能會給保護工作帶來巨大的阻礙；其次，古城保護是一項非常巨大的工程，單純依靠政府的力量是不夠的。透過諸多歷史文化名城保護的成功案例，我們可以了解到，古城保護與管理工作需要多方面的支持，不僅需要政府資金方面的支持，還需要廣大社會群體的協助。倘若只依靠政府的力量，那么對古城保護工作是極為不利的。

三、呼和浩特市政府在歷史文化名城保護與利用中職能發揮的建議

歷史文化名城保護是一項惠及子孫的重要工作，政府作為責任主體在歷史文化名城保護與利用中的職能發揮至關重要。

（一）保護管理體制

依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條規定“國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作?！睔v史文化名城保護工作是城鄉規劃管理工作的重要內容必須納入其職責工作范疇，切實做好對歷史街區和文物用地與環境保護、規劃建設用地與環境控制、歷史風貌保護與整治等相關名城保護管理工作。其他有關部門也應積極配合協同做好名城保護與管理工作。

依據《中華人民共和國文物保護法》第八條規定“國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理?？h級以上人民政府有關行政部門在各自的職責范圍內，負責有關的文物保護工作?！睋撕艉秃铺厥腥嗣裾畱撠熎湫姓^域內的文物保護工作，呼和浩特市文化部門應承擔對本市行政區域內的文物保護實施監督管理。其他各有關行政部門應在各自職責范圍內負責有關的文物保護工作。

規劃建議，依據上述法律規定在明確統一文物保護管理體制和文物保護管理工作主體的前提下，在呼和浩特市城市區域范圍內實行文物保護三級管理運行機制：即市文化部門——區文化部門——文管所{注：規模大的文保單位根據需要可獨立設所，規模小的可若干文保單位合并設所}。三級保護管理機制是對國家文物保護法貫徹執行的地方機制的進一步落實，以利于強化保護管理及提高工作實效。

市人民政府其他相關行政部門應在呼和浩特市人民政府統一領導下遵照文物保護法要求，協助共同做好文物保護與管理工作。

（二）保護管理經費

依據《文物保護法》第十條規定 “國家發展文物保護事業。縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加?！?據此，呼和浩特市人民政府及各縣人民政府應根據上述規定依據財政條件落實和合理解決文物保護與管理工作所必須的基本經費問題。

在歷史文化名城保護工作中涉及城市規劃、建設和整治改造所需經費，應由地方人民政府統籌安排，納入城市建設和財政計劃予以合理解決。

在名城保護和文物保護工作中，對于意義重大又必須實施的重點或大型保護項目，除由地方政府財政籌資安排外，還應充分依據政策積極通過相關渠道向上級主管部門申請獲取經費補助。

鼓勵社會各界、海內外人士、企業、單位、團體及個人采用贊助、捐贈等方式關心支持名城保護和文物保護事業。必要時可設立名城及文物保護社會基金或針對性設立項目保護專項基金，共同促進名城及文物保護事業的發展。

（三）市場保護管理

嚴格遵照《文物保護法》規定，明確界定和執行受國家保護文物含可移動和不可移動文物的范疇及內容。凡經鑒定并由國有文物收藏單位及其他國家機關、部隊、國有企業、事業組織等收藏、保管的文物和國家征集、購買與明令公布禁止市場交易的文物，均一律不得進入市場交易。

對于民間和私人收藏且非上述禁止上市交易的文物，須按照《文物保護法》的相關規定，在其允許的范圍內依法進行規范化運作。

《文物保護法》規定 “中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有”。嚴厲打擊一切盜掘古文化遺址、古墓葬和非法進行國家嚴禁上市交易的文物的出售、倒賣等違法犯罪活動。

（四）保護管理法制與監督

要加強對呼和浩特歷史文化名城保護力度，健全地方性保護法規建設。建議呼和浩特市人民政府盡早制定和出臺相關歷史文化名城保護和名勝古跡與文物保護的專項地方性法規、政策。由人大批準后頒布，依法行使相關保護的權力和職能。

建立和健全名城保護及文物保護管理職能部門與非職能部門及市民群眾相結合的監督管理互動機制。除職能部門認真履行職責外，其他社會各單位及個人均應有義務 ，協助職能部門的共同監督，做好名城和文物保護工作。對各種違法行動和行政不作為、瀆職等現象無論單位、團體和個人均有權提出質疑、檢舉或訴訟，違紀違法者罰，有功者獎，從而形成有效的社會參與互動的監督管理機制。

大力加強歷史文化名城和文物保護宣傳教育工作，經常組織開展各種形式的宣傳、教育活動，不斷提高全民對名城和文物保護的自覺意識，增強對保護工作的認識和責任感。

四、結論

本文通過對呼和浩特市歷史文化名城保護與管理中的政府責任現狀及問題的分析，提出如下建議：政府在歷史文化名城保護中要擔負主要的責任，要完善名城保護中行政管理體系，提高行政效率，健全法律體系，加強宣傳教育，提高公眾參與水平，使歷史文化名城呼和浩特在新時期的發展中煥發勃勃生機。

當然，本文也存在一些不足，如：本文的研究樣本過少，數據較少，主要以呼和浩特為主，并單純對地方政府的職能進行了論述，并沒有對組織框架體系中的其他政府職能進行細致化的論述，添加了部分主觀判斷，可能會對實證結果造成一定的偏差。這些問題需在今后的學習和工作中不斷加以改進。