淺論基于PPP模式的工程造價

申 培 云

(山西高明工程造價咨詢有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP(Public Private Partnership)，各國表述不一，我國稱為“政府和社會資本合作模式”，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常是由社會承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”獲得合理的投資收益；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。說到底就是政府與社會資本的一場聯(lián)姻，是必須遵從法制環(huán)境下“契約精神”的伙伴關(guān)系。PPP模式的核心就是合作共贏，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。我們通過對PPP的現(xiàn)實熱點與研究熱點的分析，不難發(fā)現(xiàn)其核心均與造價管理密不可分。下面我們將從造價的角度來理解和感受PPP模式對造價計價及造價咨詢行業(yè)的影響。

1 PPP概述

1.1 PPP的歷史沿革

PPP模式最早出生于英國，20世紀(jì)80年代早期，以撒切爾夫人為首相的英國政府大規(guī)模出售國有企業(yè)，啟動私有化運動，于1995年出版了民間主動融資(PFI)操作手冊，注重“公共設(shè)施建設(shè)效率”，后逐步轉(zhuǎn)為關(guān)注“公共服務(wù)的提供效率”，也即采用PPP模式較之于傳統(tǒng)模式是否提高了運維效率，這就是通常所說的“效率進路”。土耳其提出了BOT概念，政府與社會資本關(guān)注的重點是資金的回收周期、資金回報率及投資成本，此即“融資進路”。我國早在20世紀(jì)80年代中期也已經(jīng)開始應(yīng)用PPP模式，具體分為三個階段：20世紀(jì)80年代至2003年為引入探索階段，2004年至2013年為快速發(fā)展階段，2014年至今為大力推廣階段。通過近幾十年的發(fā)展和不斷完善，我們發(fā)現(xiàn)PPP是調(diào)節(jié)政府和市場關(guān)系的一種方式，是市場的必然選擇，其本質(zhì)特征是“融資+管理”。

1.2 PPP的發(fā)展原則、目標(biāo)及政策支持

PPP在我國的發(fā)展不能搞簡單的復(fù)制，也不能照搬，只能根據(jù)我國國情及自身實際，加以吸收利用，因地制宜，以公眾受益為目標(biāo)，優(yōu)化治理為手段，加強市場運作，打破政府對公共建設(shè)領(lǐng)域的壟斷，摸索出一條本土化的、適合中國國情的有中國特色的PPP模式。隨著中國特色社會主義進入了新的發(fā)展階段，經(jīng)濟新常態(tài)的提出和“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進，公共建設(shè)項目必須加快步伐，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。但由于資金缺乏，效率低下，客觀上抑制了公共建設(shè)前進的步伐。通過利用PPP模式，創(chuàng)新融資平臺，拓寬融資渠道，減輕政府負(fù)擔(dān)，使財政資金的作用得到更有效的利用。為此，政府出臺了數(shù)十部PPP部門規(guī)章及規(guī)范性文件，保障了PPP項目高效有序地運行。

1.3 PPP的發(fā)展模式及規(guī)模現(xiàn)狀

政府設(shè)立PPP示范項目，打樣板，樹標(biāo)桿，起到帶頭引領(lǐng)作用。2014年11月30日財政部印發(fā)《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》，公布首批30個PPP示范項目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等諸多領(lǐng)域。國家發(fā)改委更是在2015年7月27日公布了PPP模式的13個典型案例，意在通過示范項目起到引領(lǐng)作用。還可以以引導(dǎo)資金為動員，加快PPP的發(fā)展。通過引導(dǎo)資金這種吸引社會資本的模式，不僅調(diào)動了社會資本建設(shè)公共項目的積極性，還解決了公共項目資金不足的問題，從另一方面促進了PPP項目的順利實施。現(xiàn)在，我國PPP項目分為國家示范項目和全國入庫項目兩種規(guī)模，據(jù)PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2017年3月末，國家示范項目已簽訂PPP項目合同進入執(zhí)行階段的示范項目464個，投資額達(dá)11 900億元，落地率66.6%；全國入庫項目共計12 287個，累計投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目1 729個，投資額2.9萬億元，落地率34.5%。

1.4 PPP的造價管理熱點

造價計價是核心關(guān)注點之一。項目估價一定程度上直接影響政府的補貼額度及公眾的支出數(shù)額，估價的精確度是至關(guān)重要的，如果估價失實，數(shù)據(jù)錯誤，就可能引起公眾不滿，破壞社會和諧穩(wěn)定。核心關(guān)注點之二是投資控制。目前我國PPP項目的社會資本出資人大多數(shù)是施工企業(yè)，他們在PPP項目中往往扮演著投資者和施工承包方的雙重角色，對于政府來說，投資的控制變得尤為重要。核心關(guān)注點之三是咨詢企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。PPP項目的蓬勃發(fā)展為造價咨詢企業(yè)的發(fā)展帶來新的契機，工程造價咨詢企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍將不再局限于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，一定會出現(xiàn)一大批以造價咨詢?yōu)楹诵模骖欗椖坎邉潯⑶捌谧稍儭⒅衅陧椖抗芾砑昂笃谶\維的全過程工程造價咨詢服務(wù)企業(yè)。

2 PPP模式對造價計價的影響

自2014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》以來，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域迅速推進，PPP模式不可避免地對計價活動產(chǎn)生重要影響。

2.1 投資估算的影響

投資估算是指以方案設(shè)計或科研文件為依據(jù)，按照規(guī)定的程序、方法和依據(jù)，對擬建項目所需總投資及其構(gòu)成進行的預(yù)測和估計。作為物有所值評價(Value for Money，VFM)和測算財政支出的基礎(chǔ)，投資估算的準(zhǔn)確性，對PPP實施方案編制的精度產(chǎn)生重要的影響，直接關(guān)系到項目的成敗。投資估算的編制方法一般分為匡算法和指標(biāo)估算法兩種。匡算法包括生產(chǎn)能力指數(shù)法、系數(shù)估算法、比例估算法、混合法等。在編制PPP實施方案時，我們應(yīng)根據(jù)實際需要采用不同的編制方法，其中指標(biāo)估算法具有更高的精度，精準(zhǔn)的投資估算指標(biāo)對PPP項目的后續(xù)實施提供有力的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。招標(biāo)估算法一般用于基于PPP的交通運輸及市政工程投資項目。編制過程中應(yīng)注意不同類型的項目的特點及有關(guān)建筑參數(shù)(如建筑高度、建筑層數(shù)、管廊斷面積、隧道巖石類別等)對投資估算的影響。

2.2 設(shè)計概算的影響

設(shè)計概算是指以初步設(shè)計文件作為依據(jù)，按照規(guī)定的程序、方法和依據(jù)，對建設(shè)項目總投資及其構(gòu)成進行的概略計算。PPP設(shè)計概算往往用作投資控制的參考。設(shè)計概算的編制方法大致有概算定額法、概算指標(biāo)法和類似工程預(yù)算法等三種，我們根據(jù)PPP項目的特點選用不同的編制方法，其中類似工程預(yù)算法編制PPP項目設(shè)計概算時，所需材料容易取得，時間上也能節(jié)約許多，不失為一種較好的方法。類似工程預(yù)算法編制PPP項目設(shè)計概算時，主要包括建筑結(jié)構(gòu)差異調(diào)整和價差調(diào)整兩部分，因此擬建PPP項目與數(shù)據(jù)庫里儲存的已有項目是否有很高的相似度和可比性就顯得尤為重要，它直接影響PPP項目設(shè)計概算的精度。

2.3 PPP估價精度

PPP項目范圍廣、內(nèi)容多、跨度大、實施周期長、利益關(guān)聯(lián)方多，決定了對估價精度的要求更高。由于我們當(dāng)前對PPP項目估價的內(nèi)涵和外延界定模糊，對PPP項目估價的重要性認(rèn)識不足，再加上估價制度設(shè)計層面的薄弱，造成估價精度較低。對此，我們通過在PPP項目可研階段增加精度認(rèn)證環(huán)節(jié)，在項目全壽命周期不同階段采用不同的編制原則和編制方法，明確編制深度，保持計價依據(jù)一致等措施，保證編制成果的精度，也為物有所值評價(即VFM)和財政承受能力論證(即PPP)的科學(xué)性提供了基本保障。

3 PPP模式對造價咨詢業(yè)的影響

1)PPP模式的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)意義上的造價咨詢行業(yè)提出新要求。

當(dāng)前，項目實施階段的咨詢業(yè)務(wù)與竣工結(jié)算審核還是造價咨詢企業(yè)的主業(yè)，占總收入的比重達(dá)到了約53%，而影響總投資的前期決策咨詢服務(wù)與全過程咨詢服務(wù)收入所占比重基本保持在34%左右，并沒有上升，說明造價咨詢企業(yè)并沒有隨著PPP模式的強勁發(fā)展勢頭而進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，這樣將導(dǎo)致很多企業(yè)無法抓住PPP模式帶來的新機遇，最終被市場淘汰。

2)造價咨詢企業(yè)在PPP項目中機遇與挑戰(zhàn)并存。

截止到2017年1月31日，我國已有11 576個項目入庫，而入庫項目大多為實力較強的造價咨詢公司所承攬。入庫項目數(shù)量還在急劇上漲，同時，政府部門也急需專業(yè)的PPP項目的決策支持和前期策劃，社會資本急需專業(yè)的項目投資輔助決策，由此可見，PPP項目的咨詢需求是巨大的。當(dāng)前造價咨詢企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)是，由于PPP項目的數(shù)量及種類增多造成企業(yè)間競爭加劇，由于全壽命周期咨詢服務(wù)增多導(dǎo)致咨詢企業(yè)人才技術(shù)等面臨挑戰(zhàn)。

3)造價咨詢企業(yè)的新出路。

PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)迫在眉睫，無論是政府，還是社會資本，都仰賴PPP專業(yè)人才協(xié)助他們完成PPP項目。現(xiàn)有的造價專業(yè)人員必須不斷學(xué)習(xí)，更新知識結(jié)構(gòu)，才能趕上時代的步伐。尹貽林教授成立的“公共項目管理與工程造價研究所”給我們提供了一個很好的學(xué)習(xí)、咨詢、研究和服務(wù)的平臺。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，工程造價咨詢企業(yè)應(yīng)該加速管理信息化及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，結(jié)合BIM技術(shù)的優(yōu)勢，以此作為基本工具，最終實現(xiàn)全壽命周期的造價咨詢服務(wù)。

4 結(jié)語

PPP模式是我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的必然產(chǎn)物，隨著我國反腐打黑工作的強力推進，也為PPP項目的順利實施鋪平了道路。特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式的飛速發(fā)展，對造價計價與造價咨詢企業(yè)提出了更高的要求。我們只有通過不斷學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技術(shù)水平，企業(yè)通過不斷創(chuàng)新，緊跟時代發(fā)展的步伐，才能在造價咨詢行業(yè)中站穩(wěn)腳，服好務(wù)。